吉富星

(中國青年政治學院 經(jīng)濟管理學院，北京 100089)

一、引 言

傳統(tǒng)政府采購或公共投資普遍存在預算超支、進度超期、效率較低等弊端。相比較而言，發(fā)端于1992年英國的PPP(公私合作伙伴關(guān)系、政府與社會資本合作)模式則優(yōu)勢明顯，不僅有利于加快項目實施、降低項目全壽命周期成本，還能有效提高質(zhì)量與績效、改善公共管理。目前，PPP在英國、澳大利亞、加拿大、美國、日本、印度等多個國家廣泛應用，取得了良好的效果。

在當前經(jīng)濟形勢下，我國推進PPP廣泛應用具有現(xiàn)實需求和深層改革意義。根據(jù)城鎮(zhèn)化規(guī)劃，預計未來十年帶動40～50萬億元投資，引致的新型城鎮(zhèn)化融資需求巨大。但是我們也注意到，2013 年6月底全國政府性債務為30.27萬億元，其中，全口徑地方政府性債務為17.89萬億元。一方面，新型城鎮(zhèn)化需要巨額資金，另一方面地方政府融資管控失當、財政風險累積較大，因此，地方政府亟需改變以往投融資體制。2013年我國PPP投資額僅占全國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的1%，未來成長市場空間非常大。故此，PPP的廣泛應用將有助于緩解當前地方債務壓力和解決部分城鎮(zhèn)化資金，此外，還具有非常重要的深層意義。長期以來，地方政府非規(guī)范融資導致缺乏市場約束、預算約束；在此過程中，政府與市場的邊界也發(fā)生錯位，產(chǎn)生了較為嚴重的“擠出效應”，民間資本頻繁遭遇“玻璃門”、“彈簧門”。應該說，當下推進PPP有利于提高國家治理水平、促進市場化改革。PPP模式總體上契合深化財稅體制改革的方向和目標，可有效改變以往單一年度的預算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向中長期財政規(guī)劃。

然而，面對目前的PPP熱潮應審慎樂觀，不夸大，更不應排斥，尤其要防范以往出現(xiàn)新生事物的“冒進、過?！币约啊胺艁y收死”的局面，政府在微觀操作、宏觀體制層面均應主動應變。值得注意的是，PPP模式在西方市場經(jīng)濟國家實施過程中依然存在許多爭議和效率不確定性問題，其投資額占比通常也不超過20%，還只是財政投入的補充而非替代。我國推廣PPP具有非常積極意義，但并不意味著效率提升可自動實現(xiàn)、政府風險和支出責任可完全剝離，也無法完全依靠PPP來全部解決債務及資金需求問題。

長期以來，我國地方政府性債務尚未全面納入預算，也未建立起跨年度預算平衡機制，導致地方財政行為扭曲、負債管理異化。目前，世界上三分之二國家實施了中期財政規(guī)劃，但我國依然是年度預算為主，中期財政規(guī)劃剛起步。當前，非常有必要厘清PPP模式的政府性風險機理和支出責任，將PPP置于中長期財政規(guī)劃和預算框架內(nèi)進行研究。

二、PPP模式效率存在不確定性，可能會誘發(fā)財政幻覺和風險隱匿

(一)PPP模式效率存在不確定性

傳統(tǒng)政府采購或公共投資項目，主要是通過銀行、信托、回購(BT)、墊資施工、延期付款等方式運作，容易造成預算軟約束、道德風險、地方財政風險累積過大等問題。PPP模式有助于緩解當期支出壓力，改善財政預算行為；但PPP模式使用不當、過濫，也可能與降低債務、提高效率的初衷相悖。

PPP 模式可廣泛適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會事業(yè)等多個領(lǐng)域。通常，這些領(lǐng)域的投資規(guī)模大，運作周期長，多具有自然壟斷屬性。但由于當事人有限理性，無法事前預測、約定在未來各種情形下的責權(quán)利，在投資過程中容易呈現(xiàn)出資產(chǎn)專用性強、信息不對稱等特征。故此，PPP項目大都存在不完全契約狀態(tài)，風險和效率不確定性大，并且動態(tài)化發(fā)展。

