河南省社會科學院課題組

摘要：改革開放以來特別是近年來，我國在戶籍制度、土地制度、社會保障制度和行政管理體制、投融資體制等方面進行了一系列改革，加快了新型城鎮(zhèn)化進程。但是，城鎮(zhèn)化推進過程中也存在著頂層設計不足、推進不協(xié)調(diào)、創(chuàng)新程度不夠等突出問題。亟需要克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的思維慣性和群體性利益階層的阻礙，著力在戶籍、土地、社會保障、財政稅收、行政管理、生態(tài)保護等重點改革領域?qū)崿F(xiàn)突破，力求通過深化綜合改革，推進新型城鎮(zhèn)化科學發(fā)展。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；改革；對策

中圖分類號：F015文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）12-0075-05

黨的十八大報告提出，必須以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化為重點，著力解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題。作為一個中部大省，河南推進新型城鎮(zhèn)化面臨的改革問題在全國具有一定的代表性，因此，系統(tǒng)梳理科學推進新型城鎮(zhèn)化涉及的若干重要領域，深入剖析近年來河南推進城鎮(zhèn)化建設過程中取得的成績和存在的問題，通過全方位、多層次的綜合改革打破城鎮(zhèn)化舊有模式束縛，革除體制機制弊端，對于實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有重要意義。

一、推進新型城鎮(zhèn)化涉及的改革問題

1.以戶籍制度改革作為突破口的人口管理制度改革

戶籍制度改革是人口管理制度改革的突破口。戶籍制度改革的關鍵在于剝離附著于城市戶口上的福利和分配特權，讓公共服務資源公平地分配給城市的每一個人。貫徹落實國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，積極推進戶籍制度改革，優(yōu)先解決存量，重點解決進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的人員落戶問題，不斷提高高校畢業(yè)生、技術工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學回國人員等常住人口的城鎮(zhèn)落戶率。協(xié)調(diào)配套推進兩項改革，即以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制；加快推進人口基礎信息庫建設，為人口服務管理、實現(xiàn)公共服務的均等化和全覆蓋提供支撐。

2.以統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場為核心的土地制度改革

新型城鎮(zhèn)化成敗的關鍵在于土地制度改革路徑的選擇，而土地制度改革的中心議題是破除城鄉(xiāng)二元土地制度。當前，可以把征地制度改革作為土地改革的起點，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元的保障機制，并在此過程中建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地的合理比價機制，健全節(jié)約集約用地制度。

3.以社會保障為核心的公共服務均等化改革

推進公共服務均等化，首先要認識到，戶籍不是所有進城農(nóng)民工都希望變成城市戶籍，他們只是希望在城市工作期間可以享受城市的基本公共服務。因此，公共服務均等化改革，要求推進城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務制度的對接與平等，實現(xiàn)基本公共服務逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋，確保對于暫未辦理戶口遷移手續(xù)或者不愿意辦理戶口遷移手續(xù)，又符合常住人口標準的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在就業(yè)、教育、衛(wèi)生、住房、計劃生育等方面享有與當?shù)鼐用衿降鹊臋嗬?。其中社會保障體系仍是重點，要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)職工、居民保險的整合，提高統(tǒng)籌層次，做好異地銜接。

4.以財稅金融為核心的投融資體制改革

推進新型城鎮(zhèn)化，必須完善相應的投融資體制，緩解城鎮(zhèn)化資金需求量大與資金來源不足之間的矛盾。一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量龐大，且每增加1個城鎮(zhèn)人口，約需投入5.7萬元，資金需求總量大；另一方面，“土地財政”難以持續(xù)，現(xiàn)有融資渠道不暢，城市建設資金不足，財政金融風險日益累積，迫切需要構(gòu)建投融資新機制。為此，要加快財政轉(zhuǎn)移支付制度改革，合理確定各級政府在教育、基本醫(yī)療、社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務支出分擔機制和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制。此外，還要加快城市建設投融資體制改革，拓寬城市建設融資渠道。

5.以優(yōu)化配置公共資源為核心的行政管理體制改革

當前，我國城市公共資源按行政級別配置，而非按人口規(guī)模配置，由此形成了公共資源配置向大城市集中，而中小城鎮(zhèn)公共資源嚴重不足的局面。為此，行政管理體制改革應以實現(xiàn)公共資源按城鎮(zhèn)行政級別配置向按人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用為主要目標。具體改革包括：全面推行省直管縣體制改革、適當增加城市數(shù)量、進行必要的行政區(qū)劃調(diào)整、推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革等。

