沈堂江

摘要：在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)中，地方政府成為融資平臺(tái)的主要陣地。地方政府融資平臺(tái)促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力。但是，受到我國財(cái)政、經(jīng)濟(jì)體制等因素的影響，地方政府融資平臺(tái)建設(shè)仍存在一些問題。本文主要分析地方政府融資平臺(tái)建設(shè)的現(xiàn)狀，存在的問題，并提出完善地方政府融資平臺(tái)建設(shè)的措施，以此促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)建設(shè)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府;融資平臺(tái);建設(shè);現(xiàn)狀;問題;策略

在我國社會(huì)的發(fā)展建設(shè)中，地方政府融資平臺(tái)對(duì)我國工業(yè)化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了基礎(chǔ)作用，促進(jìn)了我國社會(huì)、地方經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。利用地方融資平臺(tái)的作用可有效解決基礎(chǔ)設(shè)施改造、棚戶區(qū)等問題。[1]地方政府融資平臺(tái)，指的是地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在地方建立不同的公司。此平臺(tái)主要運(yùn)用資金來自于政府部門從建設(shè)公司的集資，用這些集資進(jìn)行地方性建設(shè)。地方政府融資平臺(tái)的建設(shè)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供條件，可良好地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。目前，地方政府融資平臺(tái)的規(guī)模、數(shù)量都在逐漸擴(kuò)大發(fā)展，但一些問題也隨之而出。

一、地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀

（一）地方政府融資平臺(tái)的基本情況

地方政府組織建設(shè)城建資產(chǎn)經(jīng)營公司、城建開發(fā)公司、城建投資公司等各種類型的公司，以此解決公用事業(yè)、市政建設(shè)等項(xiàng)目資金不足的問題。地方政府通過融資平臺(tái)的建設(shè)，滿足基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)需要。在我國，地方政府融資平臺(tái)建設(shè)已經(jīng)歷了一段時(shí)間，但經(jīng)歷了2008年金融危機(jī)之后，其主導(dǎo)作用才真正得以發(fā)揮。地方政府融資平臺(tái)是國有資產(chǎn)的一種表現(xiàn)形式，而由于當(dāng)?shù)卣疀]有理順其管理權(quán)、產(chǎn)權(quán)、決策權(quán)，作為融資平臺(tái)建設(shè)、管理的主管單位，相關(guān)政府部門出現(xiàn)了政企合一的現(xiàn)象。[2]目前，地方政府融資平臺(tái)的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國，地方債務(wù)總規(guī)模已大約達(dá)到總貸款的20%。

（二）地方政府融資平臺(tái)的融資途徑

地方政府融資平臺(tái)的主要融資方式包括：與通過資本市場(chǎng)融資、利用股權(quán)融資、通過與銀行等金融機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行融資。[3]一些地方政府融資平臺(tái)作為政府的代表人在當(dāng)?shù)胤桨l(fā)行重點(diǎn)項(xiàng)目，借助短期融資券、中期票據(jù)等融資工具開展PPP、BT等項(xiàng)目融資，以此為發(fā)行股票融資創(chuàng)造良好的條件。而對(duì)于一些具有競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目，地方政府融資平臺(tái)以出資人的身份代表政府管理這些競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目，并依據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)履行其股東義務(wù)，行使股東權(quán)利。同時(shí)，與銀行等金融機(jī)構(gòu)的合作，當(dāng)?shù)卣畬⑷谫Y平臺(tái)作為其償債主體，以此加強(qiáng)與非銀行機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、國家政策性銀行的合作，由此形成信貸融資格局。在這個(gè)格局中，基礎(chǔ)是銀行貸款，作為補(bǔ)充的是其他金融機(jī)構(gòu)資金。通過銀行貸款，引導(dǎo)吸引社會(huì)資金進(jìn)入當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二、地方政府融資平臺(tái)建設(shè)存在的問題

（一）融資方式不合理

在目前的地方政府融資平臺(tái)建設(shè)中，銀行金融業(yè)是融資平臺(tái)的主要資金來源。地方政府融資過渡依賴于銀行業(yè)，就會(huì)造成負(fù)債與資產(chǎn)盈余比例失調(diào)。在這種情況下，政府往往為了滿足地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就以高成本融通資金，便容易造成資金風(fēng)險(xiǎn)，政府最終承擔(dān)資金風(fēng)險(xiǎn)，這樣便增加了政府融資的風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上也制約了銀行的商業(yè)化發(fā)展。

