河南省社會科學(xué)院課題組

摘要：黃河下游灘區(qū)移民搬遷，事關(guān)黃河長久安瀾和下游防洪安全，對黃河灘區(qū)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)具有重要意義。當(dāng)前，黃河下游灘區(qū)移民搬遷具有特殊性、復(fù)雜性和艱巨性等鮮明特點(diǎn)，同時(shí)也面臨建設(shè)用地指標(biāo)難以解決、遷建資金難以落實(shí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以配套、搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以提高等諸多問題。實(shí)施黃河下游灘區(qū)移民搬遷，應(yīng)堅(jiān)持以工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展來促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變、生活質(zhì)量和收入水平提高、長遠(yuǎn)生計(jì)保障的總體思路；在安置方式上，嘗試城市近郊移民安置、產(chǎn)業(yè)移民、中心城鎮(zhèn)移民、本鄉(xiāng)本縣就地安置等多種方式；完善移民搬遷政策法規(guī)，加快完善灘區(qū)移民搬遷的體制機(jī)制。

關(guān)鍵詞：黃河下游灘區(qū)；移民搬遷；安置方式

中圖分類號：D632.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）12-0080-05

黃河下游灘區(qū)是黃河下游河道的重要組成部分，其移民搬遷具有特殊性、復(fù)雜性和艱巨性等鮮明特點(diǎn)。準(zhǔn)確把握黃河下游灘區(qū)移民搬遷的基本特點(diǎn)以及移民搬遷過程中出現(xiàn)的突出問題，將對推動灘區(qū)移民搬遷順利開展起到一定的積極作用。河南省黃河灘區(qū)是黃河下游灘區(qū)的重要組成部分，在黃河下游灘區(qū)中分布面積廣、灘區(qū)類型多樣，移民搬遷更具有典型性。對河南省黃河灘區(qū)移民搬遷過程中存在的問題進(jìn)行深入研究，有助于提高對黃河下游灘區(qū)移民搬遷工作的理性認(rèn)識，也能為黃河下游灘區(qū)移民科學(xué)搬遷提供借鑒。

一、河南省黃河灘區(qū)移民搬遷的基本特點(diǎn)

河南省黃河灘區(qū)涉及洛陽、鄭州、開封、焦作、新鄉(xiāng)、濮陽等6市17個(gè)縣（市、區(qū)），面積達(dá)2116km2。黃河汛期集中，灘地寬闊，一些灘區(qū)糧食產(chǎn)量高于背河耕地，有居住和耕作的客觀條件，是灘區(qū)群眾賴以生存的家園。目前，灘區(qū)內(nèi)居住人口約125.4萬人（見表1），有耕地228萬畝，經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主。當(dāng)前，實(shí)施河南省黃河灘區(qū)移民搬遷，主要出于兩方面需要：一是加強(qiáng)黃河河道治理的需要。黃河灘區(qū)移民搬遷是國家實(shí)施黃河治理的重要組成部分，它能從根本上緩解“人—河”爭地矛盾，與其他移民搬遷一樣具有生態(tài)性、社會性和經(jīng)濟(jì)性。二是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。黃河灘區(qū)移民搬遷是河南統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、實(shí)現(xiàn)灘區(qū)群眾與全國全省人民同步實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的重大戰(zhàn)略舉措。為此，應(yīng)充分認(rèn)識黃河灘區(qū)移民搬遷的必要性，準(zhǔn)確把握其獨(dú)特性，從而推動黃河灘區(qū)移民搬遷工作的順利進(jìn)行。

1.河南省黃河灘區(qū)移民搬遷具有一定的特殊性

（1）河南省黃河灘區(qū)移民搬遷與庫區(qū)移民搬遷有相似的性質(zhì)，但又不同于庫區(qū)移民搬遷。與多數(shù)大型庫區(qū)移民搬遷相比，黃河灘區(qū)移民搬遷事關(guān)黃河長治久安和國家安全問題，具有重要的生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)效益。灘區(qū)移民搬遷的經(jīng)濟(jì)和社會效益主要表現(xiàn)在國家和地方每年節(jié)約防災(zāi)減災(zāi)投入上，這種效益不是直接經(jīng)濟(jì)效益，與水庫建設(shè)常常產(chǎn)生發(fā)電調(diào)水等直接經(jīng)濟(jì)效益有所不同。從土地權(quán)益來看，黃河灘區(qū)移民搬遷并不影響居民的土地承包權(quán)益，這也與大型庫區(qū)移民搬遷中異地搬遷比例較高、移民群眾往往喪失原有土地權(quán)益不同，只是灘區(qū)土地會因利用方式受到限制而致使移民損失部分權(quán)益（見表2）。因此，黃河灘區(qū)移民政策應(yīng)參照庫區(qū)移民政策，從移民安置成本上給予充分補(bǔ)償，以保證移民生活水平不降低。尤其在土地權(quán)益保護(hù)方面，應(yīng)出臺更加優(yōu)惠的土地流轉(zhuǎn)政策，最大限度地實(shí)現(xiàn)搬遷群眾的土地權(quán)益。

