肖湘雄++曾芳

摘 ?要？演國(guó)家治理成本即將引起國(guó)內(nèi)外學(xué)界高度關(guān)注。文章旨在對(duì)關(guān)于國(guó)家治理成本已取得的相關(guān)研究成果從政治、社會(huì)、生態(tài)等方面進(jìn)行綜述。在此基礎(chǔ)上就減少國(guó)家治理成本政策取向及未來(lái)研究進(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞？演國(guó)家治理成本; 政治方面; 社會(huì)方面; 生態(tài)方面

[中圖分類號(hào)]D6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）01-0007-06

一、引 言

中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

國(guó)家治理面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理成本的最小化和治理績(jī)效的最大化問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題在王建國(guó)教授提出“國(guó)家治理成本理論”后上升到了理論層面。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)國(guó)家治理成本問(wèn)題進(jìn)行了大量的研究，仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，取得了一系列的研究成果。本文旨在對(duì)國(guó)家治理成本的相關(guān)研究的最新進(jìn)展從政治、社會(huì)、生態(tài)等方面進(jìn)行綜述，并在此基礎(chǔ)上就減少國(guó)家治理成本政策取向及未來(lái)研究進(jìn)行展望。

二、國(guó)外關(guān)于國(guó)家治理成本的研究

（一）政治方面的治理成本研究

國(guó)外關(guān)于政治方面的治理成本研究主要集中在對(duì)政府治理成本的研究方面。政府在行使其合法權(quán)力，履行其應(yīng)盡義務(wù)時(shí)需要投入人力、財(cái)力和物力資源，這些投入的資源可以定義為行政成本。學(xué)術(shù)界對(duì)此進(jìn)行正面和系統(tǒng)的研究比較少，國(guó)外學(xué)者的相關(guān)研究主要有：

