文 趙文芝

在政協開展立法協商工作的實踐與思考

文 趙文芝

攝影 遲玉潔

北京市政協副主席趙文芝

協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。黨的十八大和十八屆三中、四中全會對在黨的領導下推進協商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協商民主體系做出了戰(zhàn)略部署，明確指出政協是協商民主的重要渠道。立法協商是社會主義協商民主的重要內容，在政協開展立法協商既是實現各界別委員有序參與立法的途徑與方式，又是推進科學立法、民主立法的重大改革探索。

北京市政協深入貫徹落實中央精神，在中共北京市委統(tǒng)一領導下，積極推動開展立法協商工作的實踐與創(chuàng)新。2013年至2014年度，在政協共圍繞《北京市大氣污染防治條例》《北京市居家養(yǎng)老服務條例》《北京市控制吸煙條例》《北京市城鎮(zhèn)基本住房保障條例》等4部地方性法規(guī)草案，組織各民主黨派、工商聯、無黨派人士和32個界別的全體委員開展了立法協商工作。各黨派、各界別委員認真參與、廣泛協商，提出的1500多條立法建議得到了市人大常委會的高度重視和研究采納，對《北京市大氣污染防治條例》草案127條中的61條83處進行了修改完善；對《北京市居家養(yǎng)老服務條例》草案修改后，條例全文共27條，吸收或部分吸收政協委員意見的條文有21條，約占法規(guī)條文總數的78%；對《北京市控制吸煙條例》草案中的11條16處進行了修改完善。市政協開展立法協商工作實踐得到了全國政協和市委領導的肯定，市委書記郭金龍同志批示：“《北京市大氣污染防治條例》以市人民代表大會立法，市委提請市政協協商均屬重大改革探索?！比珖f副主席杜青林批示：“北京市委，金龍書記高度重視政協作用的發(fā)揮，令人深受鼓舞和振奮?！敝醒朕k公廳調研室、全國政協研究室對北京立法協商工作進行了調研，人民日報、人民政協報等對北京政協探索立法協商實踐做了專題報道，在政協開展立法協商的實踐得到了廣泛關注和積極評價。

堅持黨的領導是開展立法協商的根本原則

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。堅持黨對立法工作的領導、支持人大及其常委會依法行使立法權、發(fā)揮人民政協在立法協商中的重要作用，是中共北京市委完善黨的領導體制和執(zhí)政方式的重要舉措，也是推進政治體制改革的積極實踐。

市委充分發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協調各方的領導核心作用，把立法協商納入總體工作部署和重要議事日程，對在政協開展立法協商工作提出了要求、確定了協商程序，把黨的領導體現在立法協商的全過程。即：對需要協商的重要地方性法規(guī)，由市人大常委會黨組書面請示市委，或者市委提請市政協開展立法協商，由市委將協商事項轉市政協黨組辦理；市政協在政協委員中開展協商，形成立法建議，由市政協黨組報送市委，市委將市政協的立法建議批轉市人大常委會黨組辦理；市人大常委會黨組將市政協立法建議的辦理情況報告市委，由市委辦公廳函告市政協辦公廳。這樣就形成了立法協商的工作“閉環(huán)”，正確解決了黨的領導和人大、政協在立法中的“角色”和關系問題，充分體現了黨對人大、政協工作的政治領導和工作領導。

為了使立法協商工作規(guī)范化、程序化和制度化，市委在深入總結近兩年實踐經驗基礎上，征求市人大黨組、市政府黨組、市政協黨組意見后，以市委辦公廳名義印發(fā)了《關于在市政協開展立法協商工作的通知》，對立法協商的內容、程序和工作要求建立了常態(tài)化機制，同時印發(fā)了《關于制定實施北京市政協協商年度工作計劃的意見》的通知，也規(guī)定了立法協商的相關內容，為今后有序開展立法協商工作提供了制度保障。

攝影 遲玉潔

依法治國成為全會上委員們熱議的話題

政協組織是開展立法協商的重要平臺

把握好政協平臺的特性，是在政協開展立法協商的關鍵所在。政協不是立法機關，也不是決策機關，而是一個協商的平臺。多年來，制約政協開展立法協商的一個重要原因就是沒有準確把握“在”政協協商，而不是“與”政協協商這個性質定位問題。也就是說，“在”政協開展立法協商，政協組織是協商的載體，而不是協商的主體。兩年來，在市委領導下，將4個法規(guī)草案提交到市政協，是在政協這個協商平臺上，各黨派團體和各族各界人士就地方性立法項目草案進行協商，讓各界人士充分發(fā)表意見和建議，市政協不對法規(guī)草案作出集體決議，只是將委員們的意見和建議匯集形成立法建議，報送市委提交人大在法規(guī)審議和修改中研究參考。

