時(shí)波

摘 要：本文通過(guò)對(duì)我國(guó)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)立法現(xiàn)狀的闡述，分析了阻礙我國(guó)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)立法的主要因素，提出我國(guó)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)立法的路徑選擇：一是沿用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的相關(guān)規(guī)定并加以完善；二是漸進(jìn)式地制定《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》；三是健全相關(guān)配套法律、法規(guī)。

關(guān)鍵詞：金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)；立法

一、我國(guó)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的立法現(xiàn)狀

（一）銀行法領(lǐng)域

商業(yè)銀行提供的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)主要有存貸款、金融債券、理財(cái)產(chǎn)品、國(guó)內(nèi)外賬戶結(jié)算、票據(jù)承兌和貼現(xiàn)、銀行卡業(yè)務(wù)、資金托管、基金銷售、信托計(jì)劃銷售、金融知識(shí)咨詢等，這其中金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的相關(guān)條款散見于多部法律、法規(guī)中。如《商業(yè)銀行法》第1條規(guī)定：“為保護(hù)商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)益，規(guī)范商業(yè)銀行的行為……，制定本法?！?第二章第29至33條規(guī)定了對(duì)存款人基本權(quán)利的保護(hù)，明確了存款人的基本權(quán)利?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)投資管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中第5條規(guī)定：“應(yīng)科學(xué)合理的進(jìn)行客戶分類，根據(jù)客戶的風(fēng)險(xiǎn)承受能力提供與其相適應(yīng)的理財(cái)產(chǎn)品。商業(yè)銀行應(yīng)將理財(cái)客戶劃分為有投資經(jīng)驗(yàn)客戶和無(wú)投資經(jīng)驗(yàn)客戶，并在理財(cái)產(chǎn)品銷售文件中標(biāo)明所適合的客戶類型……”等內(nèi)容。

（二）證券法領(lǐng)域

有關(guān)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)定主要集中在《證券法》第1、55、67、69、76、77、79、153、171、190、191條，如第191條：“……給其他證券承銷機(jī)構(gòu)或者投資者造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任……”，63至65條對(duì)上市公司持續(xù)信息公開情況進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)交易活動(dòng)中的欺詐、內(nèi)幕交易和操縱證券市場(chǎng)等行為做了禁止性規(guī)定，以及要求發(fā)行人、上市公司的信息披露或公開陳述都應(yīng)當(dāng)滿足真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性的要求，否則對(duì)投資者構(gòu)成欺詐?！蹲C券投資基金法》第1、70、71條，對(duì)基金份額持有人的權(quán)利等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定?！蛾P(guān)于審理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》對(duì)因虛假陳述引發(fā)民事賠償?shù)陌讣M(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，以及《期貨法》、《期貨交易條例》等相關(guān)法律法規(guī)中的個(gè)別條款。

（三）保險(xiǎn)法領(lǐng)域

有關(guān)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)定主要集中在《保險(xiǎn)法》第1、51、134、136條，《人身保險(xiǎn)新型產(chǎn)品信息披露管理辦法》第1、24、25、29條、《健康保險(xiǎn)管理辦法》第1、11、33、34條，《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》、《保險(xiǎn)專業(yè)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)中的個(gè)別條款。

總的來(lái)看，我國(guó)目前現(xiàn)有與金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)相關(guān)的法律是按照行業(yè)分類散見于各類金融法律法規(guī)中，呈現(xiàn)出分類監(jiān)管和分類保護(hù)的特點(diǎn)。

二、影響我國(guó)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)立法路徑選擇的主要因素

（一）金融消費(fèi)者定位不準(zhǔn)導(dǎo)致立法受阻

金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)立法的重要前提是明確什么是金融消費(fèi)者。目前，對(duì)金融消費(fèi)者較為權(quán)威的定義是為滿足個(gè)人或家庭的生活需要，并且交易行為發(fā)生于商品或服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的自然人。但從實(shí)際情況來(lái)看，這里的金融消費(fèi)者很大一部分不是為了滿足個(gè)人或家庭生活的需要，實(shí)際是個(gè)人投資者，但這里的投資者又與傳統(tǒng)意義上的投資者不同，使立法者陷入兩難選擇的困擾，導(dǎo)致金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)立法受阻。

