蔡雪晶

摘要：目前我國政府投資營造林項目監(jiān)管存在諸多問題，比如營造林資金使用效率不高，政府的預(yù)期收益與實際產(chǎn)出有脫節(jié)問題，還有一些地方、一些單位項目資金管理存在違規(guī)的現(xiàn)象等。本文以政府投資營造林項目為研究對象，首先通過對國外營造林項目監(jiān)管的做法進行梳理和總結(jié)，然后基于項目的生命周期對目前我國政府投資營造林項目監(jiān)管模式存在的主要問題進行分析，最后提出建立和完善我國政府投資營造林項目監(jiān)管體系的對策：全方位、多舉措建立和完善項目監(jiān)管的基；as-作；大力提高政府監(jiān)管的專業(yè)能力；逐步建立信息公開、公眾參與及第三方機構(gòu)監(jiān)督并存的監(jiān)管體系；建立項目實施效果的后評價；建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機制?？傊挥袠?gòu)建了全方位的監(jiān)管體系，由政府投資的營造林項目才能進一步穩(wěn)健發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府投資；政府監(jiān)管；營造林項目；林業(yè)

中圖分類號：F326.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）07-0010

林業(yè)是我國國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一，在促進社會公益事業(yè)發(fā)展，優(yōu)化環(huán)境建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的支撐和保障作用。根據(jù)財政部的信息，2013年中央財政加大了對林業(yè)的投入力度，從六個方面積極支持農(nóng)林生態(tài)建設(shè)與保護，比如撥付天然林保護工程、退耕還林工程財政資金404億元；安排森林生態(tài)效益補償基金149億元等。新形勢下，一方面政府對林業(yè)投入的逐年穩(wěn)步增加，另一方面國家財政體制與投資體制的改革與創(chuàng)新不斷深化，這些都提升了林業(yè)資金與項目監(jiān)管的新要求。整體來看，目前我國政府投資營造林項目監(jiān)管存在諸多問題，比如營造林資金使用效率不高，政府的預(yù)期收益與實際產(chǎn)出有脫節(jié)問題，還有一些地方、一些單位項目資金管理存在違規(guī)的現(xiàn)象等。在此背景下，基于本人在福鼎市林業(yè)局工作的多年經(jīng)驗，在本文中主要使用文獻檢索及項目調(diào)研的方式，首先對一些發(fā)達國家政府投資營造林項目監(jiān)管經(jīng)驗進行歸納總結(jié)，然后基于目前我國政府投資營造林項目監(jiān)管模式存在的主要問題分析，提出對策和思考。希望能給林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)各位同仁帶來一定的借鑒和參考，同時歡迎批評指正。

一、一些發(fā)達國家政府投資營造林項目的監(jiān)管經(jīng)驗借鑒

本文對中國知網(wǎng)2000-2013年的核心期刊進行檢索，同時根據(jù)自己林業(yè)部門多年的工作經(jīng)驗，整理了關(guān)于國外政府投資營造林項監(jiān)管的研究文獻，總結(jié)其對營造林進行宏觀和微觀監(jiān)管的特點和做法。通過對發(fā)達國家監(jiān)管經(jīng)驗的考察，我們可以取其所長，補其所短，有甄別性地加以利用和參考?？偟恼f來，一些發(fā)達國家政府投資營造林項目的監(jiān)管經(jīng)驗主要包括：

（一）營造林項目監(jiān)管的法律法規(guī)體系比較完備

一些發(fā)達國家對林業(yè)營造林項目的支持并不僅僅是由國家通過財政預(yù)算進行項目撥款，而是非常重視通過配套的法規(guī)來實現(xiàn)對項目的監(jiān)管，以此來不斷調(diào)動林業(yè)經(jīng)營者的積極性。比如，日本的《特別會計法》中設(shè)置了“林業(yè)特別公積金”，作為林業(yè)事業(yè)各項支出的資金由林業(yè)部門直接管理。芬蘭通過《森林改造法》設(shè)立由國家預(yù)算撥款的森林改造基金，用于支持小林主進行森林改造等林業(yè)項目。

（二）成立專門的營造林項目監(jiān)管機構(gòu)

