翟翡+郭慶祝

摘 要：自2003年我國(guó)救撈體制改革以來(lái)，海上救撈事業(yè)取得了跨越式的進(jìn)步。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)內(nèi)外民間組織和非法組織也日益活躍，國(guó)家救撈體系市場(chǎng)地位受到一定沖擊，救撈市場(chǎng)管理某些方面步入困境，其中主要原因在于法律法規(guī)不健全。本文重點(diǎn)分析海上救撈市場(chǎng)管理法律法規(guī)方面的問(wèn)題，并就出路提兩點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：海上救撈;市場(chǎng)管理;法治

中圖分類(lèi)號(hào)：D035 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

海上事故救助和打撈簡(jiǎn)稱海上救撈。救助，指對(duì)海上事故的人命救助、船舶、財(cái)產(chǎn)和航空器救助等，“指船舶或貨物尚未脫離其船員占有，而由第三方前來(lái)援救，使其脫離危險(xiǎn)的行為”[1];打撈，指沉船沉物打撈、港口及航道清障、沉船存油和難船溢油的應(yīng)急清除、海上消防及清除環(huán)境污染等。海上救撈是國(guó)家交通應(yīng)急保障體系的重要組成部分。

1 我國(guó)海上救撈市場(chǎng)管理的困境

我國(guó)海上救撈市場(chǎng)管理的業(yè)務(wù)主要包括海上生命及財(cái)產(chǎn)救助、海域環(huán)境污染物清除、海上沉船沉物打撈，涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、資質(zhì)審核、作業(yè)要求等方面。[2]我國(guó)海上救撈的主要力量是交通運(yùn)輸部救助打撈局，是我國(guó)唯一一支國(guó)家專(zhuān)業(yè)救撈隊(duì)伍，發(fā)揮著重要作用。但在實(shí)際工作中，由于存在資質(zhì)管理不規(guī)范、市場(chǎng)準(zhǔn)入不嚴(yán)格等問(wèn)題，我國(guó)海上救撈市場(chǎng)管理某些方面步入困境。

1.1 外籍企業(yè)或組織在我國(guó)從事海上救撈方面的問(wèn)題

我國(guó)入世時(shí)簽訂的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（1994）及其承諾減讓表，沒(méi)有限制海上救撈服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。市場(chǎng)準(zhǔn)入是承諾義務(wù)不是一般義務(wù)，一成員國(guó)可以在承擔(dān)市場(chǎng)準(zhǔn)入的部門(mén)中根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要施加一定的限制條件，但前提是這些限制條件必須已規(guī)定在其作出的市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾表中。因此，依法來(lái)說(shuō)我國(guó)海上救撈市場(chǎng)是開(kāi)放的，國(guó)內(nèi)外救撈服務(wù)提供者的權(quán)利是等同的。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中也沒(méi)有對(duì)外籍企業(yè)或組織在我國(guó)從事海上救撈做出市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定，僅在以下方面做了某些限制：

1.1.1 關(guān)于外籍船舶或飛機(jī)入境從事海上搜救 我國(guó)《海上交通安全法》（1984）規(guī)定：“外國(guó)派遣船舶或飛機(jī)進(jìn)入中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；蚝ｎI(lǐng)上空搜尋救助遇難的船舶或人員，必須經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！逼渲小八褜ぞ戎钡膶?duì)象既包括人命也包括財(cái)產(chǎn)（船舶）。但我國(guó)《海事行政許可條件規(guī)定》（2006）關(guān)于外國(guó)籍船舶或飛機(jī)入境從事海上搜救審批的條件的第一項(xiàng)是“入境是處于海上人命搜尋救助的目的”。據(jù)此，如果外國(guó)籍船舶或飛機(jī)入境實(shí)施單純的財(cái)產(chǎn)救助，則不受前者限制。顯然，這部《海上交通安全法》相關(guān)條款已經(jīng)過(guò)時(shí)，與國(guó)際法律、國(guó)際公約相關(guān)的要求都無(wú)法銜接。另外，我國(guó)《行政許可法》（2004年主席令第7號(hào)）規(guī)定：“申請(qǐng)人的申請(qǐng)符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予行政許可的書(shū)面決定?！币约啊逗Ｊ滦姓S可條件規(guī)定》第三條規(guī)定：“海事管理機(jī)構(gòu)在審查、決定海事行政許可時(shí)，不得擅自增加、減少或者變更海事行政許可條件?！睋?jù)此，對(duì)于符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的外國(guó)籍船舶或飛機(jī)入境從事海上搜救的申請(qǐng)，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予行政許可。

