耿娜

摘要：市管縣體制的負面效應和歷史局限性在我國經(jīng)濟領(lǐng)域改革不斷深化的過程中日益凸現(xiàn)，并最終成為全國各地推行省管縣體制改革的元動力。歸納總結(jié)當前省管縣體制的改革實踐經(jīng)驗及綜合分析國內(nèi)相關(guān)理論研究成果，可以理性認識省管縣體制的改革實質(zhì)及改革障礙，進而有針對性地探尋理性推進省管縣體制改革的對策與建議。

關(guān)鍵詞：“省管縣”;實踐困境;改革;管理優(yōu)勢

“省管縣”改革一直是行政管理學屆關(guān)注的熱點，也是我們行政區(qū)劃改革的難點之一。國內(nèi)關(guān)于“省管縣”改革的研究分為以下幾類：首先，法學研究者認為“省管縣”改革有力的論證了我國行政區(qū)劃改革的法理困境，憲法意義執(zhí)行上的行政架構(gòu)必須圍繞民眾的法治權(quán)力來行駛行政區(qū)劃改革。公共管理學者認為，“省管縣”改革壓縮了管理的幅度，減少了行政管理體制的層級。[1]這樣的行政區(qū)劃大大提升了行政管理改革的效率，同時，對于公共政策的制定與執(zhí)行大有裨益。2009年6月，國家財政部頒發(fā)了《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預[2009]78號）的文件指導意見，為我國財政上“省管縣”改革設(shè)置了具體的運行時間表。文件規(guī)定，至2012年之前，全國力爭全面推進財政上“省管縣”改革的總體思路。這標志著我國“省管縣”改革已經(jīng)進入了行政管理改革的深水區(qū)，“省管縣”改革已經(jīng)進入到了攻堅階段。[2]因此，如何認識“省管縣”改革的利弊關(guān)系以及“省管縣”改革的前瞻性設(shè)置都具有指導作用。本文就立足于“省管縣”改革的大背景，透視我國行政區(qū)劃改革的基本走向。

一、“市管縣”：四級地方管理體制的弊端

（一）基層人事體制變更的效率衰減性

在中國“三農(nóng)”現(xiàn)代化的進程之中，國家起主導推動作用，中央政府近年來正在致力于構(gòu)建以行政區(qū)劃為執(zhí)政理念的基層服務體系。詹姆斯·C.斯科特對東南亞某些國家農(nóng)業(yè)改造項目研究所提煉的“國家的視角”是研究行政區(qū)劃的經(jīng)典傳統(tǒng)。行政區(qū)劃改革是國家頂層設(shè)計在公共服務和社會管理中的新一輪治理載體。“省管縣”改革是實現(xiàn)國家公共服務與居民自我服務的銜接過程。[3]毋庸贅言，政府行政區(qū)劃改革的嬗變就是一個不斷反饋底層生態(tài)的過程。當前民眾需求從同質(zhì)化向異質(zhì)化轉(zhuǎn)化。故而，“碎片化”行政區(qū)劃改革是病態(tài)的，并長期潛伏于政府治理的過程之中。[4]碎片化的服務實踐，已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要障礙。行政區(qū)劃改革為隱藏在社會底層中的不穩(wěn)定因素增添了“安全閥”和“緩解器”。目前，政府和學界皆認為以平等權(quán)為核心的公共服務均等化是我國行政區(qū)劃改革的根本出路。因此，要保障底層民眾基本生產(chǎn)、生活和交往的社會化要求，就必須行政區(qū)劃改革的服務網(wǎng)絡(luò)。[5]政府要在重點行業(yè)，重點領(lǐng)域成為主體性的供給力量。對于地級市作為一級政權(quán)組織，要設(shè)置人大、政協(xié)，還需要設(shè)置中級法院和中級檢察院，影響了信息傳遞速度，降低了行政效率”。

（二）行政成本的無限擴展

基層政府在維護鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定起著先導性作用，“條條”與“塊塊”服務模式下的行政區(qū)劃公共服務缺乏整合的基礎(chǔ)，“市管縣”改革呈現(xiàn)的是“碎片化”的供給模式。[6]譬如，從中央到地方的多達幾十個涉農(nóng)的行政部門。諸如水利局、農(nóng)業(yè)局、水產(chǎn)局、畜牧局、科技局、糧食局統(tǒng)統(tǒng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對接，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本承擔了這些職能部門的資源整合功能。誠然，行政區(qū)劃改革是以惠民政策的落實為最終目標。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借助于項目資源，將鄉(xiāng)村資源合理規(guī)劃，使民眾真正從中得到實惠，實現(xiàn)基層政府由“懸浮性”政權(quán)向“服務型”政權(quán)轉(zhuǎn)變。[7]因此，在現(xiàn)有行政管理體制下，政府要嘗試打造統(tǒng)的行政區(qū)劃平臺，打破目前“撒胡椒面”式的行政成本無線延展的供給方式。