（2）與一般生態(tài)移民搬遷相比，河南省黃河灘區(qū)移民搬遷更需要一定的激勵(lì)政策來推動。一般情況下，生態(tài)移民往往發(fā)生在生態(tài)環(huán)境惡化或者具有較高生態(tài)功能保護(hù)價(jià)值的地方。黃河灘區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況良好，如果沒有河道治理的需要，地方政府和灘區(qū)群眾能夠?qū)⒁话銥?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)，不會因生態(tài)原因而產(chǎn)生搬遷需求。從根本上講，黃河灘區(qū)移民搬遷的主要原因還是在于灘區(qū)生產(chǎn)生活與河道治理的相互制約。因此，黃河灘區(qū)群眾自主搬遷的意愿普遍不強(qiáng)，需要一定的激勵(lì)政策來推動。

2.河南省黃河灘區(qū)移民搬遷具有一定的復(fù)雜性

（1）河南省黃河灘區(qū)移民搬遷具有非自愿性移民的特性。一是移民搬遷存在個(gè)體差異。個(gè)體上的差異往往會產(chǎn)生多樣化的安置需求，從而使政府與移民群體之間很難就安置標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致，由此引發(fā)的矛盾糾紛在所難免。二是移民群體與實(shí)施部門之間在關(guān)注點(diǎn)上存在偏差。一般而言，實(shí)施部門主要關(guān)注移民搬遷對移民群體的未來效益，而移民群體則更關(guān)注現(xiàn)實(shí)成本和未來生計(jì)。三是移民群體與第三方特別是安置地社群利益關(guān)系復(fù)雜，融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)困難。此外，移民搬遷實(shí)施部門和移民群體之間對項(xiàng)目定位之間的理解差異，往往也會加劇項(xiàng)目實(shí)施的復(fù)雜性和雙方的矛盾性。

（2）河南省黃河灘區(qū)移民搬遷要面對河道治理、灘區(qū)歷史和未來發(fā)展等復(fù)雜因素。一是在黃河下游河道治理方面存在一些不同甚至相左的意見。這對灘區(qū)移民搬遷產(chǎn)生一定的影響。二是灘區(qū)的形成有著復(fù)雜的歷史。例如，東壩頭以下是1855年黃河改道后在民埝基礎(chǔ)上修建黃河大堤所形成的新灘，實(shí)際上是黃河奪去了當(dāng)?shù)厝罕姷牡?，鄭州以下至東壩頭的老灘現(xiàn)狀是特定歷史環(huán)境下為解決人口問題和充分利用土地資源在政府的組織和鼓勵(lì)下形成的。制定移民搬遷政策和進(jìn)行輿論宣傳時(shí)應(yīng)充分考慮這些歷史因素。三是對灘區(qū)移民搬遷安置的標(biāo)準(zhǔn)存在不同意見。一些部門認(rèn)為，灘區(qū)移民安置標(biāo)準(zhǔn)過高，會在其他類似區(qū)域引發(fā)矛盾。除了通貨膨脹因素外，由于黃河灘區(qū)移民搬遷是為了更大的地域和人口的防洪安全，其效益是跨區(qū)域、跨省域的。因此，中央和相關(guān)省域都應(yīng)分擔(dān)相應(yīng)成本，為灘區(qū)移民搬遷創(chuàng)造更好的搬遷安置條件。四是關(guān)于移民安置容量和移民習(xí)慣問題。有人認(rèn)為，應(yīng)盡可能采取分散安置和農(nóng)業(yè)安置方式。但是如果按照傳統(tǒng)的水利移民方式來解決移民問題，灘區(qū)移民很難找到合適的安置地，安置后也很容易出現(xiàn)容量不足、發(fā)展受限問題。