1.1.2 對(duì)遇險(xiǎn)（難）外籍船舶及財(cái)產(chǎn)的救助 原交通部《關(guān)于加強(qiáng)在我國(guó)沿海水域遇險(xiǎn)（難）的外籍船舶救助工作的通知》（交救發(fā)[1997]422號(hào)）規(guī)定：“對(duì)遇險(xiǎn)（難）外籍300總噸以上的船舶及財(cái)產(chǎn)的救助，由交通部救助打撈局組織專(zhuān)業(yè)救助隊(duì)伍及有關(guān)救助力量進(jìn)行施救?！彪S后發(fā)文說(shuō)明：“文中所述‘專(zhuān)業(yè)救助隊(duì)伍及有關(guān)救助力量系指中國(guó)專(zhuān)業(yè)救助隊(duì)伍。”上述文件雖設(shè)定了對(duì)外籍沉船沉物的救撈的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，即救撈權(quán)仍屬中國(guó)，對(duì)國(guó)家救撈體系的市場(chǎng)主體地位給予了保護(hù)。但由于規(guī)定層級(jí)較低，缺乏法律效力，在實(shí)踐中容易引發(fā)爭(zhēng)議。

1.1.3 外商參與打撈中國(guó)沿海水域沉船沉物 根據(jù)《關(guān)于外商參與打撈中國(guó)沿海水域沉船沉物管理辦法》（2011）規(guī)定，外商參與打撈中國(guó)沿海水域沉船沉物，可以采取共同打撈和合作打撈兩種方式，且在報(bào)送合同時(shí)，必須提交我國(guó)港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)打撈作業(yè)實(shí)施方案審核的文件;涉及海上軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)的，應(yīng)當(dāng)提交軍事主管部門(mén)的有關(guān)核準(zhǔn)文件。據(jù)此，似乎外商到中國(guó)沿海水域打撈只能采取與中國(guó)打撈單位合作打撈的方式?！掇k法》還規(guī)定：沉沒(méi)艦船、武器裝備及文物不在外商參與打撈的對(duì)象之列。雖然辦法對(duì)外商參與打撈的資質(zhì)做了一系列規(guī)定，但未作出實(shí)質(zhì)性限制，對(duì)違法后果沒(méi)有明確說(shuō)明，辦法缺乏法律效力。另外，根據(jù)2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的要求，要減少資質(zhì)資格許可，需要對(duì)企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人進(jìn)行水平評(píng)價(jià)的應(yīng)改由有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)具體認(rèn)定。這意味著今后政府部門(mén)對(duì)于外商參與打撈將更難監(jiān)管和懲治。