人民政協具有作為協商平臺的組織優(yōu)勢，代表性強、聯系面廣、包容性大，人才薈萃、智力密集，且在多年的政治協商實踐中，已經形成了較為成熟的程序、辦法和工作機制，在政協開展立法協商有利于廣大政協委員參與地方立法決策過程，有利于立法機關集思廣益，使立法最大限度獲得社會廣泛共識，提高立法質量。

在立法協商工作中，市政協高度重視各黨派、各界別發(fā)揮組織作用，八個民主黨派市委不僅組織本黨派中的市政協委員參與協商，還邀請了本黨派中非政協委員的專家學者參與協商，并且在報送意見建議的同時形成了本黨派專門的立法建議。各界別也注意聯系界別群眾廣泛聽取意見，豐富立法協商的建議。同時，針對法規(guī)草案的具體內容，注意發(fā)揮委員中的法律專家和專業(yè)專家的作用，成立了專家組，使立法建議更加科學，進一步提升了立法協商的質量和效果。

政協委員是開展立法協商的主體

委員是政協履職的主體，既要使委員感受到參與立法協商是一種政治責任，也要使委員了解所參與活動的重要意義。在每次立法協商工作開展之初，市政協都要召開各界別召集人及政協各專委會和部門負責人會議，對立法協商工作進行專門動員和部署，要求委員對立法協商內容知曉率達到100%。市政協領導也都直接深入到各黨派、各界別組織的協商座談中。在立法協商過程中，委員們以飽滿的政治熱情和科學嚴謹的態(tài)度踴躍參加，2013年針對《北京市大氣污染防治條例》草案，各界別召開協商座談會30次，共提出998條意見建議。2014年針對《北京市居家養(yǎng)老服務條例》《北京市控制吸煙條例》《北京市城鎮(zhèn)基本住房保障條例》三個法規(guī)草案，有236位委員直接參加了各黨派各界別組織的協商座談會，有492位委員通過書面、網絡平臺、電子郵件等形式參與協商，共提出1236條意見建議，匯總報送立法建議596條。有的委員還積極發(fā)揮主動性，調動自身的社會資源，如在市律協和市法學會擔任職務的幾位市政協委員還組織相關律師和法學專家對幾項地方性法規(guī)草案進行深入研討，并將很多高質量的意見和建議帶到了座談會上。同時，在參與立法協商過程中，委員們還認真學習立法常識、相關法律，實現了參與立法與認真學法、帶頭守法的統(tǒng)一。

規(guī)范化程序化是開展立法協商的重要保障

為了使立法協商工作有序、務實、高效開展，建立規(guī)范化程序化工作機制是重要保障。在兩年實踐的基礎上，市政協不斷提升立法協商工作的制度化、規(guī)范化、程序化水平，明確各項工作流程。根據市委印發(fā)的《關于在市政協開展立法協商工作的通知》和《關于制定實施北京市政協協商年度工作計劃的意見》等文件精神，按照科學合理、規(guī)范有序、簡便易行、民主集中的要求，市政協研究制定了《政協北京市委員會立法協商工作實施辦法（試行）》，明確了政協內部開展立法協商的組織領導體制、基本原則、參與范圍、工作程序、工作基礎、溝通協作等重要問題。在組織領導體制上，市政協黨組根據市委確定的年度立法協商事項，經主席會議研究部署，由市政協開展立法協商工作領導小組負責具體組織實施。辦法還針對地方性法規(guī)、市政府年度立法計劃、政府規(guī)章等不同情況，確定了在政協開展立法協商的范圍和操作程序，擬由市人大全體會議表決的重要地方性法規(guī)，在全體委員中開展立法協商；市政府的年度立法計劃，在各專委會中開展立法協商；市委交辦的其他重要地方性法規(guī)和重要政府規(guī)章，在相關專委會中開展立法協商；并分別明確了相應的具體工作操作程序。同時，在立法協商工作中，市政協還積極與市委、市人大、市政府的具體工作部門加強溝通和協調。實踐證明，實施辦法的確定為在政協開展立法協商工作提供了重要保障。

協商民主建設是一個不斷發(fā)展的過程。黨的十八屆四中全會在《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，對開展立法協商工作也提出了新的要求，聽取政協委員意見將是一種新常態(tài)。我們要認真總結立法協商的探索和實踐，要在更好發(fā)揮政協協商平臺作用、完善立法協商的規(guī)范化制度化水平、提高立法協商的有效性上繼續(xù)努力，為推進科學立法、民主立法、把北京建設成為法治中國首善之區(qū)做出貢獻。

作者系北京市政協副主席

責任編輯崔晨