摘 要：工業(yè)革命之后，人類每一次生產(chǎn)力的飛速發(fā)展，都伴隨著資源環(huán)境的犧牲與破壞。環(huán)境問題的嚴(yán)峻性使得人類對于環(huán)境保護這一共同目標(biāo)達成共識。目前，公眾參與的理念已經(jīng)被廣泛引入環(huán)境保護領(lǐng)域之中。但我國對此的研究與實踐還尚未達到西方發(fā)達國家的研究水平，現(xiàn)實操作與應(yīng)用中仍然存在諸多缺陷。由于政府和企業(yè)在環(huán)境保護方面的局限性，使得公眾參與環(huán)境保護顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護;公眾參與;公眾參與原則

中圖分類號：C912 ? 文獻標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2014）36-0053-02

一、環(huán)境保護公眾參與的含義

作為環(huán)境法的一項基本原則，公眾參與原則已經(jīng)在環(huán)境保護法中得到確認。環(huán)境保護公眾參與是“指在環(huán)境保護領(lǐng)域中，公眾有權(quán)通過一定的程序和途徑參與其環(huán)境權(quán)益相關(guān)的決策活動，并且有權(quán)獲得相應(yīng)的法律保護和救濟，以使得環(huán)境保護相關(guān)決策更加符合公眾的切身利益”。同時，將公眾參與引入環(huán)境保護中，正是民主理念在這一領(lǐng)域中的延伸。

二、環(huán)境保護公眾參與的研究現(xiàn)狀

（一）國外研究現(xiàn)狀

就環(huán)境保護公眾參與的理論研究來看，國外學(xué)者的研究起步較早，形成了相對成熟且成體系的研究成果。對于環(huán)境保護公眾參與的研究，從整體上大致可以分為理論的提出，過程的評價和效果的反思三個階段：

第一階段，在這一理論提出階段學(xué)者們主要以理論研究為主，著力將公眾參與的理念引入并應(yīng)用到環(huán)境保護這一領(lǐng)域中。美國海洋生物專家雷切爾·卡遜在1962年發(fā)表的《寂靜的春天》這一著作中，以大量的事實為依據(jù)，指出殺蟲劑等農(nóng)藥化肥的過度使用會對環(huán)境以及生物產(chǎn)生巨大的不可逆的破壞作用。這一觀點成了現(xiàn)代環(huán)保思想的開端，引發(fā)了美國乃至全世界對環(huán)境保護的密切關(guān)注。隨著環(huán)境保護運動的高漲，世界上很多國家的群眾環(huán)保運動組織和環(huán)境保護政黨如雨后春筍般地涌現(xiàn)了出來，環(huán)保運動此起彼伏。1970年美國密歇根大學(xué)教授薩克斯以法學(xué)中的“共有財產(chǎn)”和“環(huán)境公共信托倫”理論為根據(jù)，提出了系統(tǒng)的環(huán)境權(quán)理論，從而調(diào)動公眾參與環(huán)境保護的積極性。

第二階段，這一階段學(xué)者們的研究重點從單純的理論研究開始轉(zhuǎn)向環(huán)境保護公眾參與過程的評定，逐漸引入一些實證案例。相對于前一階段的理論研究，這一階段的研究從視角和內(nèi)容上都有了細化和深化，如公眾參與環(huán)境保護在國別上的差異對比，學(xué)者卡拉森與安格爾，將美德兩國的多家制造企業(yè)中制造彈性這一系數(shù)對環(huán)境管理所產(chǎn)生的影響效果進行了對比得出結(jié)論：在環(huán)境過程控制上，美國注重過程的監(jiān)管，而德國更注重末端循環(huán)管理。還有學(xué)者從公眾參與的主體為切入點，對非政府組織在環(huán)境保護中的參與效果進行研究，提出將NGO參與引入國家環(huán)境決策。加拿大學(xué)者埃德爾等學(xué)者在《環(huán)境管理與公眾參與》著眼于公眾參與機會在環(huán)境保護領(lǐng)域的評價與判斷，專門就加拿大以及各省的環(huán)境保護法律法規(guī)和法律實施與執(zhí)行做了全面的評價與判斷。