由于當事人都可能存在逆向選擇、道德風險，同時私人部門以盈利為目的，與項目公益性目標可能沖突，即便在PPP模式比較成熟的英國等西方國家，也有相當一部分批評聲音認為，PPP模式實質(zhì)上從私人部門獲取了一大筆“零首付長期貸款”，最終會導致政府花費太高，私人謀取暴利(黃景馳、弗萊德·米爾期,2013)。[1]有些國家，如韓國等國專門限定PPP的投資范圍和總量上限。PPP項目的不完全契約特性在發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟體中尤為突出，不確定性風險更大。Guasch(2004)分析了拉丁美洲地區(qū)1980～2000年近1000份PPP合同發(fā)現(xiàn)，30%的合同重新談判，并且更有利于私人投資方，造成財政軟約束。[2]

PPP項目存在量化評估難、監(jiān)管難問題，導致PPP效率大打折扣。PPP評估普遍采用物有所值(VFM)這一理念，最常用的定量工具是應用公共部門參照標準(PSC)方法。PSC由初始PSC、轉(zhuǎn)移風險、保留風險和競爭中立四項之和構(gòu)成，VFM價值就是PPP價值相對于PSC的差值(Dorothy,2008)。[3]其中，初始PSC 值是指公共部門進行項目建設(shè)、維護、運營等花費的成本；轉(zhuǎn)移風險是指政府部門將項目風險轉(zhuǎn)移給私人部門的總價值；保留風險是指由政府部門承擔的風險價值；競爭中立是指由于政府公有制存在的政府競爭優(yōu)勢的價值(如稅收優(yōu)惠或許可權(quán)等)?，F(xiàn)值(PV)是未來收益現(xiàn)金流的折現(xiàn)值，需要對時間、風險、現(xiàn)金流、折現(xiàn)率等因素進行假設(shè)和估計，但這些因素不確定性較高，難以準確估計。同時，風險價值占有較大比例，測定取決于發(fā)生的概率和后果損失，取值具有較大主觀性。此外，大量產(chǎn)品或服務的質(zhì)量、績效不易量化，私人部門很容易通過降低費用、“規(guī)制俘獲”等手段來取得更高的利潤，進而導致PPP效率大打折扣。綜上，PPP周期較長，不可預見性因素多，邊界條件通常不斷發(fā)生變化，評估難且容易人為操縱，故此，VFM在度量方面存在較大的局限性，目前西方國家也不完全依靠此定量分析工具。

PPP模式容易導致政府失靈或市場失靈，需要很強的治理機制應對。一旦項目效率偏低、財政支出過高，則會導致社會福利損失、政府失靈；反過來，財政付費或補貼不足將會導致市場失靈，進而導致政府陷入“兩難”困境。需要關(guān)注的是，很多PPP項目并不是很有效率，但政府通過各種補貼和優(yōu)惠政策掩蓋著低效和浪費。在條塊分割、各自為政的PPP管理體制下，PPP項目普遍處于不完全契約狀態(tài)，其效率和社會福利水平非常難以準確度量和有效規(guī)制。從國際經(jīng)驗來看，PPP 的效果或成功率與國家治理體系和治理能力存在正向相關(guān)關(guān)系(吳卓瑾、喬寶云，2014)。[4]

第二,適當數(shù)量的競爭者以及對優(yōu)先發(fā)表權(quán)的高度關(guān)注是一流論文產(chǎn)出的重要條件。適當數(shù)量的競爭者可以激勵、鞭策研究者們不斷進行科研探索,對優(yōu)先發(fā)表權(quán)的高度關(guān)注使得他們在探索過程中加快腳步或另辟蹊徑。各領(lǐng)域優(yōu)先發(fā)表的論文常常成為“巨人的肩膀”,供后來者攀登。在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域,有一種“漸進式創(chuàng)新”的方式,強調(diào)在原有產(chǎn)品或服務的基礎(chǔ)上加以改進。在學術(shù)研究領(lǐng)域也存在大量“漸進式”或“查漏補缺式”的論文,這些論文通常以優(yōu)先發(fā)表的論文為基礎(chǔ),改進優(yōu)先發(fā)表的研究成果,使優(yōu)先發(fā)表的論文更有可能成為高被引論文。