1.2 海上救撈資質(zhì)管理方面的問(wèn)題

1.2.1 關(guān)于人命及財(cái)產(chǎn)救助的資質(zhì) 人命及財(cái)產(chǎn)救助是海上救助的主要對(duì)象。我國(guó)《海商法》（1992）規(guī)定：“船長(zhǎng)在不嚴(yán)重危及本船和船上人員安全的情況下，有義務(wù)盡力救助海上人命?！?“救助方與被救助方就海難救助達(dá)成協(xié)議，救助合同成立?！睂?duì)海上人命及財(cái)產(chǎn)救助主體的資質(zhì)未做明確限制，目的應(yīng)該是確保救助的及時(shí)性和成功率。及時(shí)救助和人船同救是國(guó)際慣例，也是國(guó)際公約和各國(guó)法律一致規(guī)定的人道主義義務(wù)。在目前的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下，如果對(duì)主體資格予以嚴(yán)格限制，會(huì)影響人命及財(cái)產(chǎn)救助。海上事故應(yīng)急救助打撈主要是政府的責(zé)任，但上世紀(jì)80年代以來(lái)，一些地方政府將這項(xiàng)職責(zé)陸續(xù)轉(zhuǎn)讓給市場(chǎng)。根據(jù)交通運(yùn)輸部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（2014年6月），在救助主體中，社會(huì)力量占33.9%，僅次于國(guó)家專(zhuān)業(yè)救助力量。由于缺乏法律約束，加上經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，其中的一些不具備救撈資質(zhì)的民間救撈組織提供有償服務(wù)。當(dāng)然，在非合約救助下，救助人與被救助人之間僅存在最小的相互義務(wù)關(guān)系。[3]民間救撈組織沒(méi)有法定救撈義務(wù)，在缺乏價(jià)格規(guī)制和市場(chǎng)監(jiān)管的情況下，其行為也未觸及法律線，這給管理造成了很大困難。

1.2.2 關(guān)于海上環(huán)境污染物清除的資質(zhì) 最新的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（2013）及配套制度對(duì)海上環(huán)境污染清除單位設(shè)定了資質(zhì)條件，規(guī)定：“申請(qǐng)取得污染清除作業(yè)資質(zhì)的單位應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)提出書(shū)面申請(qǐng)，并提交其符合下列條件的材料（略）”此外，我國(guó)《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》（2011）規(guī)定：“船舶污染清除單位是指按照本規(guī)定取得相應(yīng)資質(zhì)并與船舶簽訂污染清除協(xié)議，為船舶提供污染事故應(yīng)急防備和應(yīng)急處置服務(wù)的單位?！备鶕?jù)服務(wù)區(qū)域和污染清除能力的不同，清污單位的資質(zhì)等級(jí)明確分為四級(jí)。盡管管理方式和法律法規(guī)不斷改進(jìn)和完善，現(xiàn)實(shí)中仍存在材料造假、權(quán)力尋租等問(wèn)題。

1.2.3 關(guān)于海上沉船沉物打撈 原交通的《沉船沉物打撈單位資質(zhì)管理規(guī)定》（1999）對(duì)沉船沉物打撈單位設(shè)定了資質(zhì)要求，將沿海、內(nèi)河打撈單位的資質(zhì)等級(jí)各分為三級(jí)?！缎姓S可法》（2004）規(guī)定部門(mén)規(guī)章不能自行設(shè)定行政許可項(xiàng)目。但由于海上救撈工作的特殊性，打撈資質(zhì)的行政審批不能立即取消。經(jīng)爭(zhēng)取，國(guó)務(wù)院同意將打撈資質(zhì)、潛水員資格管理等項(xiàng)目列為轉(zhuǎn)變管理方式的行政許可項(xiàng)目。2008年，交通運(yùn)輸部根據(jù)原交通部《關(guān)于公布第二批已取消和改變管理方式的交通部行政審批項(xiàng)目后續(xù)監(jiān)管措施的通知》（2004）和《關(guān)于公布交通部經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)取消和調(diào)整以及依法繼續(xù)實(shí)施行政許可項(xiàng)目的通知》（2004）文件精神，將相關(guān)事務(wù)性工作移交中國(guó)潛水打撈行業(yè)協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“協(xié)會(huì)”）。為了落實(shí)這一要求，進(jìn)一步理順關(guān)系，交通運(yùn)輸部《關(guān)于加強(qiáng)潛水打撈行業(yè)管理的通知》（2011）要求協(xié)會(huì)在交通運(yùn)輸部及救助打撈局的指導(dǎo)和管理下，建立潛水、打撈單位和人員從業(yè)資質(zhì)資格自律體系，制定自律管理辦法。2012年，協(xié)會(huì)制定了《打撈單位資質(zhì)管理辦法》、《潛水作業(yè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理辦法》，前者將沿海、內(nèi)河打撈單位的資質(zhì)等級(jí)由三級(jí)變?yōu)樗募?jí)。這樣，在保證部救撈局管理職能不變的前提下，一定程度上理順了救撈市場(chǎng)的主體關(guān)系，提高了市場(chǎng)管理成效。[4]盡管如此，目前我國(guó)獲得打撈資質(zhì)的單位僅有65家（數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)潛水打撈行業(yè)協(xié)會(huì)網(wǎng)站），其數(shù)量和層次還不能滿足海上救撈的總體需求。