為了科學(xué)部署和實施營造林項目，美、英、法等發(fā)達國家重視組織工作，成立了專門的管理機構(gòu)進行項目監(jiān)管。法國成立了由部長主持的林業(yè)和林產(chǎn)品高級委員會，由具有部分或全部林業(yè)主營權(quán)的各方面代表組成，研究審議重大問題。美國聯(lián)邦林務(wù)局成立了大草原林業(yè)工程局，設(shè)置了造林處、財務(wù)處、土地處、機務(wù)處、種苗處、公共關(guān)系處、法律事務(wù)處等處室，進行林業(yè)項目監(jiān)管。

（三）政府投資營造林項目的監(jiān)管相對集中且專業(yè)化較高

從一些發(fā)達國家和地區(qū)政府投資營造林的項目監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，由政府專業(yè)機構(gòu)對項目的實施全過程進行集中管理，一方面能讓專業(yè)化的工作人員做符合本專業(yè)的工作，另一方面也便于明確責(zé)任，最大限度地避免出現(xiàn)規(guī)避責(zé)任的現(xiàn)象。比如，美國在營造林項目的施工階段，一般由工程師擔(dān)任施工監(jiān)理，代表政府對施工承包商進行監(jiān)督管理。項目完工后，要進行嚴(yán)格的驗收，并由專門的管理和預(yù)算辦公室，對項目執(zhí)行情況進行后評價。

二、目前我國政府投資營造林項目監(jiān)管模式存在的主要問題分析

一般來講，政府投資林業(yè)項目是指通過財政預(yù)算資金（國債資金、預(yù)算內(nèi)基建資金及財政專項資金）、主權(quán)外債資金（國際金融組織貸款、外國政府貸款）、納入預(yù)算管理的專項建設(shè)資金及其他政府性資金組織實施的項目。本文主要就其中前三項資金來源的營造林項目，根據(jù)投資的三個階段，即投資前期（即項目的可行性研究和設(shè)計階段）、投資期（即營造林項目的具體施工階段）及投資后期（即項目的運營期或生產(chǎn)期）進行具體的分析：

（一）政府投資營造林項目投資前期的監(jiān)管問題

政府投資營造林項目通常資金投入巨大、建設(shè)周期較長，伴隨的財務(wù)經(jīng)營風(fēng)險業(yè)很高，所以要求項目前期的投資決策準(zhǔn)備工作必須科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，從而盡最大可能減少項目決策的盲目性。該階段需要監(jiān)管的內(nèi)容包括：建設(shè)單位送審可行性研究報告和初步設(shè)計時上報的材料真實性；咨詢機構(gòu)資質(zhì)合規(guī)性；勘察設(shè)計單位資質(zhì)合規(guī)性；咨詢?nèi)藛T資質(zhì)合規(guī)性；設(shè)計人員資質(zhì)合規(guī)性；咨詢費取費合理性；可研報告提交的及時性等。目前存在的監(jiān)管問題主要包括：1）對政府投資項目決策過程的監(jiān)管不嚴(yán)謹(jǐn)。比如一些項目主管單位的領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)犯懶，專家評議環(huán)節(jié)缺失，或是可行性研究流于形式的現(xiàn)象屢見不鮮。2）投資決策責(zé)任追究制度缺失。由于缺乏科學(xué)嚴(yán)密的責(zé)任約束，項目投資決策正確與否與決策者的責(zé)任不對稱。