(二)PPP模式可能誘發(fā)財政幻覺和風險隱匿

對大量公共品及公共服務項目而言，政府付費或政府補貼通常是吸引私人部門投資的主要支點。從投資者最關(guān)注的收入來源看，PPP項目主要分為三類，即使用者付費、政府付費、使用者付費與政府補貼相結(jié)合的混合方式。通常，完全靠使用者或用戶付費來覆蓋投資及收益的項目很少，這類項目的融資和資產(chǎn)證券化都相對容易，可以完全推向市場。事實上，社會資本大都以BOT(PPP模式的一種)等方式投資運作了這些相對優(yōu)質(zhì)的項目，地方政府相對容易解決經(jīng)營性領(lǐng)域的投入。對地方政府而言，資金需求量最大、投入難度最大的是使用者付費不足以覆蓋投入成本及收益，或無項目收益的各類準經(jīng)營性、公益性項目，這就涉及到政府購買或補貼等方面的支出責任。多數(shù)情況下，為吸引投資者、讓項目更能商業(yè)化運作，政府需要拿出額外資源或財力，或配置、捆綁、讓渡其他權(quán)益來平衡。這時，PPP項目就會產(chǎn)生相應的政府性債務或潛在的支出責任，風險則具有不確定性。

PPP模式在平滑財政支出壓力的同時，可能會隱匿風險，誘發(fā)債務風險或危機。很多情況下，政府各種非理性擔?；虺兄Z、不合理補貼或補償?shù)扔坞x于資產(chǎn)負債表外，未納入財政預算和負債管理，必然引發(fā)中長期沉重的財政負擔。更有甚者，許多國家或地方政府有意利用PPP模式來突破財政約束，將債務移出資產(chǎn)負債表。即便是在英國，有關(guān)報告顯示，直到2010 年英國仍有一半以上的私人融資項目沒有體現(xiàn)在政府的任何財務報表之中，招致許多批評。印度尼西亞、馬來西亞、泰國等國家由于PPP產(chǎn)生了大量的政府或有負債，加劇了1997年亞洲金融風暴(Aliona，2008)。[5]2011年葡萄牙政府發(fā)生的財政危機的重要誘因就是PPP濫用以及負債管理不當。

政府由于籌資方式、公共收入獲取形式、或有債務安排等方面差異，很容易導致“財政幻覺”現(xiàn)象。同時，由于政府預算會計不完備及政府“有意識”金融性操作，進一步加劇了債務風險隱匿、低估、錯配，反過來誘發(fā)或加劇了經(jīng)濟風險。同時，財政風險也必然導致政府無法及時、足額支付給項目公司(SPV)，則直接影響投資者、金融體系的投資回報和現(xiàn)金流，進一步損害經(jīng)濟運行。PPP模式的過度使用、不當使用則會演化為地方政府寅吃卯糧的融資工具，導致道德風險蔓延，易加劇、擴散經(jīng)濟風險。政府必須確保PPP被用于提高效益的正確目的，而不是被用來將支出移出預算和將債務移出資產(chǎn)負債表(IMF,2007)。[6]

三、PPP模式的政府性債務、風險與分類預算

(一)政府性債務厘清與風險分擔機制

PPP項目合約基本都處于不完全契約狀態(tài)，效率、風險均存在較大不確定性。PPP項目在每個階段都存在較大風險，在建造階段通常有設(shè)計不當、成本超支、工期延誤、技術(shù)不當?shù)蕊L險；在運營階段存在原材料供應和價格、市場需求、銷售價格、環(huán)境污染等風險；在生命周期內(nèi)都存在不可抗力、政治、政策、外匯、利率、通貨膨脹等風險。故而，政府與私人部門的博弈在所難免，全世界均是如此。

或為了項目更具有財務及商業(yè)可行性，或源于討價還價能力差異，政府往往需要提供融資、擔保、補貼、救助等方面的責任。如市場預期較差時，私人部門往往要求政府提供“兜底”保障，如用戶或使用量保證、限制競爭保證、價格調(diào)整保證等。這些責任或承諾就構(gòu)成了政府的或有、隱性債務風險，如表1的債務風險矩陣。政府承擔著直接的、顯性的債務風險，還承擔著或有的、隱性的債務風險。債務風險處理不當，則會導致原本通過PPP剝離債務的訴求落空。

表1 PPP的債務風險矩陣分析

事實上，考慮私人較高的投資收益要求后，政府的支出責任與傳統(tǒng)政府投資或采購相比而言并不一定降低，反而可能加重。項目收益能完全覆蓋投入和收益的項目，可完全市場化運作，通?？山档驼畟鶆眨脩羰召M機制不完善的PPP項目不一定降低未來政府支出責任。PPP項目公司又稱之為特殊目的公司(SPV)，具有風險隔離作用，但政府承擔的風險可能大得多。以倫敦一個地鐵項目為例，項目公司于2007年破產(chǎn)時，地方政府承擔95%的責任和大概38億英鎊的遺留債務，而私人部門僅承擔很小責任。大部分PPP項目的政府支出責任是否降低，很大程度上取決于政府承擔的或有、隱性債務或責任。