1.3 海上救撈作業(yè)管理方面的問(wèn)題

1.3.1 關(guān)于人命、財(cái)產(chǎn)救助作業(yè)管理 海上事故危及公民的生命、財(cái)產(chǎn)和公共安全，因此國(guó)際公約和我國(guó)法律規(guī)定政府在人命、財(cái)產(chǎn)救助上負(fù)首要責(zé)任。我國(guó)《海上交通安全法》規(guī)定：“船舶、設(shè)施發(fā)生事故，對(duì)交通安全造成或者可能造成危害時(shí)，主管機(jī)關(guān)有權(quán)采取必要的強(qiáng)制性處置措施?！薄逗Ｉ谭ā芬?guī)定：“國(guó)家有關(guān)主管機(jī)關(guān)從事或者控制的救助作業(yè)，救助方有權(quán)享受本章規(guī)定的關(guān)于救助作業(yè)的權(quán)利和補(bǔ)償?！贝送?，《1989年國(guó)際救助公約》也有相關(guān)規(guī)定。從以上法律規(guī)定看，我國(guó)法律雖然賦予了主管部門(mén)（交通運(yùn)輸部及海事機(jī)構(gòu)）從事或者控制救助的責(zé)任和資質(zhì)，但并未賦予其自主選擇救助對(duì)象的權(quán)力。這在實(shí)際救助作業(yè)中往往會(huì)浪費(fèi)救助資源、增加作業(yè)難度、影響救助作業(yè)時(shí)效，等等。

1.3.2 關(guān)于海上環(huán)境污染清除的作業(yè)管理 根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（1982）規(guī)定，各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)。根據(jù)公認(rèn)的國(guó)際法準(zhǔn)則，在發(fā)生可以合理地預(yù)期足以造成重大損害后果的海上事故或與此項(xiàng)事故有關(guān)的行動(dòng)時(shí)，各國(guó)有采取措施保護(hù)其岸線或有關(guān)利益方免受污染或污染威脅的權(quán)利，包括沿海國(guó)就救助作業(yè)作出指示的權(quán)利。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999）規(guī)定從事環(huán)保打撈相關(guān)活動(dòng)“應(yīng)當(dāng)事先按照有關(guān)規(guī)定報(bào)經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)?！贝送猓覈?guó)《海事行政許可條件規(guī)定》也作出了相關(guān)規(guī)定。盡管如此，對(duì)于海上環(huán)境保護(hù)主管部分的權(quán)責(zé)劃分、環(huán)保部門(mén)獨(dú)立執(zhí)法保障等方面仍存在問(wèn)題。

1.3.3 關(guān)于沉船沉物打撈的作業(yè)管理 根據(jù)交通運(yùn)輸部《水上水下活動(dòng)通航安全管理規(guī)定》（2011年）規(guī)定，公民、法人或者其他組織在我國(guó)水域和海域從事相關(guān)打撈作業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照《海事行政許可條件規(guī)定》向活動(dòng)地的海事管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)并取得許可證?！逗Ｊ滦姓S可條件規(guī)定》規(guī)定了通航水域沉船沉物打撈作業(yè)七項(xiàng)審批的條件（略）。其中，規(guī)定采用的表述是“參與打撈的單位、人員具備相應(yīng)的能力”而非“相應(yīng)的資質(zhì)”，這會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中打撈資質(zhì)管理和作業(yè)管理相脫節(jié)。