3.河南省黃河灘區(qū)移民搬遷具有一定的艱巨性

（1）河南省黃河灘區(qū)移民搬遷范圍廣，任務(wù)重。根據(jù)不同情況和防災(zāi)減災(zāi)需要，河南省有關(guān)部門擬定了三套搬遷方案。第一套方案是將全部有安全風(fēng)險(xiǎn)的灘區(qū)群眾都進(jìn)行搬遷，涉及5個(gè)地級市14個(gè)縣（市、區(qū)）的48個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，計(jì)有1029個(gè)村莊和103.69萬人。第二套方案是只對面臨安全風(fēng)險(xiǎn)較大的群眾進(jìn)行搬遷，其他采取加固或者臨時(shí)撤離方式進(jìn)行安置，涉及3個(gè)地級市5個(gè)縣（市、區(qū)）的25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，計(jì)有598個(gè)村莊和54.68萬人。第三套方案是綜合考慮群眾安全、灘區(qū)生產(chǎn)和安置成本等因素所形成的推薦方案，涉及4個(gè)地級市10個(gè)縣（市、區(qū)）的43個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，計(jì)有817個(gè)村莊和82.02萬人（見表3）。可以看出，黃河灘區(qū)移民搬遷涉及范圍和規(guī)模，在國內(nèi)都達(dá)到很高程度，任務(wù)很重。

（2）河南省黃河灘區(qū)移民搬遷人口多，資金壓力大。在推薦方案中，開封市平均每個(gè)縣需要搬遷4.54萬人，濮陽市平均每個(gè)縣需要搬遷9.80萬人，新鄉(xiāng)市平均每個(gè)縣需要搬遷12.04萬人。如此多的搬遷人口給政府帶來很大的資金壓力。從對濮陽縣和封丘縣典型設(shè)計(jì)的測算來看，堤外安置戶均需要19萬元左右，堤內(nèi)安置戶均需要23萬元左右。按照目前國家和省定標(biāo)準(zhǔn)，能夠落實(shí)專項(xiàng)補(bǔ)貼的僅5.3萬元（省級財(cái)政直管縣為6.1萬元，差額由市級財(cái)政補(bǔ)助），其他資金均需通過其他渠道統(tǒng)籌或由群眾自籌。然而，在移民搬遷涉及的沿黃縣域中，相當(dāng)一部分縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平有限，群眾經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，資金統(tǒng)籌難度很大。在群眾自籌方面，約有三分之一的群眾能夠拿出這部分資金，約一半的群眾要通過借債籌措一部分資金，還有一部分群眾根本無力承擔(dān)這部分支出。此外，由于灘區(qū)移民搬遷是國家實(shí)施黃河治理戰(zhàn)略的重要組成部分，一些人認(rèn)為國家應(yīng)該為此付出全部搬遷的成本。這種想法，在基層干部和群眾中很普遍。

（3）河南省黃河灘區(qū)群眾意愿多樣化，分類推進(jìn)難度大。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，灘區(qū)群眾意愿呈現(xiàn)明顯的多樣化特點(diǎn)，特別是區(qū)域差異和年齡差異十分明顯。在蘭考縣谷營鄉(xiāng)，試點(diǎn)群眾要求住房按照獨(dú)院設(shè)計(jì)，留足空間以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要；在封丘縣李莊鎮(zhèn)和濮陽市習(xí)城鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)厝罕娖毡槠谕欠?，過“城里人的生活”。對年輕人來說，現(xiàn)代化的生活環(huán)境更符合他們的意愿；而年齡較大的群眾往往安土重遷，更加傾向于原有的灘區(qū)生活。實(shí)踐證明，整體搬遷更有利于實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定搬遷。但比較理想的做法是對不同的群體區(qū)別對待。如何在群眾意愿多樣化、搬遷成本和鞏固搬遷成果之間進(jìn)行較好的權(quán)衡，實(shí)現(xiàn)分類指導(dǎo)、有序推進(jìn)，是一個(gè)難題。

（4）河南省黃河灘區(qū)群眾后續(xù)生計(jì)難以持續(xù)保障，其基本權(quán)益難以很快實(shí)現(xiàn)。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹亢痛蟛糠秩罕妼σ泼癜徇w政策、群眾的生活生產(chǎn)現(xiàn)狀、當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展和耕地流轉(zhuǎn)中的實(shí)際問題都有深入了解。灘區(qū)群眾普遍認(rèn)為，在當(dāng)前物價(jià)水平和物價(jià)快速增長的條件下，現(xiàn)有補(bǔ)償和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)很難滿足住房建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求。當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹亢腿罕妼A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套、安置地產(chǎn)業(yè)和灘區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、搬遷優(yōu)惠與扶持政策、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地、后續(xù)生計(jì)也普遍存有疑慮。尤其在土地流轉(zhuǎn)方面，大部分群眾認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營具有很大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，對灘區(qū)內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)能否持續(xù)提供經(jīng)濟(jì)收益也持較大懷疑態(tài)度。