但這并不意味著政府應將全部風險轉(zhuǎn)移給私人部門。如果簡單地將風險轉(zhuǎn)移給對方，可能造成合作難以為繼，單方也無法把控所有風險，可能會造成“零和博弈”或“雙輸”。PPP理念的價值來源于雙方優(yōu)勢互補以發(fā)揮協(xié)同效應，政府提升效率的同時，私人部門則通過各種創(chuàng)新、自身管理能力獲得一定的市場溢價收益。如果私人沒有足夠承擔風險的能力或意愿，反而會形成風險擴散、放大，引起項目失敗，最終實際加大政府財政“兜底”責任。但是，私人部門如要求較高的風險承擔代價，即對價過高，往往會造成風險應對的不經(jīng)濟，或形成“敲竹杠”現(xiàn)象。因此，PPP項目不在于風險的最大化轉(zhuǎn)移或剝離，而重在風險合理分擔和治理機制安排。這就要求在恰當?shù)募顧C制或合理對價下，讓最有能力控制風險的一方承擔該風險，以使得風險的凈收益最大或凈損失降到最低。

在不完全契約框架下，PPP項目的債務、效率、風險三者密不可分。在風險分擔和治理機制安排失效情形下，讓政府來承擔重大損失，則加大了政府債務負擔，影響項目效率和社會福利；讓私人部門負擔重大損失，私人部門出于自利動機，極大可能通過各種方式降低損失或要求較高的補償，進而影響項目績效。故此，如將PPP聚焦在降低財政支出或債務、降低政府風險方面，顯然定位狹窄且作用有限，反而會造成財政風險的隱匿、風險管理不當，最終政府因“兜底”承擔更大風險和債務，效率更無從談起。從結(jié)果導向看，若項目效率較高，則會促進社會發(fā)展、增加財政收入，形成良性發(fā)展，進而降低政府負債。如果進一步延伸開來，如風險分擔適當，政府未來支出責任則主要取決于私人部門降成本、提效率的能力。故此，就債務論債務沒有意義，PPP模式下債務、風險、效率三者緊密相關(guān)，互相影響。

綜上，從中長期預算管理角度看，對于大量的準經(jīng)營性、公益性領(lǐng)域的PPP項目而言，PPP并不必然降低政府未來支出責任，與其交易結(jié)構(gòu)、風險分擔機制密切相關(guān)。合理的風險分擔屬于治理的范疇，分擔策略取決于決策者對風險的態(tài)度和承受力、對價水平。PPP模式下，如無法形成良性合作伙伴關(guān)系、有效促進私人部門的創(chuàng)新意愿與能力，就會產(chǎn)生資源耗散，效率急劇下降，PPP也就失去了意義。為了應對合約的不完全性、目標沖突性，PPP項目必須進行有效的風險分擔，形成行之有效的激勵相容與規(guī)制機制。PPP最終目的是實現(xiàn)項目效率的提升、社會福利的增進，通過協(xié)作創(chuàng)新、良性運作以平滑當前債務、降低最終債務總量。故此，PPP不應囿于降低政府債務之短期訴求，而應將其支出責任融入中長期財政規(guī)劃框架予以規(guī)范化，注重治理機制安排。

(二)債務的分類管理與相應預算

依據(jù)政府還款來源，將PPP項目支出責任進行相對清晰的劃分，以便更好匹配預算安排。其一，對于項目收益可以完全覆蓋投入成本及收益的PPP項目，如高速公路BOT、電廠BOT等項目，應采用使用者付費的市場化方式，將債務轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務，不納入政府債務和預算管理，政府更多承擔監(jiān)管責任。其二，對于項目有收益，但還款來源于政府性基金收入或?qū)ｍ検杖?如土地出讓金、事業(yè)單位質(zhì)押收費權(quán)等)的PPP項目，如土地儲備開發(fā)項目，應將債務列入專項債務，納入基金性預算，實現(xiàn)風險內(nèi)部化、投融資模式的閉合。其三，對于有一定收益但無法完全覆蓋成本及收益的PPP項目，如污水處理BOT項目等，在有效監(jiān)管制度下獲得市場收益后的缺口資金，則應列入一般債務，納入一般公共預算。其四，對于完全沒有收益的公益性PPP項目，如義務教育、環(huán)境治理等，政府原則上應將其償債來源列入一般公共預算，作為一般債務，主要依靠地方稅收、地方債、上級轉(zhuǎn)移支付等渠道償付。