科斯（Ronald H.Coase）從契約角度將交易成本歸納為“通過(guò)價(jià)格機(jī)制組織生產(chǎn)的，最明顯的成本，就是所有發(fā)現(xiàn)相對(duì)價(jià)格的成本”。[1]同時(shí)科斯（Ronald H.Coase）指出“政府本身并非不要成本，實(shí)際上有時(shí)它的成本大得驚人”。[2]威廉姆森（Williamson）將政府交易成本總結(jié)為“在不同治理結(jié)構(gòu)下為完成任務(wù)而進(jìn)行計(jì)劃、協(xié)調(diào)以及監(jiān)督的比較的成本”。[3] 諾思（North）發(fā)表“交易成本政治學(xué)”，將交易成本首次應(yīng)用到政治分析。[4]諾思（North）把交易成本認(rèn)為是“測(cè)量被交換事物的固有價(jià)值的屬性的成本，保護(hù)產(chǎn)權(quán)的成本以及制定和實(shí)施協(xié)議的成本”。[5]由此，他把交易成本與生產(chǎn)成本掛鉤，拓展了交易成本的本質(zhì)屬性。沃爾夫（Wolf）指出“非市場(chǎng)性的政府產(chǎn)出通常是一些中間產(chǎn)出，也即充其量是最終產(chǎn)出‘代理，間接的非市場(chǎng)產(chǎn)出對(duì)最終產(chǎn)出的貢獻(xiàn)程度是難以捉摸和難以度量的”。[6]政府行為的這種非市場(chǎng)性質(zhì)，決定其績(jī)效評(píng)估與企業(yè)相比復(fù)雜得多。沃爾夫（Wolf）還指出“維護(hù)非市場(chǎng)活動(dòng)的收入具有非價(jià)格來(lái)源，即來(lái)自政府的稅收，或來(lái)自捐贈(zèng)或其他提供給政府的非價(jià)格來(lái)源”。[6]同時(shí)，沃爾夫（Wolf）就如何有效減少政府治理成本問(wèn)題指出“與新的政府政策以及舊政策的變化可以用來(lái)改善市場(chǎng)功能一樣，市場(chǎng)變化和動(dòng)力同樣可以用來(lái)改善政府‘非市場(chǎng)的功能。通過(guò)在政府管理中注入一些市場(chǎng)因素，以縮小非市場(chǎng)缺陷的影響范圍”。[7]將市場(chǎng)機(jī)制的因素引入到政府管理領(lǐng)域，特別是某些公共物品的生產(chǎn)領(lǐng)域，可以協(xié)調(diào)政府的行政行為，完善政府的管理模式，彌補(bǔ)政府壟斷的不足，降低政府的非市場(chǎng)缺陷，從而達(dá)到使政府提供公共服務(wù)的成本減少的目的。詹姆斯·Q·威爾遜（James Q. Wilson）則從另一種角度指出“交易成本的思想還不曾應(yīng)用于政府行為”認(rèn)為政府不會(huì)考慮成本的多與少，而是以追求規(guī)模、消費(fèi)擴(kuò)張作為最大化目標(biāo)。[8]美國(guó)學(xué)者薩瓦斯（E.S.Savas）所做的一項(xiàng)研究表明“公共部門提供服務(wù)的成本費(fèi)用，平均比承包商提供服務(wù)的成本費(fèi)用要高出35%～95%”。 [9]蓋·彼得斯（Peters）認(rèn)為“評(píng)估中存在的困難意味著要么將績(jī)效合同限制在為數(shù)有限的政府機(jī)構(gòu)或者那些可提供市場(chǎng)化服務(wù)或服務(wù)結(jié)果易于衡量的政府部門，要么規(guī)定特殊的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。不論是哪種能力，政府在公共部門推行市場(chǎng)模式時(shí)的評(píng)估能力至少都不那么令人放心和滿意”。[10]由此可以看出，對(duì)政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估雖不失為一種直觀有效的減少行政成本的方法，但要真正落實(shí)的話難度過(guò)大。