（二）融資平臺(tái)錯(cuò)位

在一些縣級(jí)市區(qū)域，存在不同層級(jí)、不同行業(yè)的融資職能由多家融資平臺(tái)承擔(dān)的現(xiàn)象，沒有確定具體的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營發(fā)展模式、經(jīng)營目標(biāo)、融資渠道等。一些地方政府作為投資出資人沒有系統(tǒng)全面地計(jì)劃平臺(tái)公司的負(fù)債規(guī)模，在實(shí)際操作中，就容易造成國有投資公司的錯(cuò)位。

（三）責(zé)任主體不明確

在地方融資平臺(tái)的實(shí)際建設(shè)中，沒有明確的地方政府融資平臺(tái)的投資失誤責(zé)任主體，也沒有明確債務(wù)最終償還主體。缺少法律法規(guī)地有效規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)還款困難、投資失誤的問題時(shí)，難以找到明晰的最終負(fù)責(zé)人，投資者對(duì)地方政府是否出面償還存在疑惑。地方政府融資平臺(tái)不能有效的實(shí)行其權(quán)利，獨(dú)立運(yùn)作的空間不足。同時(shí)，地方政府作為唯一的股東，不適合以出資額為限的方式承擔(dān)責(zé)任。此外，在地方政府融資平臺(tái)的法人資格方面也存在一些問題，一些項(xiàng)目管理混亂、違規(guī)經(jīng)營、出資不實(shí)的地方政府融資平臺(tái)的法人與《公司法》中表述的法人不相符合。[4]

（四）法理結(jié)構(gòu)不完善

盈利是企業(yè)的運(yùn)營目的，而當(dāng)?shù)胤秸谫Y平臺(tái)以企業(yè)身份出現(xiàn)時(shí)，它需為公眾提供優(yōu)質(zhì)低價(jià)的服務(wù)、公共物品，這便與企業(yè)創(chuàng)作利潤的目標(biāo)相違背。如果從公共企業(yè)方面分析，目前的地方政府融資平臺(tái)沒能很好的兼具營利、公益這雙重目標(biāo)?！豆痉ā访鞔_規(guī)定了公司的治理要求、結(jié)構(gòu)、設(shè)立目的。對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立目標(biāo)而言，從功能方面分析，解決當(dāng)?shù)氐墓参锲饭?yīng)短缺問題是地方政府融資平臺(tái)建設(shè)的目的，在這方面，此平臺(tái)具有公共企業(yè)的特征。但如果從治理方面分析，在公共領(lǐng)域，地方政府融資平臺(tái)行政管理職能的行使不能脫離代表政府。這樣就使地方政府融資平臺(tái)無法有效分離、制衡其經(jīng)營權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)等管理權(quán)限，僅以地方政府、官員的能力決定融資平臺(tái)的發(fā)展與運(yùn)營。

（五）舉債規(guī)模不斷膨脹

在一些地方，往往以本擁有的較小資產(chǎn)進(jìn)行大項(xiàng)目建設(shè)，這樣就使負(fù)債現(xiàn)象出現(xiàn)，隨著建設(shè)的進(jìn)行負(fù)債規(guī)模呈倍增加，負(fù)債率超出了地方政府的風(fēng)險(xiǎn)控制范圍。由于在很大程度上，地方政府償債力依賴于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入，當(dāng)償付困難出現(xiàn)時(shí)，地方政府就只能采取挖東墻補(bǔ)西墻的方式，或轉(zhuǎn)移上級(jí)政府。同時(shí)，一些地方政府利用融資平臺(tái)進(jìn)行融資，并部分或全部資金轉(zhuǎn)移，用于其他方面，這樣就不斷積累了地方政府的債務(wù)規(guī)模。

（六）監(jiān)督、防控不足

地方政府融資平臺(tái)建設(shè)中，多數(shù)的籌集資金形式是國有資產(chǎn)平臺(tái)公司，在金融業(yè)、市場(chǎng)、政府之間建立三方合作平臺(tái)，以此共同建設(shè)地方經(jīng)濟(jì)。[5]在這個(gè)過程中，地方政府承擔(dān)一定的制度風(fēng)險(xiǎn)，三方合作中，缺少監(jiān)督管理體制對(duì)建設(shè)進(jìn)行監(jiān)控，由此弱化了政府的權(quán)利，也進(jìn)一步弱化了政府融資平臺(tái)防控金融危機(jī)的能力。此外，雖然在《預(yù)算法》的規(guī)定中，嚴(yán)格禁止地方政府進(jìn)行舉借債務(wù)、赤字預(yù)算等行為，但是，一些地方政府借由融資平臺(tái)的名義，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的約束進(jìn)行規(guī)避，相應(yīng)的管理細(xì)則與管理制度缺失。