PPP項目應充分考慮財政可承受力，納入中長期財政預算機制。PPP 作為一種特殊形式的融資，應按照權(quán)責發(fā)生制原則，分類納入資產(chǎn)負債表管理。其一，將當前債務壓力和中長期財政可承受力統(tǒng)籌考慮。嚴控地方政府負債率(債務余額/GDP，通常應小于60%)、債務率(債務余額/政府綜合財力，通常不宜超過90%～150%)指標，同時，應動態(tài)考慮區(qū)域發(fā)展?jié)摿?、債務風險的收斂性，具有一定的靈活性。其二，加強公私協(xié)作來降低風險，建立嚴格的防火墻制度，以避免向公共財政風險滲透。PPP項目具有不確定性，政府支出責任存在難以預測性、可變性，應審慎對待各類或有風險、價格調(diào)整等事宜。其三，采取滾動預算方式，充分考慮績效和產(chǎn)出后，將支出責任納入財政規(guī)劃框架內(nèi)。

客觀地講，隨著新預算法以及加強地方債務管理新規(guī)的逐步落地，地方財政收入在增速放緩而支出剛性強的背景下，相當部分省份、低層級政府的債務、預算支出存在巨大壓力。其一，雖然我國地方政府債務風險總體可控，但存在債務期限錯配、存量過大、增量難以降低等問題，依然存在局部性風險。與2010年底相比，2013年6月底地方政府性債務年均增長超過7000億元，從全口徑政府債務率(政府性債務/地方政府綜合財力)看，只有青海等6省債務率低于90%。2013年地方支出缺口約5萬億元規(guī)模，主要依賴于中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。其二，我國經(jīng)濟已進入新常態(tài)，從高速增長轉(zhuǎn)為7%～8%的中高速增長，財政部門及金融部門亦承受了較大壓力。財政收入增速下滑，呈現(xiàn)累退性特點，但支出壓力卻依然不減。同時，當前貨幣供給M2存量巨大，貨幣政策已不能再走大規(guī)模刺激之路，只能立足于穩(wěn)健基礎(chǔ)上盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，注重定向調(diào)控。其三，由于巨大的債務存量、區(qū)域發(fā)展差異、金融市場的約束，短期內(nèi)很多省的地方債券規(guī)模很難大舉擴張、難以完全替代原有的地方融資模式。2009年起地方政府開始試點發(fā)行債券，2009年和2010年由財政部代理發(fā)行，2011年以來自發(fā)試點，但2014年只有上海等10個地區(qū)自發(fā)自還債券總規(guī)模為1092億元。從1997年起，地方債務增長每年都在20%以上，近些年還本付息壓力巨大，2014年還本高達2.4萬億元，每年利息高達數(shù)千億元。在城鎮(zhèn)化巨大資金需求的大背景下，財政支出不減、收入放緩，債務存量大、增量難滿足，財政預算壓力非常大，這將倒逼財政體制改革、地方投融資體制改革。

但是，我國政府擁有大量的非稅收入及國有資產(chǎn)，如國有企業(yè)、國有資源(如土地、礦產(chǎn)等)、非經(jīng)營性資產(chǎn)(如行政事業(yè)單位土地、房產(chǎn)等)等，這是當前應對債務風險與預算支出的非常有利條件。此外，我國政府負債背后形成了大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟和社會效益或正外部性，負債背后的預期收益和風險明顯存在一定的替代關(guān)系，關(guān)鍵是如何進行系統(tǒng)的制度安排。

綜上，PPP模式是一個緩釋風險、平滑債務的有效工具，但是很長一段時期內(nèi)依然難當重任去解決存量和增量資金需求。這就需要從國家治理的角度來進行中長期財政規(guī)劃安排，從稅權(quán)、產(chǎn)權(quán)、債權(quán)等收入層面和直接、或有債務等支出層面同時入手，進行系統(tǒng)的債務管理和預算安排。PPP的良性運作需要一個定義明確、激勵相容、約束有效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理框架和機制設(shè)計。

四、中長期財政規(guī)劃框架下PPP債務管理與預算的制度安排

當前應將PPP置于中長期財政規(guī)劃框架體系下，在微觀操作層面、宏觀體制層面構(gòu)建合理的債務管理與預算安排制度，切實提升政府治理能力。相關(guān)建議如下：