丹尼斯·C·繆勒（Denis C. Muller）從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角出發(fā)，指出政府的產(chǎn)生及功用與外部性特征具有密不可分的關(guān)系，認(rèn)為“當(dāng)一個(gè)人的消費(fèi)或企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)另一個(gè)人的效用或另一家企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)產(chǎn)生一種原非本意的影響時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)一種外部性”，指出政府很多目標(biāo)都是通過(guò)利用正向的外部性特征和克服負(fù)向的外部性特征來(lái)達(dá)成的，即通過(guò)政府對(duì)外部性特征的有效把握，可以更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。[11]同時(shí)丹尼斯·C·繆勒（Denis C. Muller）還指出“政府作為一種實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的資源配置的機(jī)構(gòu)，其存在會(huì)減少人數(shù)眾多時(shí)獲取個(gè)人關(guān)于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和談判成本”，認(rèn)為政府應(yīng)該運(yùn)用整體力量和組織優(yōu)勢(shì)，減少對(duì)資源的耗費(fèi)，降低社會(huì)成本。[11]繆勒（Denis C. Muller）在《公共選擇理論》中也提到：“當(dāng)提供可度量的產(chǎn)出時(shí)，政府官僚機(jī)構(gòu)要比私人企業(yè)花費(fèi)更高的單位成本”。[11]尼古拉斯·亨利（Nicholas Henry）則認(rèn)為“預(yù)算是政府生命之血液，如果我們用‘政府應(yīng)該做什么的說(shuō)法來(lái)代替‘政府在預(yù)算中應(yīng)該做什么的話，則預(yù)算在政府中的核心地位就更加清楚了”。[12]預(yù)算作為政府組織活動(dòng)的核心，被認(rèn)為是財(cái)政管理中最重要的部分，通過(guò)合理的財(cái)政預(yù)算控制，有效地制約與監(jiān)督政府活動(dòng)，不僅可以減少政府治理成本，還可以有效提高政府治理的效率。King和Stivers（2004）指出：“政府是屬于其公民的，應(yīng)將公民置于首位，政府強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不應(yīng)放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應(yīng)放在建立明顯具有完整性和同應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)上”，認(rèn)為應(yīng)該讓公民監(jiān)督政府行政成本支出，真正實(shí)現(xiàn)“錢為民所用”。 [13]奧斯本（Osborn）指出，“精明的政府管理人員會(huì)把每一個(gè)明細(xì)分類中的每一分錢都花掉，不管他們是否需要?！覀兊念A(yù)算制度實(shí)際上是在慫恿每一個(gè)政府管理人員浪費(fèi)錢財(cái)”。[14]這就從另一方面折射出政府行政的高成本、低效率。endprint