（二）多頭保護(hù)導(dǎo)致出現(xiàn)保護(hù)漏洞

目前，我國(guó)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)呈現(xiàn)出多頭保護(hù)和監(jiān)管的情況。從金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的設(shè)立機(jī)構(gòu)來(lái)看，最早的是保監(jiān)會(huì)于2011年4月成立保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，主要負(fù)責(zé)與保險(xiǎn)業(yè)相關(guān)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作；證監(jiān)會(huì)于同年5月成立投資者保護(hù)局，主要負(fù)責(zé)與證券業(yè)相關(guān)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作；2012年3月中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)在同一時(shí)間各自成立了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局和銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局。銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局主要負(fù)責(zé)與銀行業(yè)相關(guān)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作。人民銀行設(shè)立的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局主要職責(zé)是綜合研究我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)工作的重大問(wèn)題，會(huì)同有關(guān)方面擬定金融消費(fèi)者保護(hù)政策法規(guī)草案；會(huì)同有關(guān)方面研究擬定交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；對(duì)交叉性金融工具風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，協(xié)調(diào)促進(jìn)消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)工作；依法開展中國(guó)人民銀行職責(zé)范圍內(nèi)的消費(fèi)者保護(hù)具體工作?？梢?，四者各自的保護(hù)和職能范圍有所交叉。分業(yè)監(jiān)管帶來(lái)的多頭保護(hù)和監(jiān)管現(xiàn)狀，導(dǎo)致無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前金融工具多元化和金融產(chǎn)品創(chuàng)新速度快的現(xiàn)實(shí)情況，交叉性金融產(chǎn)品和金融衍生產(chǎn)品交易過(guò)程中必然出現(xiàn)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的真空地帶，導(dǎo)致金融消費(fèi)者權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)。

（三）現(xiàn)行立法的規(guī)制主體無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)

現(xiàn)行立法中均是通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)行為的規(guī)制反向?qū)崿F(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的，這種立法模式無(wú)法直接、高效地對(duì)金融消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)權(quán)益保護(hù)，比如，《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)投資管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等法律中，除個(gè)別條款明確對(duì)金融消費(fèi)者給予保護(hù)外，絕大多數(shù)條款都是將金融機(jī)構(gòu)做為規(guī)制主體，通過(guò)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。如《證券投資基金法》第二十一條：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)有下列情形之一的基金管理人，依據(jù)職權(quán)責(zé)令整頓，或者取消基金管理資格……”此條對(duì)基金管理人的限制非常明確，但對(duì)基金份額持有人即金融消費(fèi)者是一種反向保護(hù)，沒(méi)有明確如何保護(hù)，導(dǎo)致金融消費(fèi)者的權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)，而這種反向保護(hù)是一種極為普遍的現(xiàn)象。

在實(shí)際糾紛處理中也是因?yàn)榇它c(diǎn)導(dǎo)致金融消費(fèi)者權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)。2013年來(lái)最典型的案件就是“光大烏龍指事件”，證監(jiān)會(huì)于8月30日將其定性為“內(nèi)幕交易”，并作出了給予四位相關(guān)決策責(zé)任人以終身證券市場(chǎng)禁入，并沒(méi)收光大證券非法所得8721萬(wàn)元，并處以5倍，共計(jì)52328萬(wàn)的行政處罰決定，但對(duì)該內(nèi)幕交易案件中投資者遭受的損失，始終沒(méi)有予以合理賠償，金融消費(fèi)者權(quán)益未能得到有效保護(hù)，主要原因之一就是金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)類法律欠缺。

（四）立法層級(jí)較低

如《商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)投資管理有關(guān)問(wèn)題的通知》、《進(jìn)一步規(guī)范信用卡業(yè)務(wù)的通知》、《健康保險(xiǎn)管理辦法》等法規(guī)中也涉及到一些對(duì)金融消費(fèi)權(quán)益進(jìn)行有效保護(hù)的規(guī)定，但都屬于行政法規(guī)或規(guī)范性文件，立法層級(jí)較低，不能有效保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。

