王慧

（西南林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，昆明 650224）

生態(tài)建設(shè)

西部天保工程區(qū)公益林管護(hù)保障體系的構(gòu)建

王慧

（西南林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，昆明 650224）

通過(guò)分析西部天保工程區(qū)公益林管護(hù)現(xiàn)狀，得出管護(hù)中存在的森林質(zhì)量不高，生態(tài)功能脆弱，管護(hù)工作繁重，工作人員福利待遇差、管理不到位、護(hù)林觀念淡薄、技術(shù)手段落后等問(wèn)題，提出要在制度、財(cái)政投入、人員待遇、管理執(zhí)行、護(hù)林觀念、管護(hù)技術(shù)等方面建立西部天保工程區(qū)公益林管護(hù)保障體系，針對(duì)管護(hù)難易程度不同實(shí)行管護(hù)費(fèi)用不同、不同林種不同管護(hù)費(fèi)用和拓寬資金渠道等建議。

西部天保工程區(qū)；公益林管護(hù)；保障體系

天然林保護(hù)工程是國(guó)家針對(duì)天然林資源過(guò)度耗損引起環(huán)境惡化進(jìn)行的具有深遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的重要工程。天保一期工程在2010年已經(jīng)圓滿完成，二期工程（2011—2020）也進(jìn)入第五年。公益林保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，是我國(guó)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。西部地區(qū)是我國(guó)生態(tài)環(huán)境的脆弱地區(qū)，也是重要的生態(tài)功能區(qū)。面對(duì)生態(tài)比較脆弱、經(jīng)濟(jì)

不發(fā)達(dá)、環(huán)境保護(hù)意識(shí)較低的境況，建立西部天保工程區(qū)公益林管護(hù)保障體系，是改善森林資源現(xiàn)狀、確保天保工程成果鞏固的必然要求。

1 西部天保工程區(qū)公益林管護(hù)的現(xiàn)狀分析

西部十省份的森林面積占我國(guó)森林面積的46.24%，公益林面積占全國(guó)公益林總面積的51.75%，所以維護(hù)好西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境意義重大，對(duì)全國(guó)的影響也較大。西部十省份是天保工程主要實(shí)施的地區(qū)，2013年西部十省份天保工程造林面積達(dá)到385 452 hm2，占天保工程總造林面積83.74%[1]（見(jiàn)表1）。

天保工程實(shí)施以來(lái)，取得了較大的效果，西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境明顯改善，木材產(chǎn)量調(diào)減，資源管護(hù)責(zé)任落實(shí)到位。天保工程的首要任務(wù)就是管護(hù)好現(xiàn)有資源，管護(hù)方式主要包括管護(hù)站（隊(duì)）管護(hù)、專業(yè)管護(hù)、承包管護(hù)、家庭管護(hù)和其他管護(hù)。國(guó)有森工企業(yè)及林場(chǎng)主要以管護(hù)站（隊(duì)）管護(hù)為主體的管護(hù)模式，通過(guò)建立森林資源管護(hù)站（隊(duì)），成立專業(yè)管護(hù)隊(duì)伍，層層簽訂責(zé)任合同，確定責(zé)任主體。不同地區(qū)為了提高管護(hù)成效，根據(jù)實(shí)際林情、民情，不斷創(chuàng)新森林資源管護(hù)模式。新疆維吾爾自治區(qū)伊犁州政府與天西林業(yè)局簽訂天保工程目標(biāo)管理責(zé)任狀，體現(xiàn)了政府對(duì)森林管護(hù)的監(jiān)督[2]。

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2 西部天保工程區(qū)公益林管護(hù)方面存在的問(wèn)題

2.1 森林質(zhì)量不高

西部公益林呈現(xiàn)出整體質(zhì)量不高的特點(diǎn)，表現(xiàn)特征是分布不均，中小徑級(jí)林木較多，大徑級(jí)林木較少，林相單一，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，生態(tài)防護(hù)功能比較脆弱，管護(hù)工作難度較大。

2.2 管護(hù)費(fèi)用嚴(yán)重不足

基層護(hù)林人員工資較少，工作條件簡(jiǎn)陋，工作任務(wù)繁重，使得護(hù)林人工作缺乏動(dòng)力，無(wú)法全身心投入工作，工作中常出現(xiàn)脫離崗位等不履行管護(hù)職責(zé)的現(xiàn)象。