三、完善地方政府融資平臺(tái)建設(shè)的對(duì)策

（一）優(yōu)化融資渠道

融資渠道的單一將影響平臺(tái)的建設(shè)、資金的運(yùn)行，因此，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)拓寬融資渠道，通過多元化的融資方式進(jìn)行平臺(tái)建設(shè)，以此實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)、銀行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。地方政府融資平臺(tái)除了可以利用股權(quán)資本方式進(jìn)行融資外，還可基于原有平臺(tái)，開辟新的融資渠道，形成產(chǎn)權(quán)交易、信托、股權(quán)等融資形式，以此達(dá)到轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的作用。此外，地方政府融資平臺(tái)還設(shè)立融資監(jiān)察機(jī)制，對(duì)融資項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，保障融資安全，提高資金的透明度，使融資風(fēng)險(xiǎn)降低。

（二）完善平臺(tái)建設(shè)機(jī)制

首先，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)建立責(zé)任機(jī)制。在地方政府融資的過程中，在貸款時(shí)，應(yīng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模與它本身的財(cái)力相符合，以此避免償還力不足的現(xiàn)象。政府可統(tǒng)一管理地方政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債表，通過分析編制資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)地方政府的融資情況進(jìn)行綜合評(píng)估。同時(shí)，通過綜合運(yùn)用償債率、債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率等指標(biāo)，對(duì)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)支出能力進(jìn)行科學(xué)衡量、評(píng)判。[6]其次，建立地方政府融資平臺(tái)考評(píng)制度，將地方政府績效與債務(wù)率掛鉤，明確地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立、資金用途、負(fù)債規(guī)模等，建立監(jiān)控體系。最后，加強(qiáng)審計(jì)、監(jiān)督的地方政府融資平臺(tái)資金的流向，以封閉式的方式管理項(xiàng)目資金，以此避免信貸資金的申請(qǐng)用途與其實(shí)際用途不一致現(xiàn)象的出現(xiàn)。此外，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)建立財(cái)政局、人民銀行、審計(jì)局、銀監(jiān)局等部門的貸款監(jiān)測(cè)會(huì)議制度。

（三）加強(qiáng)管理運(yùn)行方面的風(fēng)險(xiǎn)控制

完善地方政府融資平臺(tái)建設(shè)，應(yīng)加強(qiáng)管理運(yùn)作方面的控制水平，規(guī)范融資行為。可對(duì)融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，以此達(dá)到控制信用風(fēng)險(xiǎn)的作用。例如，通過嚴(yán)格控制項(xiàng)目資本金，將融資平臺(tái)貸款的進(jìn)入門檻提高;通過深入分析地方政府融資平臺(tái)的償還能力，對(duì)發(fā)放打捆貸款進(jìn)行控制;同時(shí)跟蹤分析不同地方政府的償債能力、負(fù)債情況，對(duì)地方政府融資平臺(tái)的貨款風(fēng)險(xiǎn)、還債能力進(jìn)行把握。此外，對(duì)融資平臺(tái)項(xiàng)目合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，政府應(yīng)根據(jù)國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定，對(duì)政府類投資項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)影響、前期立項(xiàng)、項(xiàng)目土地、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告等進(jìn)行批復(fù)。[7]在項(xiàng)目建設(shè)中，杜絕為加快政府投資進(jìn)程，地方政府跨權(quán)審批的狀況。

（四）規(guī)范融資平臺(tái)