二、當(dāng)前河南省黃河灘區(qū)實(shí)施移民搬遷

存在的突出問題1.建設(shè)用地指標(biāo)一時(shí)難以解決

黃河灘區(qū)移民搬遷需要占用大量土地，但建設(shè)用地指標(biāo)非常緊張。例如，蘭考縣谷營鄉(xiāng)堤南可使用土地面積較少，現(xiàn)僅余2500余畝，且全是基本農(nóng)田，無建設(shè)用地指標(biāo)；封丘縣李莊鎮(zhèn)黃河灘區(qū)居民遷建需要建設(shè)用地6021畝，但目前可申報(bào)的用地指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足灘區(qū)遷建的需要。此外，由于申報(bào)的建設(shè)用地指標(biāo)屬于土地綜合整治項(xiàng)目，規(guī)模小、環(huán)節(jié)多、周期長、程序嚴(yán)，審批困難，也嚴(yán)重影響遷建進(jìn)度，延長遷建周期。

2.遷建資金一時(shí)難以落實(shí)

黃河灘區(qū)移民遷建征地需要大量資金，移民遷建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施總投資也十分龐大。但是，目前灘區(qū)所在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級財(cái)政比較困難，原始積累薄弱，資金缺口很大。同時(shí)，整合政府部門的項(xiàng)目資金周期長，變數(shù)多，現(xiàn)有政策“棚架”問題突出。例如，在封丘縣李莊灘區(qū)搬遷試點(diǎn)中，該鄉(xiāng)得到批準(zhǔn)的遷建補(bǔ)助為6000元/人，2014年要遷建近3000人，實(shí)際得到批復(fù)的資金卻不足360萬，只夠補(bǔ)助600人；三個(gè)整體遷建村2014年申報(bào)了土地綜合整治項(xiàng)目資金3000萬元，實(shí)際批復(fù)僅280萬元，資金缺口特別大。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一時(shí)難以配套

課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2003年實(shí)施搬遷的一些村莊至今公共設(shè)施配套仍不完善，以至于給灘區(qū)群眾的生產(chǎn)、生活造成了極大的不便。一是必要的教育、衛(wèi)生、體育、文化和市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不完善。二是實(shí)施移民搬遷后，搬遷戶從家到農(nóng)田的“耕作半徑”大大增加。他們從原來的步行就可以到田間管理土地變成現(xiàn)在的開車去種地，大大增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。而現(xiàn)有灘區(qū)已經(jīng)搬遷的群眾遇到的問題給后續(xù)灘區(qū)移民搬遷帶來了很大的消極影響。調(diào)研中，受訪基層干部和群眾普遍認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位，移民搬遷就很難到位。

4.搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一時(shí)難以提高

目前，河南省發(fā)改委制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每戶6萬元。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，將會導(dǎo)致相當(dāng)一部分搬遷群眾因搬遷返貧，造成新建住房不能按時(shí)、按標(biāo)準(zhǔn)建成，舊房無法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)拆除，從而出現(xiàn)新村和舊村并存的局面，最終導(dǎo)致移民搬遷失去其應(yīng)有的意義。值得注意的是，隨著群眾生活水平的不斷提高，2003年制定的移民搬遷建房標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)在群眾的需求。因此，從節(jié)約耕地和滿足群眾意愿等方面考慮，在征求上級規(guī)劃部門意見的基礎(chǔ)上，可按照實(shí)用、經(jīng)濟(jì)、美觀、大方的原則，適當(dāng)調(diào)整安置區(qū)規(guī)劃建設(shè)。經(jīng)過推算，總體上灘區(qū)新建房屋標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為每戶120—150平方米，每平方米裸房造價(jià)為900元，加上附屬門樓院墻及配房，每戶需資金約20萬元。經(jīng)過調(diào)查摸底，大多數(shù)村民可承受能力為3萬—5萬元，國家需每戶補(bǔ)助建房款15萬元以上。顯然，這筆資金對于政府來說是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)，難以在短時(shí)間內(nèi)籌措到位。