6.以綠色循環(huán)低碳發(fā)展為核心的生態(tài)環(huán)保制度改革

生態(tài)環(huán)境保護制度改革以推動形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的城市空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式為目標。一方面，要把空間布局、環(huán)境變異、資源增減、生態(tài)遷變確定為主要社會經(jīng)濟指標，建立嚴格的開發(fā)保護制度，健全責任追究（甚至終生追究）制度和損害賠償制度；另一方面，要利用市場機制建立資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，完善國土空間開發(fā)保護制度和主體功能區(qū)制度，推進資源環(huán)境產(chǎn)權交易機制，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制。

二、河南深化改革推進新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實基礎

1.河南深化改革推進新型城鎮(zhèn)化存在的問題

缺乏頂層設計。推進新型城鎮(zhèn)化涉及經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)等諸多體制改革，需要對各項改革進行頂層設計。當前，河南對深化改革推進新型城鎮(zhèn)化的總體設計不足，戶籍、土地、社保、投融資、行政、生態(tài)等各項改革措施相互銜接不夠，分散化、碎片化特征明顯，缺乏總體協(xié)調(diào)機制。例如，深化改革推進新型城鎮(zhèn)化涉及發(fā)改委、財政廳、國土廳、住建廳、環(huán)保廳、人社廳、公安廳等多個部門，難以形成最佳改革合力。

綜合協(xié)調(diào)不足。改革牽一發(fā)而動全身，特別是通過深化改革推進新型城鎮(zhèn)化，事關經(jīng)濟、社會、政治等方方面面，只在某一方面走得過快，其他配套改革跟不上，改革的效果就會大打折扣。推進新型城鎮(zhèn)化面臨的最緊迫問題是戶籍和土地制度改革，近年來，河南也出臺了不少改革措施，效果不顯著的原因之一就是配套改革滯后，財政、金融等改革沒有同步推進。例如，在現(xiàn)有財政體制下，行政級別決定了財政資源的分配，鄭州和其他省轄市更具有資源優(yōu)勢，而中小城市和小城鎮(zhèn)缺乏有力的財政支持，發(fā)展相對滯后。

行政區(qū)劃調(diào)整滯后?，F(xiàn)有的城鄉(xiāng)行政區(qū)劃體制過于僵硬，不能適應新的發(fā)展形勢。比如，河南有不少經(jīng)濟較為發(fā)達的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其人口密度和經(jīng)濟活躍度甚至已經(jīng)超過一般意義上的城市標準，卻無法在現(xiàn)有的行政體制中升級為城市，人為地抑制了城鎮(zhèn)化進程。此外，當前河南的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式依然以政府為主導，在推進過程中過于依賴行政力量，容易引發(fā)諸如強征農(nóng)民土地、強拆住宅等各種矛盾和沖突。

沒有完全做到因地制宜。深化改革推進新型城鎮(zhèn)化不是一蹴而就的，而是一個漫長的發(fā)展過程。各地的發(fā)展情況不同，有些改革就不能整齊劃一，必須根據(jù)各地不同的情況和經(jīng)濟發(fā)展階段穩(wěn)步推進，而不能采取“一刀切”模式。

2.河南深化改革推進新型城鎮(zhèn)化的有利條件

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略地位越發(fā)突出。在目前的國際經(jīng)濟和政治背景下，內(nèi)需是我國經(jīng)濟發(fā)展更為可靠的拉動力量，而城鎮(zhèn)化則是擴大內(nèi)需的引擎。按照每年城鎮(zhèn)化率增長一個百分點計算，我國每年將有2000萬左右的人口從農(nóng)村到城鎮(zhèn)定居，也意味著每年將有至少600萬個家庭進入城鎮(zhèn)。如果這部分人能夠轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，必將會產(chǎn)生巨大的消費需求，有效拉動內(nèi)需。

國家和河南對城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略部署與政策支持。目前，新一屆中央領導集體把城鎮(zhèn)化擺在更加突出的位置，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，在尊重市場規(guī)律的前提下，“統(tǒng)籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)體制機制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境?！焙幽仙罨母锿七M新型城鎮(zhèn)化既有中央戰(zhàn)略方針的指引和政策支持，又有“兩不三新、三化協(xié)調(diào)”科學發(fā)展道路的探索，有利于河南先行先試，加快新型城鎮(zhèn)化進程。