（三）行政配套設(shè)施的不完備

誠然，行政區(qū)劃的政策認同是基于民眾服從與合法性服務的基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)政策運行與民眾之間的社會交換過程。從學理的源頭來看，經(jīng)濟學者主要從縮小按要素分配的差距來注解社會公平與正義，社會學者認為社會公平正義就是社會資源和機會配置的公平性和平等性。[8]政治學者羅爾斯認為，“所有的社會基本善，包括自由和機會、收入和財富及自尊的基礎(chǔ)等都應被平等地分配”誠然，社會公平正義就是各類社會資源如何進行配置和平衡的基本法則，其確保了弱勢階層最基本的經(jīng)濟社會權(quán)益。但政府主導的“權(quán)力型社會”和市場主導的“自由型社會”都會對社會資源的配置產(chǎn)生不公正的惡果。[9]因此，有必要利用社會領(lǐng)域中“第三方”自治方式來矯正行政配套設(shè)施資源分配的偏頗。

二、“省管縣”改革的優(yōu)越性比照

（一）在一定程度上壓縮了行政成本

“省管縣”的行政改革是要實現(xiàn)“政府主導-官民協(xié)同”的多中心公共事務治理模式，必須增強以政府服務為基礎(chǔ)的多元化社會容納能力，從而構(gòu)建與農(nóng)戶需求相匹配的協(xié)作治理格局。亨廷頓曾經(jīng)指出，“一個政府強大與否，穩(wěn)定與不穩(wěn)定，全憑它能否在完善其政治制度化的速度與擴大群眾參與水平二者之間求得最佳值”。[10]行政區(qū)劃改革的有限化資源控制催生了政府治理服務模式的變革。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村資源分配是“集權(quán)的簡約”，其實現(xiàn)了底層的有序和穩(wěn)定，在一定程度上保障了中央集權(quán)的公正與有效的權(quán)威分配。行政區(qū)劃改革就是利用政策工具嵌入底層社會來實現(xiàn)自身的服務目的?？茖W治理價值的引導和規(guī)范服務的制度體系，才是實現(xiàn)多元主體共治的基礎(chǔ)。

（二）管理幅度的縮小

黨的十八大以來，中央政府多次強調(diào)要形成“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的行政區(qū)劃管理體制。[11]具體而言，首先，不斷強化基層治理的主體責任。處理好政府服務和調(diào)控的邊界，在政府、市場和社會之間找到最佳的平衡點。逐漸培養(yǎng)民眾的公共參與精神，對于農(nóng)村而言，通過村務公開和“一事一議”制度，以惠農(nóng)項目資金為主導，對農(nóng)村提供公共管理和公共服務。以政府為主導，規(guī)避政府和市場失靈帶來的政府治理悖論。在“政社分開”的理念指導下，捋順“黨政分開”和“以黨代政”的政治執(zhí)行困境。在堅持基層黨委領(lǐng)導的基礎(chǔ)上，引導鄉(xiāng)村資源的合理性配置和各類資源載體的行為走向。[12]引入城鄉(xiāng)基層治理協(xié)同的服務架構(gòu)，不斷激活夾裹在城鄉(xiāng)基層中各類資源，充分發(fā)揮社會組織力量的參與。本著經(jīng)濟整合、優(yōu)勢互補的原則進行拆分重組。與此同時，還應該考慮在“中間層”進行改革以徹底解決我國“中間層改革滯后”的問題。

（三）“中間層”的發(fā)力與延展

中國基層社會的治理不能完全按照西方的標準程式，也不能依照躲在書齋中的理論想象邏輯進行建構(gòu)，民眾需求與政府治道有著自身的鄉(xiāng)土依據(jù)。民眾服務需求與基層政府治理是各供給主體間的合作系統(tǒng)。[13]“分稅制”改革以來，行政區(qū)劃改革政策日漸成為解決地方“財權(quán)”與“事權(quán)”不對稱的主要手段，其不僅打通了中央與地方的“條線”關(guān)系，而且圍繞項目制也產(chǎn)生了“跑部錢進”等資源政策執(zhí)行悖論。因此，我國廣大地區(qū)具有復雜性和多重性屬性，也注定了以公共服務治理機制的多變性。因此，必須基于農(nóng)戶的基本需求建構(gòu)公共服務多元主體協(xié)同治理機制，塑造“縱向”緯度和“橫向”的網(wǎng)絡(luò)化服務平臺。誠然，政府治理不僅是經(jīng)濟問題和社會問題，在實質(zhì)上更具有政治屬性。促進社會公平正義，保持社會良好秩序，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定仍是政府和全社會奮力實現(xiàn)的目標。在中國走出中等收入陷阱的艱難過程中，“資源下鄉(xiāng)”為政府公共治理提供了緩沖空間。因此，行政區(qū)劃改革必須以農(nóng)戶滿意為出發(fā)點，不斷提升基層政府的治理能力和治理水平。

結(jié)語

從長遠來看，如何切實地增強縣等基層政府在國家權(quán)力配置中的地位，避免“省管縣”改革流變?yōu)橐粓鰡渭兊氖Φ丶壥惺諜?quán)的“集權(quán)”盛宴，如何通過“省管縣”的推行，在實現(xiàn)“擴權(quán)強縣”這一改革初衷的同時，不斷推動我國地方行政區(qū)劃改革，構(gòu)建出更合理的地方權(quán)力配置的制度架構(gòu)，進而建構(gòu)起更加合理的中央與地方間的關(guān)系模式，應該是關(guān)涉“省管縣”改革實施的最終目標的重大問題。

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[13]陳浩天.農(nóng)戶個體差異與國家惠農(nóng)政策嵌入的相關(guān)性研究——以20省“新農(nóng)?！闭叩膱?zhí)行效果為表達對象[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2014，（3）.

[責任編輯：褚永慧]