（二）社會(huì)方面的治理成本研究

國(guó)外關(guān)于社會(huì)方面的治理成本研究主要集中在社會(huì)規(guī)模對(duì)國(guó)家治理成本的影響方面。以暴力、脅迫等方式建立起來(lái)的國(guó)家政權(quán)，是不得民心的。因此，要建立長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展的國(guó)家，就必須首先通過(guò)各種有益機(jī)制來(lái)建立更和諧的社會(huì)。社會(huì)規(guī)模與國(guó)家治理的挑戰(zhàn)性成正比，例如：國(guó)家承擔(dān)著提供各類公共產(chǎn)品的責(zé)任，社會(huì)規(guī)模越大，各類公共產(chǎn)品的覆蓋面也越大，落實(shí)就越困難。政府有著一系列交易成本，隨著社會(huì)規(guī)模的擴(kuò)大，交易成本涉及的方面更全，范圍更大，領(lǐng)域更廣，成本本身也就更高。同時(shí)，社會(huì)規(guī)模的擴(kuò)大，增加了社會(huì)的不可預(yù)見(jiàn)性，交易成本在探索治理之道中不斷增加，所以它的效用性降低。除此之外，交易成本由于政府內(nèi)部行政人員不合理的調(diào)配機(jī)制以及組織的壟斷性和自下而上的負(fù)責(zé)制等一連串組織制度特點(diǎn)而加劇了。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Alesina和他的同事從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)國(guó)家規(guī)模的大小是否有利于國(guó)家的社會(huì)穩(wěn)定、是否有利于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和是否有利于國(guó)內(nèi)公民的福利等方面做了全面的分析，指出“大國(guó)因內(nèi)部群體、文化差異性在內(nèi)部整合上有著更多的代價(jià);但是，國(guó)家規(guī)模提供了市場(chǎng)規(guī)模，因此大國(guó)有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有利于降低那些必需公共品（如國(guó)防）的固定成本”。[15]但經(jīng)濟(jì)全球化創(chuàng)造了世界地球村的統(tǒng)一體環(huán)境，為規(guī)模相對(duì)較小的國(guó)家或是地理位置相對(duì)偏僻的國(guó)家有效利用國(guó)際市場(chǎng)創(chuàng)造了條件，國(guó)家規(guī)模上的不足并沒(méi)能阻礙其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因?yàn)閲?guó)際市場(chǎng)沒(méi)有對(duì)國(guó)家規(guī)模的歧視。Milgrom P， Roberts J.等經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)對(duì)有關(guān)工業(yè)組織規(guī)模與控制的研究，強(qiáng)調(diào)“組織內(nèi)部的政治影響和討價(jià)還價(jià)導(dǎo)致的成本代價(jià)”。[16]Qian Y-Y.認(rèn)為“這會(huì)導(dǎo)致對(duì)下屬監(jiān)管的代價(jià)以及由此導(dǎo)致的努力程度不足”。[17]McAfe和McMillan對(duì)組織成員如果利用私有信息討是尋非，會(huì)導(dǎo)致效率損失進(jìn)行了分析?！敖M織成員因其特定角色和位置，有著各自的私有信息，必然以此尋租”，而正如McAfee 和MeMillan所說(shuō)的“尋租是一個(gè)科層組織運(yùn)行必不可缺的潤(rùn)滑劑”。 McAfee 和MeMillan.也提出“組織規(guī)模負(fù)效率（organizational dis-economy of scale）”的觀點(diǎn)，即“隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大，等級(jí)鏈條的延長(zhǎng)，私有信息分布隨之分散，信息不對(duì)稱狀況惡化，其效率會(huì)相應(yīng)下降，而成本增加”。[18]也就是說(shuō)，在信息發(fā)出者與接收者之間構(gòu)建的橋梁，可以被規(guī)模這一客觀的因素使之發(fā)生彎曲或者中斷，因而導(dǎo)致信息的傳輸中斷，即所謂的信息不對(duì)稱隨之而來(lái)。