2.3 組織管理不完善

組織保障不到位，工程管理不能作為，一些地區(qū)沒(méi)有設(shè)置工程管理機(jī)構(gòu)，配備專職人員，管理職責(zé)不清。或者管理人員偏少，難以滿足管理工作的需要。在我國(guó)現(xiàn)行的林業(yè)法律法規(guī)體系中，生態(tài)公益林管理沒(méi)有明確的法律條款規(guī)定，導(dǎo)致重點(diǎn)公益管護(hù)管理沒(méi)有適合其特點(diǎn)的具體規(guī)定。

2.4 護(hù)林觀念淡薄

在農(nóng)村由于農(nóng)戶的受教育程度普遍偏低，以及政府不夠重視護(hù)林的宣傳工作，導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)于公益林保護(hù)方面的政策及必要性等方面不夠了解，由于公益林的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，對(duì)其都有使用權(quán)。對(duì)森林的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的保護(hù)就如道路修建一樣，在消費(fèi)上不具有排他性，在偏遠(yuǎn)農(nóng)村還普遍存在農(nóng)戶砍樹(shù)造房、燒炭等現(xiàn)象。

2.5 管護(hù)技術(shù)落后

西部天然林一般都位于交通不太便利的農(nóng)村，屬于比較貧窮落后的區(qū)域。財(cái)政收入偏低，在發(fā)展管護(hù)技術(shù)上動(dòng)力不足，管護(hù)效果差，還處于管護(hù)初期階段。

3 西部天保工程區(qū)公益林管護(hù)保障體系的目標(biāo)及內(nèi)容

西部天保工程區(qū)公益林管護(hù)保障體系的目標(biāo)：通過(guò)構(gòu)建西部天保工程區(qū)公益林管護(hù)保障體系，切實(shí)解決管護(hù)存在的問(wèn)題，調(diào)動(dòng)管護(hù)人員的積極性，鞏固天保工程成果，促進(jìn)和推動(dòng)西部地區(qū)的發(fā)展。

西部天保工程區(qū)公益林管護(hù)保障體系的內(nèi)容：建立目標(biāo)考核責(zé)任制，財(cái)政配套，提高護(hù)林人員的福利待遇，管理法制化制度化，培養(yǎng)護(hù)林觀念，發(fā)展先進(jìn)管護(hù)技術(shù)。

為了實(shí)現(xiàn)公益林管護(hù)工作的目標(biāo)，要從蓄積量、生態(tài)效益、生物多樣性、病蟲(chóng)害發(fā)生率、森林火災(zāi)、護(hù)林員工作6個(gè)方面設(shè)置考核，由上級(jí)林業(yè)站或其他領(lǐng)導(dǎo)部門進(jìn)行考核工作，從各個(gè)選項(xiàng)進(jìn)行打分，綜合考量，最后總評(píng)，達(dá)標(biāo)者下發(fā)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償款，不達(dá)標(biāo)者限期整改后，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，再進(jìn)行下發(fā)。

由于如今來(lái)自公益林的經(jīng)濟(jì)效益甚微，主要靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼公益林管護(hù)工作，才使得公益林管護(hù)工作得以持續(xù)下去，所以財(cái)政支出是公益林管護(hù)費(fèi)用的主要來(lái)源，要確保這筆財(cái)政支出落到實(shí)處，就要把公益林管護(hù)工作做好，同時(shí)考慮到公益林外部性和公共產(chǎn)品的自身特點(diǎn)，為了公益林的可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家也要在財(cái)政上大力支持。

提高護(hù)林人員收入水平，為護(hù)林人員建立基本的社會(huì)保障體系，完善社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助的政策措施，對(duì)護(hù)林人員基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)給予補(bǔ)助。

把工程管理制度落實(shí)，國(guó)家和地方圍繞管護(hù)核心問(wèn)題制定一系列制度，規(guī)范管理，提高工程管理質(zhì)量，加強(qiáng)調(diào)研，啟動(dòng)公益林管護(hù)條例的立法程序及相關(guān)工作。