三、加快實(shí)施黃河下游灘區(qū)移民搬遷的對策建議

1.創(chuàng)新黃河下游灘區(qū)移民搬遷的總體思路

黃河灘區(qū)移民搬遷需要達(dá)到多個(gè)方面的目標(biāo)。搬遷工作既要實(shí)現(xiàn)下游河道治理的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，又要符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方向，同時(shí)還得做好群眾安置工作，保證群眾至少不因搬遷致貧，不因搬遷降低生活質(zhì)量和收入水平，能夠“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、快致富”。為了實(shí)現(xiàn)多樣化的搬遷目標(biāo)，移民搬遷必須堅(jiān)持以加快工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展來促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變、生活質(zhì)量和收入水平提高、長遠(yuǎn)生計(jì)保障的總體思路。在這樣的總體思路下，移民安置方案設(shè)計(jì)必須以妥善解決居民住房建設(shè)、安置地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和過渡期居民生活來源為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮安置地區(qū)位條件、投資環(huán)境和發(fā)展用地的改善與保障。一方面，要創(chuàng)新用地保障機(jī)制、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、移民就業(yè)安置機(jī)制、特困群體生活保障機(jī)制等體制機(jī)制。另一方面，要給安置地以特殊發(fā)展政策?？梢試L試將其按照當(dāng)?shù)厥锌h經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展副中心的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)發(fā)展成為特色小城鎮(zhèn)，讓群眾就業(yè)有出路、經(jīng)營有門路、土地有收益、生活有保障。同時(shí)，還應(yīng)按照誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，構(gòu)建黃河防洪區(qū)大中城市吸納灘區(qū)群眾就業(yè)居住的人口轉(zhuǎn)移機(jī)制。最終形成以集中安置、就近就業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)移民、城鎮(zhèn)移民為輔的多元移民安置體系。

2.創(chuàng)新黃河下游灘區(qū)移民搬遷的安置方式

（1）城市近郊移民安置方式。河南省主要大中城市近郊至少可以容納幾萬人至10萬人規(guī)模的移民，新鄭、鞏義等發(fā)達(dá)縣市的近郊也具備接收灘區(qū)移民的經(jīng)濟(jì)條件和社會基礎(chǔ)。實(shí)施大中城市近郊移民安置具有明顯的優(yōu)點(diǎn)。一是未來城市近郊的房租收入可以成為灘區(qū)移民穩(wěn)定的收入來源，能夠維持其基本生活水平甚或有余。二是城市近郊安置可由政府擔(dān)保，利用人地掛鉤政策，由移民自愿貸款，在大中城市近郊的村莊或小區(qū)征地建房，實(shí)行整村集中搬遷，所有的建設(shè)成本可由每個(gè)移民家庭按平均成本貸款支出，未來的房租收入支付銀行貸款本息，從而節(jié)約移民搬遷的財(cái)政補(bǔ)貼。

（2）產(chǎn)業(yè)移民方式。移民搬遷關(guān)鍵是要使移民搬出之后能夠穩(wěn)定就業(yè)，特別是能夠順利實(shí)現(xiàn)就地就近非農(nóng)就業(yè)。因此，移民搬遷應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇在已形成規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或城鎮(zhèn)附近建設(shè)安置區(qū)，進(jìn)行集中安置。只有這樣，扶貧搬遷才能真正“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、快致富”，同時(shí)，避免出現(xiàn)先規(guī)劃建設(shè)外遷安置區(qū)集中安置、后尋找和安排產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目這樣的被動局面。

（3）中心城鎮(zhèn)移民方式?；谛〕擎?zhèn)發(fā)展的地域分布演變規(guī)律，盡可能依托各發(fā)達(dá)縣市有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和就業(yè)前景的中心城鎮(zhèn)，實(shí)施集中安置。一般而言，小城鎮(zhèn)發(fā)展的地域分布演變趨勢是：較發(fā)達(dá)縣市的小城鎮(zhèn)發(fā)展在前，貧困縣市小城鎮(zhèn)發(fā)展在后；大中城市輻射范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)發(fā)展在前，偏遠(yuǎn)地域的小城鎮(zhèn)發(fā)展在后。灘區(qū)所屬縣域大多為貧困縣，地處偏僻，交通區(qū)位條件差，大中城市往往輻射不到。因此，小城鎮(zhèn)發(fā)展繁榮并能實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)，不是貧困縣近期能完成的任務(wù)。然而，扶貧搬遷不能等，搬遷后的就業(yè)更不能等。為此，建議選擇諸如新鄭市龍湖鎮(zhèn)、薛店鎮(zhèn)等人口容量大、就業(yè)機(jī)會多的中心城鎮(zhèn)作為移民安置區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。在這些中心鎮(zhèn)建設(shè)移民安置區(qū)，不需要像貧困縣安置那樣額外投資大規(guī)模的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，因而資金投入不是很高，也易于實(shí)行。