2 我國(guó)海上救撈市場(chǎng)管理的出路——法治化

綜上分析，我國(guó)海上救撈市場(chǎng)管理困境的主要表現(xiàn)是市場(chǎng)準(zhǔn)入不明確、資質(zhì)規(guī)定不全面，使得國(guó)家救撈系統(tǒng)在實(shí)際工作中比較被動(dòng)，其主要原因在于法律法規(guī)不健全。對(duì)此，基于法治化管理的目標(biāo)，對(duì)我國(guó)海上救撈市場(chǎng)管理的出路提兩點(diǎn)建議。

2.1 學(xué)習(xí)中央精神，強(qiáng)化依法管理理念

黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，要求在國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域都要堅(jiān)持法治思維和運(yùn)用法治方式，充分發(fā)揮法治在國(guó)家治理中的引領(lǐng)、推動(dòng)和規(guī)范作用。這是我國(guó)海上救撈事業(yè)發(fā)展的一個(gè)契機(jī)，也是救撈市場(chǎng)管理走出困境的重要出路。應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹四中全會(huì)精神，把海上救撈工作放在全面推進(jìn)依法治國(guó)大局中來(lái)謀劃，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用。對(duì)我國(guó)海上救撈市場(chǎng)管理問(wèn)題的解決，還應(yīng)站在建設(shè)法治中國(guó)理想的高度上，以依法治國(guó)目標(biāo)為引領(lǐng)，運(yùn)用法治思維探索管理方法。政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)海洋管理工作的重視，積極投入資源和政策支持，引導(dǎo)行業(yè)強(qiáng)化依法救撈的理念。

2.2 加強(qiáng)實(shí)踐論證，切實(shí)推動(dòng)立法工作

推動(dòng)立法工作，首先要堅(jiān)持黨對(duì)海上救撈市場(chǎng)管理立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，爭(zhēng)取建立救撈工作專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，呼吁立法專(zhuān)家顧問(wèn)關(guān)注救撈市場(chǎng)管理的立法工作。此外，應(yīng)積極學(xué)習(xí)和借鑒其他沿海國(guó)家先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)。

立法工作的重點(diǎn)在于：

第一，規(guī)范對(duì)我國(guó)海域救撈作業(yè)主體的資質(zhì)管理，鞏固我國(guó)國(guó)家救撈體系的地位，保護(hù)有資質(zhì)救撈企業(yè)和組織的權(quán)益，創(chuàng)造法治環(huán)境;

第二，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)國(guó)際公約及法律法規(guī)的研究，借鑒其他沿海國(guó)在海上救撈市場(chǎng)管理方面的經(jīng)驗(yàn);

第三，加強(qiáng)研究論證，積極推動(dòng)法律法規(guī)的修訂和出臺(tái)。建議在《打撈沉船管理辦法》中增加保障國(guó)家安全、保護(hù)以交通運(yùn)輸部救撈系統(tǒng)為主的國(guó)內(nèi)救撈主體利益的條款;在《海上交通安全法》中增加明確事故應(yīng)急救助的程序;推動(dòng)《搜救條例》、《潛水條例》、《打撈條例》等行政法規(guī)出臺(tái)。

習(xí)近平主席日前就深入推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)作出重要指示，強(qiáng)調(diào)法治是平安建設(shè)的重要保障。因此，積極探索如何完善我國(guó)海上救撈市場(chǎng)管理，是創(chuàng)新社會(huì)管理和實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)總目標(biāo)的應(yīng)有之義。

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（收稿日期：2014-11-18）

《河北漁業(yè)》2015年第1期（總第253期）