（五）維權(quán)程序不健全導(dǎo)致立法路徑選擇受阻

現(xiàn)有的維權(quán)程序不能完全適應(yīng)當(dāng)前金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的最新情況。比如，人民銀行南京分行在金融中樞的部分地區(qū)施行涵蓋行政指導(dǎo)、勸告、調(diào)解、協(xié)商、評(píng)價(jià)、檢查措施為一體的整體性金融消費(fèi)者保護(hù)制度；武漢分行在湖北施行了對(duì)金融消費(fèi)申訴處理行為的評(píng)價(jià)制度；西安分行施行以人民銀行為主導(dǎo)的糾紛調(diào)解制度。這些有益嘗試雖然取得良好的成效，但呈現(xiàn)出個(gè)案解決模式，糾紛解決機(jī)制未能成體系化、結(jié)構(gòu)化，使得金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)立法工作無(wú)法展開。

（六）金融產(chǎn)品和金融服務(wù)自身的獨(dú)特性也對(duì)立法造成了一定程度的障礙

與普通商品和服務(wù)相比，金融產(chǎn)品和服務(wù)需要消費(fèi)者具備較高的文化素質(zhì)，加之，當(dāng)前很多金融產(chǎn)品和服務(wù)在銷售過(guò)程中沒(méi)有進(jìn)行充分、詳細(xì)的闡述，導(dǎo)致金融消費(fèi)者的權(quán)益容易受到侵犯。以“余額寶”為例，許多投資者對(duì)此并不了解，僅僅因?yàn)檩^高的年化收益率而盲目投資，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，消費(fèi)者將會(huì)受到較大的損失。再如，信貸資產(chǎn)支持證券是信貸資產(chǎn)與證券的有機(jī)結(jié)合，這類跨領(lǐng)域的金融產(chǎn)品，單純依靠《證券公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)管理規(guī)定》遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，無(wú)法有效保護(hù)投資者權(quán)益。隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展，大量金融衍生品和新型金融服務(wù)不斷誕生，依靠制定單純的“管理規(guī)定”必然會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的滯后性，消費(fèi)者權(quán)益將難以得到有效保護(hù)。

三、立法路徑選擇

（一）路徑選擇之一：沿用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的相關(guān)規(guī)定并加以完善

從節(jié)約立法成本的角度出發(fā)，對(duì)現(xiàn)有的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修訂并進(jìn)行解釋是一種路徑選擇，但這并不是最優(yōu)的選擇。雖然其具有立法成本較低的優(yōu)勢(shì)和初期維權(quán)可操作性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展以及法律設(shè)立自身的運(yùn)行特點(diǎn)來(lái)看，其弊端非常明顯：一是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的客體與金融消費(fèi)中的客體差異性較大，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的客體是普通產(chǎn)品和服務(wù)，而金融消費(fèi)的客體是金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，金融產(chǎn)品自身體現(xiàn)出的信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)以及特殊的信息披露制度等特點(diǎn)，在開發(fā)、銷售、監(jiān)管等過(guò)程中都與普通商品差異巨大，直接沿用現(xiàn)有的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》難以適應(yīng)金融產(chǎn)品自身特點(diǎn)。二是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中有關(guān)經(jīng)營(yíng)者的業(yè)務(wù)的規(guī)定，比如保障人身安全義務(wù)、聽取合理意見義務(wù)等不適合金融消費(fèi)產(chǎn)品和服務(wù)的提供者繼續(xù)沿用。三是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中關(guān)于糾紛解決途徑的規(guī)定并不適合于金融消費(fèi)糾紛的解決。四是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中已有的知情權(quán)、自主交易選擇權(quán)、公平交易權(quán)、安全交易權(quán)、獲得賠償權(quán)、受教育權(quán)在運(yùn)用到金融消費(fèi)者保護(hù)的過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生排異反應(yīng)，不能很好對(duì)應(yīng)金融消費(fèi)者所必需的各項(xiàng)權(quán)利要求。

