肖鳳城

加強國土安全法律制度建設

肖鳳城

內(nèi)容提要：國土安全不僅與傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全緊密相關，而且正向海洋、太空、網(wǎng)絡等新安全領域拓展。因此，加強國土安全立法，是鞏固國家防務安全的題中應有之義，是健全國防法律制度體系必須關注的課題。

關鍵詞：國土安全 法律制度 立法研究

作者：肖鳳城，中國政法大學教授

“國土安全”概念以前在我國很少使用，9·11事件后，美國頻繁使用這一概念。我國國家安全委員會成立后，在多數(shù)分支領域也涉及“國土安全”。這就需要對“國土安全”概念進行界定，對它與國防和軍事的關系加以探討，對其法制建設展開研究。

一、國土安全的概念

從實際使用看，國土概念大于領土，是指國家陸地、海洋和空間領土以及國家享有管轄權的海洋、太空和網(wǎng)絡空間。領土是國家生存和發(fā)展的基礎，海洋、太空、網(wǎng)絡空間是新的歷史條件下國際競爭的重要領域，可見國土安全極端重要。從各國法律政策看，國土安全包括三個方面：一是國家領土主權和空間管轄權不受侵犯、不被分裂，二是邊疆和邊境安全穩(wěn)定，三是國民生命財產(chǎn)不受暴力恐怖襲擊。

二、我國國土安全法律制度的發(fā)展狀況

在國土安全方面，我國已經(jīng)制定了一系列法律法規(guī)，如領海及毗連區(qū)法、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法、反分裂國家法、關于劃設東海防空識別區(qū)的聲明、突發(fā)事件應對法、全國人大常委會關于加強反恐怖工作有關問題的決定等。此外，在國家安全法、海洋環(huán)境保護法、海域使用管理法、海島保護法、海上交通安全法、鋪設海底電纜管道管理規(guī)定、民用航空法等法律法規(guī)中，也包含維護國土安全的內(nèi)容。盡管如此，我國國土安全方面的法律法規(guī)需要完善的空間還比較大，主要有以下幾點：一是有關陸地、太空和網(wǎng)絡空間安全的法律法規(guī)基本缺失。如，邊海空防管理法律法規(guī)長期缺位，空間法是否制定長期議而不決，網(wǎng)絡安全立法剛剛起步。二是有關海洋安全的法律雖已制定，但與之配套的具體法規(guī)缺失較嚴重。如，領海及毗連區(qū)法、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法、海上交通安全法中所規(guī)定的國際組織、外國組織或個人進入我國主權和管轄海域從事各種活動，須經(jīng)我國主管機關批準的諸多事項，至今沒有法律法規(guī)有關批準條件和程序的具體規(guī)定。三是突發(fā)事件應對法律制度及其要求建立的應急管理體制，未與國土安全法律制度相銜接。如，突發(fā)事件應對法未對該法所適用的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件作進一步界定，未明確這些突發(fā)事件及其處置工作是否與國土安全工作相關。四是反恐立法研究工作開展多年，但沒有正式列入立法議程。現(xiàn)有的全國人大常委會關于加強反恐工作的決定，也未明確與國土安全法律法規(guī)的銜接關系。五是缺乏統(tǒng)領國土安全各個領域的總體法律規(guī)定，無法統(tǒng)籌全國各領域、各方面的國土安全工作，難以提高國土安全工作整體水平。

三、完善我國國土安全法律制度的幾點建議

根據(jù)我國國土安全法律制度的狀況及不足，下一步應著重做好以下工作。

一是抓緊制定出臺陸地國境邊境法。我國國防法規(guī)定了有關維護國土安全的邊?？辗婪芍贫龋渲泻７婪芍贫戎饕ㄟ^領海及毗連區(qū)法、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法等法律法規(guī)加以規(guī)定。下一步主要是修改完善和配套健全工作。然而，有關陸地國土安全的法律雖已研究多年，至今未見下文，影響陸地國土安全法律制度建設，不利于維護和保障邊疆和邊境地區(qū)安全穩(wěn)定。必須抓緊出臺我國陸地國境邊境法，從根本上解決上述問題。

二是抓緊研究起草空間法。我國國防法所規(guī)定的空防工作，需通過制定空間法作出制度規(guī)定。空間法的調(diào)整范圍既應包括空氣空間，也應包括外層空間。該法應規(guī)定我國空間管轄的范圍和主要管理制度，構建空間安全領導管理體制，明確國家機構和政府各有關部門的領導管理職責，進入我國主權空間和管轄空間的條件和程序，非法進入我國主權空間和管轄空間以及從事非法活動的處置手段和方法，進而制定配套法規(guī)，細化各項內(nèi)容。

三是抓緊研究起草網(wǎng)絡安全法。我國目前已有一些關于網(wǎng)絡管理的法規(guī)和規(guī)章，但層級較低，缺乏上位法律統(tǒng)領，管理效力不高，管理效果受到影響。應統(tǒng)籌網(wǎng)絡安全管理工作，從行政、刑事等各個方面明確國家機構和政府有關部門的領導管理職權職責，各類社會組織和公民的權利義務，法律責任的構成以及追究法律責任的條件和程序，為全面維護網(wǎng)絡安全提供法律保障。

四是抓緊制定完善領海及毗連區(qū)法、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法的配套法規(guī)。這兩部重要法律所明確的諸多管理事項尚未形成全面配套的下位法規(guī)，許多工作仍停留于“一事一報”狀態(tài)。一些配套法規(guī)雖然在政府和軍隊有關部門中已經(jīng)醞釀研究多年，但至今沒有正式出臺。應當以深化改革的姿態(tài)，抓緊部門之間的協(xié)商協(xié)調(diào)，盡快出臺這方面的配套法規(guī)。

五是盡早將制定統(tǒng)一的反恐怖法納入立法議程。我國在研究制定反恐怖法方面進行了長期努力，2011年由全國人大常委會作出了關于加強反恐怖工作的決定。上述決定只規(guī)定了全國反恐怖工作的領導管理體制，并未對國家反恐怖工作各方面的法律制度作出全面規(guī)定，不適應國土安全工作的需要。建議以人大常委會的決定和多年來的立法研究工作為基礎，抓緊制定反恐怖法，對全國反恐怖工作法律制度作出全面、統(tǒng)一的規(guī)定。

六是推動國家各級應急處置預案與國土安全法律法規(guī)相銜接。我國的突發(fā)事件應對法，對國家各級應急處置預案的制定作出規(guī)定，這是與國土安全工作密切相關的工作領域，但迄今還沒有關于將應急處置預案與國土安全工作加以銜接、有機融合的法律規(guī)定。建議對突發(fā)事件應對法加以修訂，進而修訂完善國家各級應急處置預案，使之與國土安全工作形成“一盤棋”。

七是研究制定我國國土安全基本法律。在上述各項國土安全法律制度健全完善的基礎上，進一步研究制定國土安全基本法律，為構建集中統(tǒng)一、高效權威的國土安全領導管理體制提供堅實的法律基礎，為該體制的運行提供充分的法律保障，同時也為我國國土安全法律制度制定一部“龍頭法”，使該體系更加系統(tǒng)完整、銜接配套，從而全面加強我國國土安全工作。

（責任編輯：鄭 寧）

中圖分類號：E25

文獻標識碼：A

文章編號：ISSN1002-4484（2015）07-0032-02