關鍵領域改革有望取得突破。黨的十八屆三中全會對制約我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要障礙提出了相應的改革方向。例如，在戶籍制度改革方面提出，“放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴控特大城市人口規(guī)?！?；在城市建設融資方面提出，“建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”；在加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面提出，“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”；在土地利用方面提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”。關鍵領域改革的突破將會逐步消除制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制性障礙，為河南省深化改革推進新型城鎮(zhèn)化提供千載難逢的機遇。

經(jīng)濟社會支撐能力持續(xù)增強。近年來，在糧食生產(chǎn)核心區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)、鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)三大國家戰(zhàn)略帶動下，河南經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，綜合實力不斷增強。今后一個時期，隨著三大國家戰(zhàn)略的深入推進，河南經(jīng)濟仍將保持快速發(fā)展態(tài)勢。據(jù)測算，即使全省第二、第三產(chǎn)業(yè)增速繼續(xù)保持在11%和9.5%左右的現(xiàn)有水平，平均每年仍可新增就業(yè)人員230萬人左右，除解決城鎮(zhèn)自身新增就業(yè)人員就業(yè)以外，還可以吸收農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力100萬人，帶動農(nóng)村隨遷人口100萬人。不斷增強的經(jīng)濟實力是河南深化改革推進新型城鎮(zhèn)化的有力保障。

3.河南深化改革推進新型城鎮(zhèn)化的不利因素

戶籍管理制度改革進展緩慢。由于戶籍制度所承載和附加的各種利益關系錯綜復雜、根深蒂固，雖然改革呼聲很高，卻依然阻力重重。戶籍管理制度改革進展緩慢是河南科學推進新型城鎮(zhèn)化的最大制約因素。

土地管理制度改革困難重重。近年來，我國土地城鎮(zhèn)化的速度遠遠快于人口城鎮(zhèn)化，各地政府對于土地出讓金的依賴，使得城市發(fā)展靠大量低價征地，形成了“攤大餅”式的擴張模式，導致城市基礎設施建設和維護成本不斷增加，為了彌補成本，只好通過加大房地產(chǎn)開發(fā)力度來獲取更多的土地出讓金，以維持城市發(fā)展和基礎設施建設，這樣的惡性循環(huán)導致了城鎮(zhèn)發(fā)展對土地財政的高度依賴。隨著地方政府債務風險不斷加大，一些地方政府缺乏徹底改變現(xiàn)有征地制度的意愿和動力，相反甚至成為阻礙土地制度改革的重要力量。

行政管理體制改革滯后。我國城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)別于其他國家的最大特點，就是城市管理城市、城市管理城鎮(zhèn)、城市管理農(nóng)村。等級化的行政管理制度造成了資源更多地被留在高等級城市，低級別的城鎮(zhèn)財政收入上繳，公共管理能力不足，造成了不同等級城鎮(zhèn)之間嚴重的公共服務差別，無法滿足日益增長的外來人口的需要，客觀上限制了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。此外，由于城市管理農(nóng)村，城鄉(xiāng)的公共服務差距不斷加大。在城鎮(zhèn)基礎設施水平提升的同時，城鎮(zhèn)化成本隨之提高，農(nóng)民進城的門檻也越來越高。

長期計劃經(jīng)濟的思維慣性。我國長期實行計劃經(jīng)濟體制所帶來思維慣性影響深遠，各級政府成為各地城鎮(zhèn)化的主導者。主要表現(xiàn)為：在城鎮(zhèn)化制度安排上，政府是唯一供給主體，按照城市發(fā)展戰(zhàn)略和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，有計劃地發(fā)展城市，并通過層層隸屬的行政執(zhí)行系統(tǒng)予以貫徹實施；在城鎮(zhèn)化決策中，政府處于主體地位，是決定城鎮(zhèn)化方向、速度、形式、戰(zhàn)略安排的主導力量；在城鎮(zhèn)化建設上，政府是單一的投資者，負責城鎮(zhèn)建設資金的全面安排。這種思維慣性的存在，對于充分發(fā)揮市場機制作用、推進新型城鎮(zhèn)化極為不利。

三、深化改革科學推進新型城鎮(zhèn)化的對策建議

1.加快戶籍制度改革，全面實施居住證制度，積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務向常住人口全覆蓋