第三階段，這一階段學(xué)者們開始對前期的理論基礎(chǔ)研究和實證案例研究的實際效果進行反思，這是因為從一些實例中得出結(jié)論，將公眾參與引入決策機制增加了決策的成本與效率，然而這并沒有阻止將公眾參與應(yīng)用到環(huán)境決策過程中，相反卻在一定程度上推動了公眾參與在環(huán)境保護領(lǐng)域中的滲透。在2004年出版的《環(huán)境決策制定過程中的交流和公眾參與》（德里卡什）一書中，作者通過研究能夠從決策機制上直接或者間接參與決策的大量案例，指出公眾參與問題的解決與定性很大程度上影響了環(huán)境政策的制定。

綜上所述，國外學(xué)者們對于環(huán)境保護公眾參與的研究首先聚焦于基礎(chǔ)理論建設(shè)，進而引入實證和案例的研究，從而在此基礎(chǔ)之上開始反思如何提升環(huán)境保護公眾參與的有效性，不斷充實和完善環(huán)境保護公眾參與的研究成果與體系。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

目前，公眾參與的思想已經(jīng)被廣泛引入環(huán)境學(xué)領(lǐng)域的環(huán)境政策研究和環(huán)境管理領(lǐng)域的協(xié)作環(huán)境管理理論，成為該領(lǐng)域?qū)W術(shù)界的主流觀點，但整體還尚未達到西方發(fā)達國家的研究水平。近年來，結(jié)合我國當(dāng)下正處于轉(zhuǎn)型時期的特殊社會特點，我國學(xué)者在理論建設(shè)與實踐研究方面，對環(huán)境保護公眾參與投入了大量的學(xué)術(shù)熱情和研究精力，并取得了相應(yīng)的成果。

在理論研究方面，大致可以分為兩個階段：

第一階段，學(xué)者們多從公共管理視角出發(fā)，將公眾參與作為一種管理原則引入環(huán)境學(xué)領(lǐng)域，以一般性介紹為主，為了引起環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)τ诠妳⑴c的關(guān)注與重視，學(xué)者們重點著力于對于公眾參與的監(jiān)督作用等民主性功用在環(huán)境保護領(lǐng)域的分析，對公眾參與的重要性和必要性加以證明。比如，陳煥章在《實用環(huán)境管理學(xué)》中明確指出將公眾參與和政府的管理有效結(jié)合起來是環(huán)境保護及管理實施中的一條重要原則，認為實施環(huán)境保護與管理的基礎(chǔ)和根本保證是對于環(huán)境保護法律法規(guī)政策的自覺支持與遵守。

第二階段，學(xué)者們的研究視角開始拓向經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科，研究重點也開始轉(zhuǎn)向公眾參與過程中具體問題的研究，比如公眾參與現(xiàn)狀的實證調(diào)查分析、環(huán)境保護公眾參與的渠道分析以及環(huán)境保護公眾參與的主體行為分析等，同時研究方法也多采用案例和實證分析的方法。如在公眾參與主體方面，楊賢智的《環(huán)境管理學(xué)》中提到應(yīng)該充分發(fā)揮群眾在環(huán)境監(jiān)督與監(jiān)察過程中的作用。宋言奇的《非政府組織參與環(huán)境管理：理論與方式探討》一文中提出非政府組織（NGO）作為政府與民眾溝通的橋梁，企業(yè)與商業(yè)的監(jiān)督者和合作者，是環(huán)境保護及管理這一系統(tǒng)工程中的關(guān)鍵一環(huán)。針對《環(huán)境影響評價法》，汪勁（2006）提出了無公眾參與無影響評價，提出應(yīng)該將公眾參與貫穿于環(huán)境影響評價的整個過程之中，并對《環(huán)境影響評價法》中的具體規(guī)定的修改及完善提出建議。

簡言之，對于環(huán)境保護公眾參與的研究，我國學(xué)者首先將公眾參與的理念與理論引入環(huán)境保護這一領(lǐng)域中來，經(jīng)過了更多的理論研究與實踐嘗試后，試圖基于我國特殊的國情因地制宜地構(gòu)建環(huán)境保護公眾參與機制及配套政策。