目前，地方政府融資平臺(tái)的分布范圍廣、層級(jí)多，在省、市、縣三級(jí)中的各個(gè)領(lǐng)域廣泛存在。但是，一些地方融資平臺(tái)的資本金不到位、資產(chǎn)規(guī)模小，因此，需要按照項(xiàng)目統(tǒng)一，對(duì)不同類型的融資平臺(tái)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)地方融資平臺(tái)的分項(xiàng)運(yùn)作、統(tǒng)一整理。同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整財(cái)力較弱的縣市融資平臺(tái)，一般情況下，以一個(gè)縣區(qū)一家融資平臺(tái)的原則進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于不符合規(guī)定的融資平臺(tái)，政府應(yīng)進(jìn)行裁并，保持總量控制，以此形成治理結(jié)構(gòu)完整、權(quán)屬清晰統(tǒng)一的地方政府融資平臺(tái)。此外，有關(guān)政府、建設(shè)部門還應(yīng)對(duì)地方融資平臺(tái)內(nèi)部的防范機(jī)制建設(shè)進(jìn)行積極分析研究，區(qū)別管理平臺(tái)投資業(yè)務(wù)、政府融資業(yè)務(wù)，對(duì)于重大項(xiàng)目，應(yīng)派專門人員進(jìn)行監(jiān)督。

（五）健全制度制約機(jī)制

在地方政府融資平臺(tái)的建設(shè)過程中，為實(shí)現(xiàn)平臺(tái)的有效監(jiān)督需要健全的約束機(jī)制。首先，應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌管理地方政府融資平臺(tái)，對(duì)于市場(chǎng)環(huán)境較差的縣市，應(yīng)適當(dāng)收縮融資權(quán)限，對(duì)地方政府融資平臺(tái)的擴(kuò)張進(jìn)行限制。其次，建立平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，根據(jù)地方建設(shè)需求情況，適時(shí)設(shè)立融資平臺(tái)償還基金，并對(duì)融資平臺(tái)償債程序與償債管理辦法進(jìn)行科學(xué)合理地制定。同時(shí)，對(duì)于一些具有債務(wù)危機(jī)的地方，政府應(yīng)對(duì)其政府融資平臺(tái)的再貸款舉措進(jìn)行限制，并利用償債基金對(duì)其債務(wù)進(jìn)行清算，以避免資金風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。再者，對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的管理而言，應(yīng)對(duì)其政策規(guī)范進(jìn)行完善，明確管理的基本規(guī)范，并對(duì)政府融資規(guī)章進(jìn)行完善，實(shí)現(xiàn)地方融資平臺(tái)發(fā)展軌道的規(guī)范化、法制化、制度化。最后，建立約束監(jiān)管體制，融資平臺(tái)建設(shè)應(yīng)以保護(hù)地方生態(tài)建設(shè)與確保國家金融安全為基礎(chǔ)，以全面的監(jiān)管體系實(shí)施決策融資、信息核對(duì)、制度控制、公眾監(jiān)督等。[8]同時(shí)，公開透明實(shí)質(zhì)、隱性負(fù)債，對(duì)資金的籌集到運(yùn)用的全過程進(jìn)行監(jiān)督約束，以確保過程的科學(xué)、合理。

（六）推進(jìn)技術(shù)體系建設(shè)

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，現(xiàn)代信息技術(shù)為地方政府融資平臺(tái)建設(shè)提供更多條件，確保地方經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。在地方政府融資平臺(tái)的建設(shè)中，以信息技術(shù)為手段，依據(jù)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的規(guī)范規(guī)定，結(jié)合具體的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)，分析會(huì)計(jì)核算、現(xiàn)金流量表、利潤表、企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表等。同時(shí)，根據(jù)《會(huì)計(jì)法》等相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)，建立安全有效、規(guī)范合理、科學(xué)透明的地方政府融資平臺(tái)管理體系，在中央可控的范圍實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，以技術(shù)為手段，把地方建設(shè)項(xiàng)目管理作為政府融資的重要內(nèi)容，招投標(biāo)選取項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、具體內(nèi)容、配套設(shè)施等，以工程建設(shè)法規(guī)為保障，確保項(xiàng)目工程建設(shè)施工進(jìn)度、管理、質(zhì)量、效益的合理、高效。

四、結(jié)束語

地方政府融資平臺(tái)有助于地方基礎(chǔ)建設(shè)、重點(diǎn)建設(shè)的發(fā)展、完善，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。但地方政府融資平臺(tái)也存在問題，如融資渠道的單一、融資方式不合理、治理結(jié)構(gòu)不完善、舉債規(guī)模膨脹等，這些問題將引起地方資金風(fēng)險(xiǎn)，阻礙融資平臺(tái)的建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。因此，應(yīng)通過優(yōu)化融資渠道、加強(qiáng)運(yùn)行管理中的風(fēng)險(xiǎn)控制、健全制度制約機(jī)制、規(guī)范融資平臺(tái)等措施，加強(qiáng)完善地方政府融資平臺(tái)建設(shè)，降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

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