（三）生態(tài)方面的治理成本研究

國(guó)外關(guān)于生態(tài)方面的治理成本主要集中在“環(huán)境治理成本效益空間異置”（Environmental Governanc-e Cost-benefit Dislocation）方面?！碍h(huán)境治理成本效益空間異置”指環(huán)境治理的過(guò)程中，由治理所產(chǎn)生成本和效益在不同地區(qū)間的分布問(wèn)題。國(guó)外學(xué)者把導(dǎo)致環(huán)境治理成本效益異置的原因歸結(jié)于市場(chǎng)，認(rèn)為市場(chǎng)本身具有缺陷和不足，它不能調(diào)節(jié)或者說(shuō)不能有效地調(diào)節(jié)有關(guān)于環(huán)境方面的資源。因此，他們提出建立“環(huán)境資源市場(chǎng)”是解決這一異置問(wèn)題的有效途徑。隨著時(shí)間的推移，對(duì)“環(huán)境治理成本效益空間異置”問(wèn)題的研究也更加深入，20世紀(jì)80年代以來(lái)，這一研究取得了明顯的進(jìn)展。Sterner T.Jeroen等通過(guò)對(duì)與之相關(guān)的各方面的分析，初步建立了為解決環(huán)境治理成本效益異置問(wèn)題的理論和方法。[19]在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的框架內(nèi)，各成員國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)采取積極補(bǔ)貼政策。如2000年英國(guó)政府規(guī)定，“農(nóng)民負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)場(chǎng)附近的樹(shù)林河溝的保護(hù)，養(yǎng)殖農(nóng)場(chǎng)必須有環(huán)保計(jì)劃書，農(nóng)場(chǎng)遵守了這些措施，政府支付 470 英鎊補(bǔ)貼費(fèi)”。[20]這些補(bǔ)貼使得國(guó)家在生態(tài)方面的治理成本大大增加。

三、國(guó)內(nèi)關(guān)于國(guó)家治理成本的研究

（一）政治方面的治理成本研究

國(guó)內(nèi)關(guān)于政治方面的治理成本研究主要集中在政府治理成本研究方面和不同國(guó)家治理方式的成本研究方面。

1. 政府治理成本研究

在政府治理成本方面的研究上，臧乃康認(rèn)為“政府利益膨脹帶來(lái)的政府總體成本、隱性成本上升的原因是：政府利益對(duì)于公共利益的偏離;政府利益配置密度不均衡;政府利益制衡機(jī)制低效”。而西方新公共管理指出減少政府治理成本的有效之道是：“確立政府治理的成本理念;將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府治理過(guò)程;優(yōu)化政府治理的成本結(jié)構(gòu);調(diào)整利益關(guān)系;改革創(chuàng)新財(cái)政和人事制度;把行政改革與政治改革、法治建設(shè)結(jié)合起來(lái)”。 [21]此外，臧乃康還認(rèn)為“政府治理范式的區(qū)別會(huì)導(dǎo)致政府成本的差異，提出中國(guó)現(xiàn)行的政府治理范式，容易導(dǎo)致政府利益的放大和膨脹，促進(jìn)政府總體成本和隱性成本上升。建構(gòu)現(xiàn)代責(zé)任政府，創(chuàng)新政府治理范式，優(yōu)化政府治理的成本結(jié)構(gòu)，是中國(guó)降低政府成本、提升政府績(jī)效的基本實(shí)現(xiàn)路徑”。[22]劉澈元認(rèn)為“轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府的治理成本與改革的初始條件及內(nèi)外部環(huán)境密切相關(guān)，具有獨(dú)特的時(shí)空特征，并就政府治理成本合理化提出意見(jiàn)，即微觀層面主要進(jìn)行組織技術(shù)的改造、中觀層面主要進(jìn)行治理理念的轉(zhuǎn)變、宏觀層面主要推進(jìn)轉(zhuǎn)型制度的安排與變遷”。[23]同時(shí)，劉澈元指出“狹義的政府治理成本實(shí)質(zhì)是政府治理的當(dāng)期經(jīng)濟(jì)成本或者說(shuō)行政成本。廣義的政府治理成本是政府為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)而投入的各種資源及其影響的總和”。[24]隨后，劉澈元通過(guò)對(duì)轉(zhuǎn)型前兩個(gè)階段政府治理成本的“制度范式”分析，總結(jié)出影響政府治理成本的制度因素：“過(guò)高沉淀成本;善治理念缺失;制度安排的非協(xié)調(diào);成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)凸現(xiàn)治理成本;學(xué)習(xí)成本與漸進(jìn)式改革的局限性”，并認(rèn)為在市場(chǎng)體制完善階段，“制度范式”分析為政府治理成本的合理有效化提供了有益啟示：微觀層面主要進(jìn)行組織技術(shù)的改造;中觀層面主要推進(jìn)轉(zhuǎn)型制度的安排與變遷;宏觀層面主要確立完善治理理念。[24]何翔舟和韓斌從政府行政支出出發(fā)，以中國(guó)政府1978～2006年間的實(shí)際支出資料為參考依據(jù)，設(shè)計(jì)政府成本的理論模型，目的是分析中國(guó)政府成本的基本情況，預(yù)測(cè)未來(lái)政府成本——行政支出的基本標(biāo)準(zhǔn)，并提出相應(yīng)的治理依據(jù)。他們提出“中國(guó)政府行政成本的治理思路為尊重科學(xué)原理確定行政管理成本支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、參照社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)確立行政管理成本支出標(biāo)準(zhǔn)、把政府績(jī)效與行政管理成本支出有機(jī)結(jié)合起來(lái)、重塑政府管理的業(yè)務(wù)流程”。[25]蔣文能和余海崗從政府內(nèi)部管理和公民治理的視角出發(fā)，形成了政府成本研究的新視角，這也是公民治理研究中的又一重大方向。[26]羅文劍通過(guò)對(duì)J地1998～2010年的行政支出數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)行政成本居高不下的重要誘因之一是政府支出偏好，指出“政府支出偏好表現(xiàn)在政府預(yù)算最大化偏好、政府支出結(jié)構(gòu)偏好和官員職務(wù)消費(fèi)偏好三個(gè)方面”。為了對(duì)地方政府行政成本進(jìn)行有效的治理，應(yīng)該消除主觀因素影響，強(qiáng)化預(yù)算約束力，完善考評(píng)激勵(lì)，發(fā)揮道德激勵(lì)力和實(shí)施“零容忍”負(fù)激勵(lì)。[27]endprint