（二）政府投資營造林項目投資期間的監(jiān)管問題

政府投資營造林項目列入國家投資計劃之后，就進入了項目的實施建設(shè)階段，由于資金的大量投入使用，以及多方主體不同形式參與項目，直接決定了該階段的政府投資營造林項目監(jiān)管需要從組織、資金、進度、質(zhì)量、采購等多個方面進行，具體包括：與項目相關(guān)制度的完整性；作業(yè)設(shè)計率、良種使用率、苗木合格率、造林當(dāng)年合格率、營造林建檔率等涉及質(zhì)量監(jiān)管的問題；造林計劃完成率、造林計劃累計完成率等涉及進度監(jiān)管的問題；預(yù)算計劃調(diào)整率、資金管理規(guī)范性、中央資金到位率、地方配套資金到位率等涉及資金監(jiān)管的問題；對材料、服務(wù)等涉及采購監(jiān)管的問題等。目前存在的監(jiān)管問題主要包括：1）政府既是項目的“運動員”也是項目監(jiān)督的“裁判員”，嚴(yán)重抑制了監(jiān)管的積極作用。2）目前政府投資營造林項目的具體實施中，經(jīng)常是多部門監(jiān)管并存，很容易造成項目責(zé)任主體缺失，效率低下的問題。3）監(jiān)管主體缺失，社會公眾參與監(jiān)督的不足。一方面，缺乏公眾參與政府投資林業(yè)項目監(jiān)管的平臺，嚴(yán)重缺乏社會公眾和新聞媒介的共同監(jiān)督；另一方面，政府投資營造林項目的信息披露渠道不夠通暢，比如對項目的建設(shè)計劃、執(zhí)行情況和資金投入情況等信息不能及時批復(fù)等。尤其需要指出的是目前我國依然缺乏獨立的第三方監(jiān)督體系。

（三）政府投資營造林項目投資后期的監(jiān)管問題

該階段主要是考量政府投資營造林項目的建設(shè)目標(biāo)是否實現(xiàn)，一方面是造林任務(wù)的完成情況，另一方面是森林覆蓋率的增加及風(fēng)沙治理情況，其監(jiān)管內(nèi)容主要包括：造林任務(wù)完成率；森林覆蓋率變化率；生態(tài)效益實現(xiàn)情況；社會效益實現(xiàn)情況；后續(xù)管理支持度等。目前存在的監(jiān)管問題主要包括：1）對政府投資營造林項目的后評價重視不夠，管理有失規(guī)范，“只造不管、只建不評”的現(xiàn)象非常普遍。后評價是衡量投資營造林項目決策正確與否的基本依據(jù)。2）后評價反饋應(yīng)用機制有待健全和完善，尚未充分行使對政府投資營造林項目建設(shè)與資金管理的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。3）

三、若干建立和完善我國政府投資營造林項目監(jiān)管體系的對策和思考

（一）全方位、多舉措建立和完善項目監(jiān)管的基礎(chǔ)工作

這是政府投資營造林項目進行科學(xué)、全過程監(jiān)管工作的基礎(chǔ)，具體建議：1）首先需要出臺國家層面上的法律法規(guī)以及林業(yè)自身領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)規(guī)定的不斷完善。比如目前我國還缺少關(guān)于稽查機構(gòu)開展相關(guān)監(jiān)管工作的管理辦法和法律規(guī)范，這在很大程度上制約了林業(yè)項目內(nèi)部稽查的規(guī)范性發(fā)展。2）建議盡快制定出臺政府投資相關(guān)管理制度，建立完善的政府投資營造林項目監(jiān)管的法律監(jiān)督體系，做到政府投資項目監(jiān)管有章可循。3）加強信息管理，主要建設(shè)單位、參建單位、中介機構(gòu)、社會公眾及相關(guān)政府部門向監(jiān)管部門報送信息及進行信息的溝通等，這樣才能最大程度地提高監(jiān)管效率，也為信息披露、信息透明化創(chuàng)造基本條件。4）盡管目前我國已經(jīng)有林業(yè)重點工程稽查辦公室，但是由于受計資司的直接領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致其獨立性有限，建議成立獨立的政府投資營造林項目稽查監(jiān)督專職機構(gòu)。

（二）大力提高政府監(jiān)管的專業(yè)能力

具體建議有：1）通過中介的力量，實現(xiàn)監(jiān)管的專業(yè)性。為了打破多年來一些林業(yè)勘測設(shè)計形成的“吃飯靠財政，任務(wù)靠指令”的運作模式，具體做法是委托社會的中介機構(gòu)和組織，對營造林項目的實施情況進行全過程的監(jiān)管，包括對監(jiān)理單位的監(jiān)管。這與國際援助機構(gòu)派專員定期監(jiān)督項目的做法如出一轍。2）完善各個參與項目實施的責(zé)任單位的資質(zhì)審查：嚴(yán)格執(zhí)行我國相關(guān)法律規(guī)定的林業(yè)市場的資格準(zhǔn)入制度，對沒有資質(zhì)或是信譽較差的建設(shè)單位不予批準(zhǔn)；加強對注冊人員職業(yè)活動的監(jiān)督管理，健全建筑執(zhí)業(yè)誠信體系完善執(zhí)業(yè)注冊制度和企業(yè)資質(zhì)審批制度和清出制度。