因地制宜地制定差別化的戶口遷移政策和實施方案。建制鎮(zhèn)和縣城要全面放開落戶限制，一些市區(qū)常住人口超過50萬人的縣級市，要有序放開落戶限制；中心城區(qū)常住人口低于50萬人的省轄市，城市綜合承載能力壓力較小，可以制定較為寬松的落戶條件；市區(qū)常住人口超過100萬人的大城市，要合理確定落戶條件，建立與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶提供階梯式政策通道；城區(qū)常住人口超過500萬人的特大城市，可在就業(yè)、連續(xù)居住年限、繳納社會保險等方面制定更嚴格的積分標準，控制城市人口規(guī)模合理增長。

全面實施居住證制度。以居住證為載體，建立與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，解決好暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮(zhèn)人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務保障問題，推進城鎮(zhèn)基本公共服務向常住人口全覆蓋。加強人口信息數(shù)據(jù)庫建設。建立和完善人口基礎信息庫，全面準確掌握人口規(guī)模和分布，為跨地區(qū)人口流動服務和管理提供支撐，努力做到人口流動到哪里，服務和管理就跟進到哪里。

2.優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)，集約節(jié)約用地，保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利

優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)，提高土地資源的配置效益。對城鎮(zhèn)建設用地實行總量控制，嚴格控制土地供應中新增建設用地的比重，優(yōu)先盤活存量城鎮(zhèn)工礦用地。嚴格控制各類新城區(qū)、大廣場、大馬路的土地浪費現(xiàn)象，加大城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)力度，通過立體開發(fā)、復合利用、循環(huán)利用等方式，有效利用城鎮(zhèn)地上地下空間，加快推進棚戶區(qū)、城中村、舊廠房等改造，盤活城鎮(zhèn)存量建設用地。開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾利用試點，充分挖掘城鄉(xiāng)建設用地潛力。

建立健全節(jié)約集約用地制度，提高城鎮(zhèn)建設用地使用效率。建立行政區(qū)域、城市、開發(fā)區(qū)等發(fā)展耗地、人均用地、用地結(jié)構(gòu)等標準控制體系，適當提高工業(yè)項目容積率和土地產(chǎn)出率門檻。建立健全節(jié)約集約用地基礎信息調(diào)查、評價和披露機制，定期開展建設用地節(jié)約集約利用調(diào)查與評價，接受社會公眾監(jiān)督。完善土地資源市場配置機制，發(fā)揮市場機制對節(jié)約集約用地的引導作用。創(chuàng)新和推廣應用節(jié)約用地新技術。引進立體空間開發(fā)利用、省地型住宅建設、污染廢棄地治理等節(jié)地新技術。

保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權利，讓農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)權進城。加快完成農(nóng)村土地的確權登記頒證工作，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押和擔保權能。賦予農(nóng)民宅基地及其房屋的完整物權，鼓勵農(nóng)民自愿以其宅基地置換城鎮(zhèn)住房。改革征地制度，改變現(xiàn)有土地征用收益分配格局，使土地增值收益能夠充分反哺失地農(nóng)民。引導和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

3.建立健全現(xiàn)代財政制度，擴大稅收來源，擺脫對土地財政的依賴

推進預算公開，建立透明預算制度。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的機制。中央和省級財政在安排轉(zhuǎn)移支付資金時要考慮常住人口因素，根據(jù)地方戶籍制度改革的成本和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資金需求，給予相應的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

建立多元化的投融資機制。放寬準入，引入社會資本參與軌道交通、電力、醫(yī)療、教育、金融等城市公用設施投資運營。同時要完善監(jiān)管，處理好服務價格問題。鼓勵公共基金、保險資金等參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎設施項目建設和運營。以城鎮(zhèn)化未來收益為支撐，探索建立地方債券發(fā)行管理制度和償債準備金制度，提高防范政府性債務風險的能力和水平。推進政策性金融機構(gòu)改革，研究建立城市基礎設施和住宅政策性金融機構(gòu)，如可以建立城鎮(zhèn)建設銀行，為城市基礎設施、保障性安居工程建設和環(huán)境治理等提供規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的融資服務。

4.建立多層次的社會保障體系，促進不同群體間基本公共服務均等化

整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度。完善社會保險關系轉(zhuǎn)移銜接政策，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，實現(xiàn)社會保障一卡通。統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設，將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入城鎮(zhèn)社會救助和養(yǎng)老服務范圍。