2. 不同國(guó)家治理方式的成本研究

人治、法治、德治等不同國(guó)家治理方式所需要的治理成本是不同的，目前，這方面的研究主要集中在不同治理方式的成本比較以及各種治理方式的成本分析。

柳新元認(rèn)為“國(guó)家治理方式的不同，其治理成本也是不同的，治國(guó)者為達(dá)到理想的治理效果，必須在人治、德治和法治等不同的治理方式及其治理成本上做出選擇，以達(dá)到國(guó)家的治理成本最小化和國(guó)家治理績(jī)效的最大化”。在對(duì)三種治國(guó)方式進(jìn)行比較之后，他認(rèn)為“法治的明顯的比較優(yōu)勢(shì)，特別是法治對(duì)國(guó)富民強(qiáng)、長(zhǎng)治久安和國(guó)家活力與競(jìng)爭(zhēng)力提升的不可或缺的功效，因此依法治國(guó)或制度興邦（廣義的法治與制度化同義）應(yīng)當(dāng)成為我們堅(jiān)定不移的政治改革目標(biāo)”。[28]郭延軍認(rèn)為“實(shí)行法治須付出的成本主要有：政策等在國(guó)家規(guī)范體系中所占的比重和所起的作用得大幅度縮減;在一定時(shí)間內(nèi)影響國(guó)家機(jī)關(guān)的辦事效率，甚至在某種程度上妨礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的正常運(yùn)行或發(fā)展;在司法過(guò)程中犧牲部分實(shí)質(zhì)正義;犧牲國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的許多原有的權(quán)力和自由;增加國(guó)家機(jī)關(guān)在時(shí)間和金錢上的投入;增加公民的法律支出”。[29]即他認(rèn)為法治會(huì)使國(guó)家承擔(dān)起更高的治理成本，總體而言，法治不是最佳的國(guó)家治理之道。應(yīng)飛虎和戴勁松從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，對(duì)德治和法治進(jìn)行了分析，認(rèn)為“德治具有促進(jìn)法治成本最小化的功能優(yōu)勢(shì)”。[30]段貞認(rèn)為“治理成本和績(jī)效是影響國(guó)家治理方略取舍的重要問(wèn)題”，并對(duì)法治與人治兩種治國(guó)方略的治理成本進(jìn)行分析比較，提出“當(dāng)前在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系還沒(méi)有完備到可以自行有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)的程度的實(shí)際情況下，健全法律體系、將整個(gè)社會(huì)生活逐步納人法制體系的過(guò)程中，仍缺少不了權(quán)威人士的政治決策和強(qiáng)制執(zhí)行，這是在法制健全之前保障政治體系有效運(yùn)行的必要措施，也是為了彌補(bǔ)因法律不斷完善自身而造成的真空狀態(tài)，并為法制健全創(chuàng)造發(fā)展的空間和時(shí)間”。[31]游勸榮運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法，對(duì)立法、守法、違法、執(zhí)法等法治環(huán)節(jié)的成本以及法治進(jìn)程中的成本進(jìn)行研究，主張“應(yīng)理性、科學(xué)地認(rèn)識(shí)法治及其進(jìn)程中的成本，探索一條符合中國(guó)國(guó)情特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的法治道路，選擇用最少的成本、最小的代價(jià)、最大限度地推進(jìn)法治進(jìn)程的模式”。[32]與上述郭延軍的觀點(diǎn)相異，游勸榮認(rèn)為法治是一種值得信賴國(guó)家治理方式，至少通過(guò)此方式可以找到降低治理成本的方法。此外，游勸榮還借助經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法，從法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)結(jié)合的角度，初步界定了法治成本的內(nèi)涵和外延，提出“靜態(tài)法治成本”和“動(dòng)態(tài)法治成本”的概念，并對(duì)法治成本進(jìn)行了全方面、多角度的分析和論證。[33]王海峰認(rèn)為“法治成本包括立法成本和實(shí)施成本”。[34]轉(zhuǎn)型期我國(guó)法治的成本相對(duì)偏高，原因在于轉(zhuǎn)型期是一個(gè)特殊的時(shí)期，此時(shí)期內(nèi)對(duì)法律的完善舉措以及對(duì)新出臺(tái)法規(guī)的落實(shí)都依賴資金的保障，同時(shí)立法的邊際收益小于邊際成本。但是，隨著國(guó)家的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，以及由轉(zhuǎn)型期向穩(wěn)定前進(jìn)期的過(guò)渡，對(duì)法律法規(guī)的落實(shí)也將從無(wú)控生疏型局面轉(zhuǎn)向熟練運(yùn)用型。此時(shí)，法律的實(shí)施成本減少，法治的邊際收益將趨于其邊際成本。易招娣和王亞靜通過(guò)與法治收益的對(duì)比明晰法治成本的內(nèi)涵，從界定法治的邊界以及建設(shè)法治政府兩個(gè)視角來(lái)探討降低法治成本的問(wèn)題，一方面簡(jiǎn)單界定了法治的邊界，指出“只有厘定了法治的界限，才能更有效的實(shí)施法治，而建設(shè)法治政府，也是為了更好的降低法治的成本，減少不必要的支出”;另一方面提出了一系列法治的建設(shè)途徑以及在此過(guò)程中應(yīng)當(dāng)奉行的法治觀念。[35]總之，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于法治治理成本的研究成果較為豐碩。

（二）社會(huì)方面的治理成本研究

國(guó)內(nèi)關(guān)于社會(huì)方面的治理成本研究主要集中在社會(huì)規(guī)模對(duì)國(guó)家治理成本的影響方面。治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的治理負(fù)荷是中國(guó)國(guó)家治理面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。中國(guó)的規(guī)模體系極其龐大，同時(shí)，龐大的體系內(nèi)部又涵蓋著復(fù)雜的規(guī)模結(jié)構(gòu)。認(rèn)清中國(guó)的規(guī)?，F(xiàn)狀，摸清中國(guó)的規(guī)模結(jié)構(gòu)，對(duì)進(jìn)行有效的國(guó)家治理，減少治理成本具有重大的意義。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此的研究還相對(duì)較少，相關(guān)研究主要有：