在護(hù)林員做好自身工作的基礎(chǔ)上，要培養(yǎng)農(nóng)戶的護(hù)林意識(shí)。國(guó)家首先要做好有關(guān)護(hù)林的宣傳工作，宣傳國(guó)家政策及公益林的作用，讓群眾意識(shí)到保護(hù)公益林的必要性。政府要做好國(guó)家政策的執(zhí)行工作，要把工作落到實(shí)處，不要眼高手低，要循序漸進(jìn)地把護(hù)林觀念深入群眾。要樹(shù)立護(hù)林模范，幫助農(nóng)戶提高護(hù)林意識(shí)。

在這個(gè)科技快速發(fā)展的時(shí)代，要進(jìn)行科學(xué)的管護(hù)手段。在管護(hù)模式上要針對(duì)公益林的特點(diǎn)和地方民情采取最適合的管護(hù)模式，要發(fā)展公益林管護(hù)大數(shù)據(jù)，要逐步實(shí)現(xiàn)用大數(shù)據(jù)分析公益林管護(hù)效果，逐步實(shí)現(xiàn)公益林管護(hù)改革，建立公益林管護(hù)保障體系，確保天保工程取得的效果一直保持下去。

4 西部天保工程區(qū)公益林管護(hù)保障體系的建議

4.1 針對(duì)部分生態(tài)區(qū)位，林分質(zhì)量、年齡、管護(hù)難易程度，采用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和管護(hù)費(fèi)用

不同類型、不同區(qū)域的公益林，其管護(hù)成本是不同的，補(bǔ)償費(fèi)用按生態(tài)區(qū)位，林分質(zhì)量、年齡劃分，針對(duì)農(nóng)戶管護(hù)工作量給予報(bào)酬，讓農(nóng)戶更好地管護(hù)公益林，在實(shí)際管護(hù)工作中要兼顧公平。

4.2 對(duì)不同用途林種區(qū)別對(duì)待

在林業(yè)劃分時(shí)，有些地方政府不分商品林還是公益林都統(tǒng)一劃分為公益林，將商品林劃成公益林，違背了農(nóng)戶的造林初衷，不利于整個(gè)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，經(jīng)濟(jì)林也具有生態(tài)效益，但是要把生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)放在公益林建設(shè)上，對(duì)不同用途林種區(qū)別對(duì)待，同時(shí)積極鼓勵(lì)農(nóng)戶種植商品林，各種用途林種協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.3 拓展資金渠道，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)

現(xiàn)在我國(guó)在公益林經(jīng)濟(jì)效益的開(kāi)發(fā)尚未形成工作體系，林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程緩慢，由公益林外部性決定管護(hù)資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，希望國(guó)家有關(guān)部門學(xué)習(xí)外國(guó)相關(guān)方面的先進(jìn)護(hù)林手段，逐步將資金來(lái)源拓展到市場(chǎng)，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，并建立起相應(yīng)的稅收制度，落實(shí)“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”，“誰(shuí)破壞，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。

[1]張建龍,封加平,孫建.中國(guó)林業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社,2014.

[2]趙樹(shù)叢,戴廣翠,孫建.國(guó)家林業(yè)重點(diǎn)工程社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益監(jiān)測(cè)報(bào)告[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社,2014.

［責(zé)任編輯：付 佳］

Building Security System for Public-benefit Forest Management of Natural Forest Protection Program in West of China

WANGHui (College ofEconomics and Management ofSouthwest ForestryUniversity,Kunming650224,China)

Accordingtothe analysis ofcurrent management situation ofNatural Forest Protection Programin west of China,it is concluded that forest management having problems with forest quality,ecological function,the management work,staff welfare,organizational management,concept of forest protection and technology.These problems show that it is necessary to build security system for public-benefit forest management of Natural Forest Protection Program in west of China.In order to consolidate achievement of Natural Forest Protection Program,it is need to build the system in terms of government finances,staff salary,management implementation,forest protection concept and technology.Suggestions have been proposed,including rational management fees for forest management work and to broaden the financial channels.

Natural Forest Protection Programin West;public-benefit forest management;securitysystem

F326.2

A

1673-5919（2015）05-0055-02

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2015.05.016

2015-07-16

王慧（1989-），女，河北邢臺(tái)人，碩士研究生。