推進教育領域綜合改革，保障教育公平。將農(nóng)民工子女義務教育納入城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇，保障在城鎮(zhèn)生活的適齡兒童都能公平享受義務教育。均衡配置教育資源，遏制擇?，F(xiàn)象。根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口空間分布和未來增長趨勢，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)中小學布局，增加學校數(shù)量，重點加強新城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園和中小學建設，加快解決中小學大班額問題。

建立健全住房保障和供應體系。加快建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，努力增加住房供應，加強住房保障。在布局上，盡可能建在交通較便利、配套設施較齊全的地段，減少低收入群體的生活成本和通勤成本。在分配上要嚴格審查，防止福利陷阱，盡可能使更多低收入群體得到保障。在退出機制上，要去除保障房的財富效應，擠出投機人群，提高保障房循環(huán)強度。棚戶區(qū)和城中村改造要與保障性住房建設相結(jié)合，努力滿足外來人口、大學畢業(yè)生、住房困難家庭的基本居住需求。

5.深化行政管理體制改革，減少行政層級，逐步實現(xiàn)政府公共資源配置與行政級別脫鉤

加快省直管縣改革，減少行政層級。總結(jié)目前省直管縣在經(jīng)濟、財政、干部管理體制等方面的改革經(jīng)驗，擴大省直管縣試點范圍。推行省直管縣財政體制改革，理順省級以下政府間財政分配關系。在財政預算編制上，由省直接對縣編制預算，在收入劃分上也由省直接對縣進行劃分，同時省也把轉(zhuǎn)移支付、專項資金補助、資金調(diào)度、債務管理等經(jīng)濟權限下放到縣，使得縣級政府財權、事權相匹配。

厘清政府和市場邊界，進一步簡政放權，最大限度地減少政府對微觀經(jīng)濟的管理。減少行政等級對公共資源分配的干預。政府公共服務資源的配置要與行政級別相脫鉤，把更多的發(fā)展權下放到基層中小城市和小城鎮(zhèn)。按照人口在城鎮(zhèn)集聚的規(guī)模測算不同城鎮(zhèn)公共資源配置標準，以實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化。打破行政區(qū)劃，實現(xiàn)基礎設施共享。

擴大城市數(shù)量，把符合一定條件的縣或鎮(zhèn)升級為市。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，設立分類標準，分批次進行審批，穩(wěn)步新增設市數(shù)量。把城市市區(qū)常住人口規(guī)模作為設市的重要依據(jù)。未來，鎮(zhèn)區(qū)常住人口5萬人的鎮(zhèn)可考慮直接設市。對吸納人口較多、經(jīng)濟總量較大的中小城市和小城鎮(zhèn)，要賦予其與管轄人口規(guī)模和經(jīng)濟總量相適應的經(jīng)濟社會管理權限。

6.加大生態(tài)環(huán)保職能和相關資源的整合力度，建立職能有機統(tǒng)一、運行協(xié)調(diào)高效的生態(tài)環(huán)境保護管理體制

劃定生態(tài)保護紅線，建立國土空間開發(fā)保護制度。加快完善城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)空間開發(fā)管控制度，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制。嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，對不同主體功能區(qū)實行差別化財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境、考核等政策，促進耕地、河湖水系的休養(yǎng)生息。

建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，實現(xiàn)環(huán)境污染的全防全控。將污染物、污染源和環(huán)境三方面統(tǒng)籌考慮，按照生態(tài)系統(tǒng)管理方式要求，對工業(yè)點源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水等所有納污介質(zhì)，加強統(tǒng)一監(jiān)管。同時，要重視生態(tài)系統(tǒng)的整體性規(guī)律，建立污染防治和生態(tài)保護的聯(lián)動機制。

搭建環(huán)保投融資管理平臺，吸引銀行等社會資本進入生態(tài)環(huán)境保護領域，發(fā)揮市場機制在環(huán)保工作中的作用。發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，研究推進環(huán)境污染第三方治理，向社會購買服務特別是環(huán)境監(jiān)測社會化。

強化環(huán)境考核和環(huán)境損害責任追究制度。不再以GDP增長率論英雄，要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設狀況的指標納入經(jīng)濟社會評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法和獎懲機制。

參考文獻

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