渠敬東和周飛舟等指出“伴隨數(shù)目管理而來(lái)的是各種條框制度，有可能導(dǎo)致繁文縟節(jié)泛濫，組織僵化，從而降低治理的靈活性和有效性”。[36]實(shí)際上，他們對(duì)政府所推行的“數(shù)目管理”還是持保留態(tài)度的。周雪光和練宏認(rèn)為“技術(shù)手段是一把雙刃劍，它一方面有助于上級(jí)部門推行落實(shí)其政策指令，另一方面又給予下級(jí)部門提供了新的談判籌碼，使得治理過(guò)程有了更大的不確定性”。[37]黃曉春等指出“技術(shù)手段是由人控制的，而且信息有著模糊性，即同一信息有著多重解釋性的可能，因此技術(shù)手段不能自行解決治理中的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題”。[38]周雪光認(rèn)為“國(guó)家治理規(guī)模所面臨的負(fù)荷和挑戰(zhàn)是所謂的‘技術(shù)治理手段所無(wú)法解決的”。同時(shí)，周雪光還認(rèn)為“國(guó)家治理規(guī)模及其成本代價(jià)是國(guó)家建設(shè)和政治改革的重要制約條件，中國(guó)社會(huì)的良性發(fā)展的關(guān)鍵正在于是否能夠找到有助于減輕國(guó)家治理負(fù)荷的制度安排”。 [39]近年來(lái)，中央政府采取各種能夠采取的措施，例如在考核指標(biāo)上推陳出新，實(shí)行量化;對(duì)稅收體制在原有基礎(chǔ)上不斷完善;推行“數(shù)目管理”等等，目的不在于展示政府的高思維，而是意在希望找到提高治理有效性的方法。這些措施在一定程度上有它們各自的積極意義，但難以從根本上解決問(wèn)題。

（三）生態(tài)方面的治理成本研究

國(guó)內(nèi)關(guān)于生態(tài)方面的治理成本研究主要集中在如何改善環(huán)境方面。1993年我國(guó)提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，確立了走可持續(xù)發(fā)展的基本國(guó)策。其中的一項(xiàng)重要決策是生態(tài)環(huán)境建設(shè)。近年來(lái)，國(guó)家在生態(tài)環(huán)境治理上投入了大量的人力、物力和財(cái)力。國(guó)內(nèi)學(xué)者也紛紛找尋生態(tài)環(huán)境治理的良方，為生態(tài)環(huán)境的治理建言獻(xiàn)策。在環(huán)境治理成本方面，研究成果也較為豐富。相關(guān)研究主要有：

周一虹和喬岳根據(jù)環(huán)境會(huì)計(jì)學(xué)理論，在對(duì)“污染控制成本收益理論計(jì)量模型”分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)的具體情況，建立了“城市空氣污染成本的計(jì)量模型”。[40]薛冰和郭斌運(yùn)用“成本—收益”方法探討民主協(xié)商理念下公眾參與公共決策的外部激勵(lì)約束和中央自上而下的激勵(lì)約束，促使地方政府積極履行環(huán)境保護(hù)職能，設(shè)定符合社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的治理目標(biāo)。[41]殷軍社和盧宏定用經(jīng)濟(jì)學(xué)成本分析方法，探討了我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律制度的設(shè)計(jì)及實(shí)施，認(rèn)為“我國(guó)環(huán)境法律制度作為環(huán)境治理的正式制度，其供給和需求不足且交易成本過(guò)大，因而存在一定程度的制度虛設(shè)、制度失靈現(xiàn)象和環(huán)境治理不力”，指出“環(huán)境法律制度供需的最優(yōu)化應(yīng)體現(xiàn)為公平與效率的充分合理化及交易成本的最優(yōu)化”，[42]以此作為我國(guó)環(huán)境法律制度改進(jìn)和創(chuàng)新的目標(biāo)非常重要。endprint