三、環(huán)境保護公眾參與的意義

（一）環(huán)境問題的嚴(yán)峻性使得人類對于環(huán)境保護這一共同目標(biāo)達成共識

環(huán)境問題，作為人與自然關(guān)系中無法避免的產(chǎn)物，可謂自古有之。伴隨著18世紀(jì)末由西方發(fā)達國家開啟的工業(yè)革命以及人類社會工業(yè)化程度的不斷加深，環(huán)境問題，已成為當(dāng)今世界各國面對的、自然給予人類的最嚴(yán)峻的考驗，環(huán)境問題的嚴(yán)峻性使得人類對于環(huán)境保護這一共同目標(biāo)達成了共識。

（二）政府和企業(yè)在環(huán)境保護方面的局限性，使得公眾參與環(huán)境保護顯得尤為重要

盡管人類從未停止解決環(huán)境問題的腳步，一些局部地區(qū)的環(huán)境問題得到緩解，但是從世界范圍來看，環(huán)境問題仍在不斷惡化之中，并未從根源得到徹底解決。

市場經(jīng)濟的趨利性，使得在市場競爭中以收益最大化為目標(biāo)的企業(yè)和其他市場主體不可能自覺投入資金用于環(huán)境保護與治理，人類只能將希望寄托于政府和國家，但是在諸多環(huán)境災(zāi)害和“政府失靈”現(xiàn)象面前，人們逐漸認識到僅僅依賴政府的管理是遠遠不夠的，公眾參與在環(huán)境保護領(lǐng)域應(yīng)運而生。政府和企業(yè)在環(huán)境保護方面的局限性，使得公眾參與環(huán)境保護顯得尤為重要。公眾參與原則作為環(huán)境保護中的一個基本原則，已經(jīng)在環(huán)境保護法中得到了確立。

（三）目前我國環(huán)境保護公眾參與研究較西方相對落后

1972年由聯(lián)合國頒布的《人類環(huán)境宣言》作為人類歷史上第一個全球性的環(huán)境保護宣言，掀起了世界對環(huán)境保護的一次熱潮。環(huán)境保護公眾參與的重要性已經(jīng)被世界各國普遍承認接受并且加以重視，在國際環(huán)境立法以及世界各國的環(huán)境立法實踐中都將公眾參與置于重要地位，公眾參與機制日漸完善，尤其是在環(huán)境影響評立法方面，都廣泛規(guī)定了公眾參與機制的內(nèi)容。與西方發(fā)達國家相比，我國的環(huán)境保護公眾參與尚還處在起步階段。在環(huán)境保護公眾參與理論研究方面，近年來學(xué)者們對此投入很多學(xué)術(shù)熱情與精力，在環(huán)境保護上的公眾參與的一般理論、價值及法律體系完善上都得到了有效發(fā)展，為我國環(huán)境保護公眾參與方面立法提供了學(xué)術(shù)與理論支撐。同時，我國學(xué)術(shù)界對于環(huán)境保護公眾參與理論研究層面也缺乏系統(tǒng)的理論論述，使得對完善與健全環(huán)境保護公眾參與機制缺乏系統(tǒng)的立法思路和路徑設(shè)計。在我國，環(huán)境保護作為基本國策得到確立是在1983年召開的第二次全國環(huán)境保護會議上，而在1993年將“可持續(xù)發(fā)展”作為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略得到重視。2006年2月，國家環(huán)保總局正式發(fā)布了我國環(huán)境保護領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件——《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，將公眾參與環(huán)境影響評價的內(nèi)容加以明確，具有里程碑意義。但僅適用于環(huán)境影響評價方面，影響還具有局限性。在環(huán)境保護公眾參與的立法實踐方面，目前大多還只是一些原則性的規(guī)定，較為零星地分散在憲法、環(huán)境保護基本法及單行法等法律規(guī)范當(dāng)中，缺乏一定的系統(tǒng)性，存在著立法內(nèi)容上的簡單重復(fù)。因此，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的環(huán)境保護公眾參與研究，不僅具有非常重要的學(xué)術(shù)意義，同時對完善與健全我國環(huán)境法制建設(shè)同樣具有重要意義。

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收稿日期：2014-10-30

作者簡介：李琳（1990-），女，山東泰安人，碩士研究生，從事社會主義法治理論與實踐、環(huán)境法研究。

（責(zé)任編輯：石 銀）