從新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的具體條款來(lái)看，大部分也不適合于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，除去第一章和最后一章，新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》共計(jì)52條。其中，第二章消費(fèi)者權(quán)利中的第9、11、12、13條可以直接適用于金融消費(fèi)者，而第7、8、10、14、15條只能部分適用于金融消費(fèi)；第三章經(jīng)營(yíng)者義務(wù)中的第25、29條可直接適用于金融消費(fèi)者，而第三章中其余十二條均只能部分適用于金融消費(fèi)者；第四章國(guó)家對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)中第34、35條可直接適用于金融消費(fèi)者，而其余四條為部分適用；第五、六、七章幾乎均為部分適用于金融消費(fèi)者或完全不適用于金融消費(fèi)者?？芍苯舆m用于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的約為8條，部分適用或不適用的為44條，這都說(shuō)明沿用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》不能滿足金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)。

（二）路徑選擇之二：漸進(jìn)式地制定《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》

1、明確金融消費(fèi)者的概念。根據(jù)目前較為權(quán)威的金融消費(fèi)者的定義，個(gè)人認(rèn)為對(duì)該定義進(jìn)行改良較為合理，即將金融消費(fèi)者定義為：非行業(yè)或職業(yè)目的而購(gòu)買金融產(chǎn)品的自然人投資者和接受金融服務(wù)的自然人消費(fèi)者。

2、將金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)作為金融監(jiān)管的目標(biāo)之一，明確寫入《中國(guó)人民銀行法》。在我國(guó)現(xiàn)有法律框架體系內(nèi)，宏觀金融監(jiān)管目標(biāo)的法律依據(jù)主要是體現(xiàn)在《中國(guó)人民銀行法》中，因此建議對(duì)其進(jìn)行修訂，將“金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)”明確列為金融監(jiān)管的重要目標(biāo)之一，為制定《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》提供支撐和法律依據(jù)。

3、漸進(jìn)式、分步驟地制定《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》。分步驟制定的同時(shí)，幾個(gè)步驟可以重疊式同步展開。第一步，對(duì)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的相關(guān)條款進(jìn)行擴(kuò)大解釋，滿足短期內(nèi)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的需求，作為制定《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》的過(guò)渡階段；第二步，依托人民銀行作為金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)牽頭單位的重要地位，結(jié)合人民銀行在解決金融消費(fèi)權(quán)益糾紛過(guò)程中的有益經(jīng)驗(yàn)，形成“牽頭+經(jīng)驗(yàn)+創(chuàng)新”的模式，配套出臺(tái)專門性行政法規(guī)和規(guī)范性文件；第三步，選取金融發(fā)展水平較高、市場(chǎng)化水平完備的地區(qū)，試點(diǎn)開展《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》的立法工作；第四步，適時(shí)制定單獨(dú)的《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》。

（三）完善之路：健全相關(guān)配套法律、法規(guī)

賦予《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》在該領(lǐng)域基本法的地位。與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二條中的“本法未作規(guī)定的，受其他有關(guān)法律、法規(guī)保護(hù)”有機(jī)銜接，形成普通商品、服務(wù)和金融產(chǎn)品、服務(wù)相互協(xié)調(diào)配合的完整消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系。同時(shí)建立、健全相關(guān)配套法律、法規(guī)。通過(guò)對(duì)金融產(chǎn)品的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、盈利方式、收益率、投資方向、設(shè)計(jì)成本、設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品銷售、宣傳等方面進(jìn)行評(píng)估，制定“金融產(chǎn)品和服務(wù)評(píng)價(jià)類”法律法規(guī)，作為《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》的配套法律法規(guī)，為《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》中的金融產(chǎn)品質(zhì)量判斷提供法律依據(jù)。

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The Choice of Chinas Legislation on Financial Consumer Protection

SHI Bo

（Xining Provincial Capital Sub-branch PBC， Xining Qinghai 810001）

Abstract：The paper describes the present situation of legislation on financial consumer protection， analyzes the main factors which obstruct the legislation on financial consumer protection， and provides the choices of Chinas legislation on financial consumer protection. The first is to follow and improve the relevant provisions in Law on the Protection of the Rights and Interests of Consumers； the second is to gradually constitute Law on Financial Consumer Protection； and the third is to improve relevant laws and regulations.

Keywords： financial consumer protection； legislation

責(zé)任編輯、校對(duì)：申建文