四、評(píng)析和展望

國(guó)家治理成本的最小化和國(guó)家治理績(jī)效的最大化不僅是保證中國(guó)各方面長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的核心所在，而且也將對(duì)全球各國(guó)的發(fā)展起著重要的建設(shè)性作用?，F(xiàn)有研究為破解這一難題提供了重要的理論依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。現(xiàn)有研究表明，首先，在政治方面的治理成本上，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，推行電子政務(wù)，精簡(jiǎn)和規(guī)范各類機(jī)構(gòu)，減少行政層次，解決職責(zé)交叉、機(jī)構(gòu)重疊、政出多門問(wèn)題。提高行政效率，降低行政成本。同時(shí)，改進(jìn)國(guó)家治理方式，選擇上法治比人治無(wú)論是在成本還是在績(jī)效上都有明顯的比較優(yōu)勢(shì)。其次，在社會(huì)方面的治理成本上，雖然有地大物博之說(shuō)，實(shí)際上在很多方面也確實(shí)如此，但對(duì)國(guó)家治理而言，過(guò)于龐大的規(guī)模給治理帶來(lái)的困擾與難度是超乎想象的。除此之外，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)一步推進(jìn)，各國(guó)經(jīng)濟(jì)你中有我，我中有你，拋開(kāi)經(jīng)濟(jì)交流的表象，更深層次的是各國(guó)思想意識(shí)形態(tài)的碰撞，政治制度的對(duì)接，以及由此引發(fā)的價(jià)值觀念摩擦的浪潮。從總體國(guó)家觀的角度出發(fā)，毫無(wú)疑問(wèn)這些變化是社會(huì)在進(jìn)步，國(guó)家在發(fā)展的縮影，但從國(guó)家治理觀的角度出發(fā)，變化意味著適應(yīng)，碰撞、摩擦意味著必須尋找平衡它的辦法。因此，國(guó)家治理面臨的挑戰(zhàn)在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中不斷上升?？傊?，國(guó)家治理的難易度與其規(guī)模息息相關(guān)。對(duì)國(guó)家治理的成本比較分析，事實(shí)上是對(duì)國(guó)家治理的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。將國(guó)家治理上升到經(jīng)濟(jì)層面，通過(guò)對(duì)治理成本的比較，選擇最佳的國(guó)家治理模式及其組合，以達(dá)到有效的國(guó)家治理，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理成本最小化和治理績(jī)效最大化的目標(biāo)具有重要突破性意義。再次，在生態(tài)方面的治理成本上，環(huán)境治理問(wèn)題已成為當(dāng)前及今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都將會(huì)受到重視的問(wèn)題，對(duì)“環(huán)境治理成本效益空間異置”問(wèn)題進(jìn)行深度探討，從中總結(jié)出環(huán)境的某些自然規(guī)律，因?yàn)樽裱?guī)律往往比盲從來(lái)得更高效、更合理，以此來(lái)尋求合理有效的解決環(huán)境問(wèn)題之道，具有深刻且長(zhǎng)遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)——著眼于全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興，黨的十八大報(bào)告對(duì)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)做出“五位一體”總體布局。因此，對(duì)于未來(lái)研究的展望，不僅應(yīng)該要加深在政治方面、社會(huì)方面、生態(tài)方面治理成本問(wèn)題的研究，而且應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注在經(jīng)濟(jì)方面、文化方面的治理成本問(wèn)題。

（1）對(duì)于政治方面、社會(huì)方面、生態(tài)方面的治理成本問(wèn)題，現(xiàn)有研究雖然對(duì)其中的某些方面做了比較深入的研究，例如政治方面的行政成本問(wèn)題，但往往專注于某一個(gè)方面，缺失全面系統(tǒng)的考察。因此，構(gòu)建一個(gè)覆蓋面廣又全的理論分析框架，從整體上分析國(guó)家治理成本問(wèn)題是一個(gè)值得重點(diǎn)關(guān)注的方向。

（2）對(duì)于經(jīng)濟(jì)方面、文化方面的治理成本問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外對(duì)此的研究都相對(duì)甚少，而經(jīng)濟(jì)、文化作為“五位一體”中不可或缺的兩方面，在總體把握國(guó)家治理上占有舉足輕重的地位。因此，基于國(guó)家治理成本的視角，探討“五位一體”的國(guó)家治理成本的最小化和績(jī)效的最大化，前瞻性地提出相應(yīng)的意見(jiàn)和建議，將具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和指導(dǎo)意義。

收稿日期：2014-06-08

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2015.01.002.html 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2014-11-25 ?10：07：57

基金項(xiàng)目：教育部“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（DEA130235）;湖南省教育廳科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目（13A095）。

作者簡(jiǎn)介：肖湘雄（1973-），男，湖南湘潭人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，公共管理學(xué)博士后，研究領(lǐng)域：管理心理與行為、人才政策與國(guó)家治理;曾芳（1988-），女，湖南婁底人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教師，研究領(lǐng)域：國(guó)家治理。

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A Research Summary on State Governance Cost

Xiao Xiangxiong， Zeng Fang

（School of Public Management，Xiangtan University， Xiangtan 411105，China）

Abstract： The national governance costs will be attracted attention. The article reviewed research achievements on governance cost obtained from political，social，and ecological aspects. On this basis，the article also prospected on the orientations of governance cost reducing policies and future research.

Key words： national governance cost;political;social;ecology

（責(zé)任編輯：張積慧）endprint