（三）逐步建立信息公開、公眾參與及第三方機構(gòu)監(jiān)督并存的監(jiān)管體系

1.建立政府投資營造林項目監(jiān)督的公眾參與機制，針對項目的具體需要，采取座談會、社會調(diào)查、聽證會、信訪機制等形式多樣的公眾參與方式，充分發(fā)揮公眾參與實現(xiàn)決策民主和糾偏合理的監(jiān)督作用，在一定程度上保障政府投資項目的決策科學(xué)和有效控制。2.建立和推進政府投資營造林項目的信息公開機制，比如成立建立專門的“政府投資項目監(jiān)督網(wǎng)”，建立項目咨詢問責(zé)等信息反饋機制，準(zhǔn)確及時地公布營造林項目的可行性研究階段、資金概算和招投標(biāo)階段，以及項目完成驗收和后評價等階段的相關(guān)信息。

（四）建立項目實施效果的后評價

因為目前我國很多政府投資營造林項目只是以工程項目的竣工驗收為結(jié)尾，缺乏真正意義上的項目后評價機制，因此，需要建立和完善營造林項目實施效果的評價機制，并將其納入項目稽查管理過程中。1.建立有效的后評價體系，具體包括建設(shè)項目過程評價（前期工作情況和評價、項目實施情況和評價、投資執(zhí)行情況和評價、運營情況和評價、管理配套及服務(wù)設(shè)施情況和評價）；建設(shè)項目效益評價（國民經(jīng)濟評價、財務(wù)評價）；建設(shè)項目影響評價（經(jīng)濟影響評價、環(huán)境影響評價、社會影響評價）；建設(shè)項目目標(biāo)持續(xù)性評價（內(nèi)外部條件對營造林項目目標(biāo)持續(xù)性的影響）。2建立和完善后評價反饋機制，將政府投資營造林項目后期監(jiān)管結(jié)果反饋到相應(yīng)級別的人大、政府管理部門、項目參建單位和社會公眾。

（五）建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機制

為了促進營造林項目管理的民主化、科學(xué)化，不斷提高政府投資的經(jīng)濟和社會效益，需要建立項目責(zé)任追究機制，這也是政府責(zé)無旁貸的工作任務(wù)。對營造林項目進行檢查、審計和稽查，及時發(fā)現(xiàn)實施過程中存在的重大違章違紀(jì)事件，根據(jù)情節(jié)輕重程度采取通報批評、暫停財政資金撥付及移交司法機關(guān)等不同的處理方式。1.建立營造林項目投資決策的事前制衡及事后責(zé)任追究制度，及時糾正未按正常決策程序、超越法定職權(quán)范圍的行為，對于已經(jīng)造成重大事故或是損失的，需要追究相關(guān)單位或是當(dāng)事人在項目咨詢、投資審批、執(zhí)行程序及干部任用等方面的具體責(zé)任。2.建立和完善營造林項目決策跟蹤反饋機制及和責(zé)任追究機制，通過責(zé)任追究工作報告和檢查考核的相關(guān)制度和規(guī)定，切實落實責(zé)任追究公開制的施行，從而有效保障責(zé)任追究信息反饋渠道的暢通。

四、結(jié)束語

綜上所述，作為林業(yè)部門目前使用財政資金最多的政府投資營造林項目，其監(jiān)管工作的創(chuàng)新與深化勢在必行。本文對政府投資營造林項目的全過程監(jiān)管體系進行了初步地探索，認(rèn)為該項工作需要政府決策部門、項目申報單位及相關(guān)的專家、中介咨詢，以及社會公眾的共同參與和努力，切實推動項目的健康和穩(wěn)步進行。只有構(gòu)建了全方位的監(jiān)管體系，由政府投資的營造林項目才能進一步穩(wěn)健發(fā)展。但是本文的研究還不夠深入，還有待于在監(jiān)管指標(biāo)及模式方面進一步地研究和跟蹤調(diào)研，以俟來日展開研究和調(diào)研。

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