（4）本鄉(xiāng)本縣就地安置方式。對于就近外遷的搬遷安置工作原則上還是應(yīng)以本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本縣區(qū)就近就地安置為主，本縣區(qū)安置確實(shí)有困難的，由所在市協(xié)調(diào)在市域范圍內(nèi)調(diào)劑安置。安置方式以集中安置為主，分散安置為輔。集中安置要緊密結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，主要依托縣城、小城鎮(zhèn)、中心村、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集群等建設(shè)安置區(qū)，統(tǒng)籌做好安置區(qū)規(guī)劃，實(shí)行整村集中搬遷。對繼續(xù)從事灘區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的搬遷群眾，盡可能就近沿堤集中安置。

3.完善黃河下游灘區(qū)移民搬遷的體制機(jī)制

（1）不斷推進(jìn)移民安置的體制機(jī)制創(chuàng)新。一是以中央政府作為灘區(qū)移民安置資金的主要投入主體，以相關(guān)市縣作為移民安置的主要責(zé)任主體，構(gòu)建多元化的移民安置體系和符合灘區(qū)特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展投入機(jī)制。二是以安置地建設(shè)配套程度、群眾移民搬遷能力與意愿、吸納就業(yè)能力為主要指標(biāo)，構(gòu)建移民搬遷工程項(xiàng)目的工作推進(jìn)考核體系。三是探索建立一些安置地與灘區(qū)群眾雙向選擇的市場化靈活安置機(jī)制。

（2）建立健全灘區(qū)發(fā)展的長效運(yùn)行機(jī)制。一是在不影響灘區(qū)治理的前提下，探索適宜灘區(qū)發(fā)展的土地利用模式和產(chǎn)業(yè)發(fā)展路子，構(gòu)建以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為主體的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)灘區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保護(hù)灘區(qū)群眾土地權(quán)益。二是制定合理的財(cái)政和稅收支持政策，建立中央財(cái)政投入為主、防洪保護(hù)區(qū)大中城市對安置地進(jìn)行對口支援的灘區(qū)發(fā)展“反哺”機(jī)制，大力支持灘區(qū)移民安置區(qū)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。三是制定灘區(qū)移民安置區(qū)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與支持計(jì)劃，將安置地社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為考核重點(diǎn)列入當(dāng)?shù)厥锌h兩級政府考核體系，推動安置地持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（3）切實(shí)強(qiáng)化移民搬遷的制度支撐。一是建議全國人大或國務(wù)院將黃河灘區(qū)納入扶貧攻堅(jiān)支持范圍，加快出臺支持黃河灘區(qū)移民搬遷方面的特殊政策和法律法規(guī)。省級人大可以積極探索出臺地方法規(guī)，切實(shí)使移民搬遷有法可依、有章可循，能長效、可持續(xù)。省級政府在移民搬遷試點(diǎn)過程中，要逐步形成城鎮(zhèn)建設(shè)、移民安置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和年度計(jì)劃編制與驗(yàn)收等一系列規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，探索支持灘區(qū)移民搬遷和移民發(fā)展的政策體系。由河南省聯(lián)合有關(guān)省份推動國家發(fā)改委、扶貧辦和水利部等相關(guān)單位研究出臺有關(guān)支持黃河下游灘區(qū)移民搬遷的指導(dǎo)性意見和中長期規(guī)劃，并提請國務(wù)院立法或提交全國人大常委會立法。二是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，做好相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置工作。建議省級層面由省委副書記或常務(wù)副省長牽頭，統(tǒng)籌省發(fā)改委、黃委會、河務(wù)局、財(cái)政廳、國土資源廳、交通廳等部門，整合土地、資金、設(shè)施等要素，減少工作程序和協(xié)調(diào)成本，制定并實(shí)施好年度和五年搬遷規(guī)劃，以點(diǎn)帶面，真正實(shí)現(xiàn)“星星之火、可以燎原”。各相關(guān)市縣也設(shè)置相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，狠抓落實(shí)，使搬遷群眾看到實(shí)實(shí)在在的搬遷效果，加快形成愿意搬遷、支持搬遷、參與搬遷的良好社會氛圍。

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