第一，重塑中央地方財政關(guān)系、政府與市場關(guān)系，統(tǒng)籌“稅收權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、舉債權(quán)”，硬化預算約束，提升地方治理能力。其一，調(diào)整和改革當前事權(quán)和財權(quán)，完善稅制，充實地方政府稅源和財力，形成“財力、財權(quán)、事權(quán)”協(xié)調(diào)匹配，減輕低層級政府支出責任。其二，大力引入社會資本，擴大地方政府自主發(fā)債權(quán)，逐步擴大并最終形成“中長期地方債券、PPP模式”并舉融資的主渠道模式；此外，加大對欠發(fā)達省份及區(qū)域的財政支持、政策性金融支持力度。其三，建立省、市轄區(qū)財政平衡責任，加快推進PPP模式，并統(tǒng)籌安排稅收返還及轉(zhuǎn)移支付、政府基金收入(主要是土地出讓收入)、國有資產(chǎn)(國有企業(yè)、非經(jīng)營資產(chǎn)、國有資源等)的處置、地方債券分配等。其四，建立PPP 項目財政準備金或風險基金制度，分類建立跨年度平衡機制，合理安排支出責任的時序。其五，強化債務管理，嚴肅財政紀律，防范道德風險。中央政府原則上實行不救助但追責原則，真正建立“預算編制有目標、執(zhí)行運行有跟蹤、資金支出有評價、評價有結(jié)果反饋、評價反饋結(jié)果有應用”的“五有”機制。

第二，從存量和增量兩個層面推行PPP模式，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，合理選擇操作模式，構(gòu)建合理的風險分擔機制、激勵相容的合同體系。其一，遵循國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，對運營的、在建的、規(guī)劃的項目進行系統(tǒng)分析梳理、有保有壓，形成高質(zhì)量的項目序列。其二，合理選擇交易結(jié)構(gòu)和運作方式，界定可行性缺口補助(Viability Gap Funding)或補償機制，并創(chuàng)新財政支出方式。根據(jù)項目特性，選擇建設(shè)—運營—移交(BOT)、轉(zhuǎn)讓—運營—移交(TOT)、委托運營(O&M)、管理合同(MC)等模式。探索設(shè)立PPP融資支持基金以債權(quán)、擔保、股權(quán)等形式扶持項目，也可采取補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式支持，總體上讓財政資金起到扶持但不替代的作用，充分發(fā)揮其引導和杠桿功能。其三，相對清晰界定責權(quán)利，合理進行風險分擔和激勵，尤其是重點約定需求、項目功能與產(chǎn)出、融資方案、回報機制、價格調(diào)整機制、爭議解決及退出安排等關(guān)鍵點。根據(jù)風險成本最低、風險收益對等、風險偏好、歸責等原則，讓最有能力控制風險的一方承擔該風險，保障其享有對等的收益。激勵私人部門主動、有效管理風險，推動私人創(chuàng)新，控制政府總體風險暴露程度。

第三，根據(jù)PPP項目政府性債務特性與可變性，將支付責任一并放入中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，強化權(quán)責發(fā)生制的資產(chǎn)負債管理。其一，將各類規(guī)劃的、在建的、運營的PPP項目一并融入三年滾動財政規(guī)劃、長期財政規(guī)劃之中，對未來政府財政收支進行分析預測，統(tǒng)籌調(diào)配安排。其二，建立債務規(guī)?？刂坪头诸惞芾頇C制，根據(jù)PPP項目償債來源發(fā)行一般債券融資、專項債券融資，納入一般公共預算或政府性基金預算管理。建立修正的現(xiàn)收現(xiàn)付制或修正的權(quán)責發(fā)生制資產(chǎn)負債表，全面考慮土地、國有資產(chǎn)以及各種隱性、或有負債等要素，及時向資本市場、社會披露。在PPP實施過程中，不該政府承擔的風險或債務應嚴格區(qū)隔、不納入預算，擬支付的財政資金應預先形成滾動性預算安排。對于一些或有、隱性債務或重大事項可以采用表外披露方式，并據(jù)實調(diào)為表內(nèi)管理，納入財政預算。其三，加強政府規(guī)制，以產(chǎn)出為基礎(chǔ)，根據(jù)績效付費，運營者收入主要取決于資產(chǎn)可使用性和服務質(zhì)量。

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