中外法學(xué)Peking University Law Journal

Vol.27, No.1(2015)pp.130-150

先行修正和買家前置規(guī)則比較研究

葉軍*商務(wù)部反壟斷局。本文初稿和資料收集得到了中國政法大學(xué)郝倩副教授、北京市第三中級人民法院仵霞法官、鄧飛博士、黃存真女士等諸位同事好友的討論、批評和協(xié)助，謹(jǐn)此致謝，文責(zé)自負(fù)。

摘要先行修正和買家前置是歐美經(jīng)營者集中反壟斷控制執(zhí)法的常用規(guī)則，我國執(zhí)法實(shí)踐中也有類似需求，但尚無明文規(guī)定。美國司法部青睞先行修正，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會則傾向買家前置，歐盟對兩種做法都有規(guī)定，但由于執(zhí)法機(jī)制的差異，與美國又有不同。在我國以行政裁決為中心的反壟斷執(zhí)法機(jī)制下，附條件批準(zhǔn)經(jīng)營者集中具有行政行為屬性，以此執(zhí)法機(jī)制為背景，我國類似制度建設(shè)可考慮如下建議：第一，允許當(dāng)事人自行調(diào)整集中交易；第二，允許當(dāng)事人先行修正集中交易；第三，參考?xì)W美的做法和德國關(guān)于中止條件、解除條件的規(guī)定創(chuàng)設(shè)買家前置規(guī)則。

關(guān) 鍵 詞反壟斷經(jīng)營者集中先行修正規(guī)則買家前置規(guī)則

禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場支配地位和經(jīng)營者集中反壟斷控制已經(jīng)成為各司法轄區(qū)反壟斷立法公認(rèn)的三大組成部分。*極少數(shù)司法轄區(qū)的反壟斷立法如我國的《反壟斷法》還規(guī)定了“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”，即通常所說的“行政壟斷”，但理論通說未將行政壟斷作為反壟斷法的主要組成部分。先行修正和買家前置是經(jīng)營者集中反壟斷控制制度中的具體規(guī)則，是歐美反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)辦理具有反競爭影響的經(jīng)營者集中案件采取的具體措施。美國司法部青睞先行修正的做法，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會則傾向使用買家前置規(guī)則，歐盟對兩種做法都有規(guī)定，但與美國的先行修正和買家前置規(guī)則又有所不同。無論是先行修正規(guī)則，還是買家前置規(guī)則，無論是美國的做法，還是歐盟的做法，其目的主要是為了能夠先行采取措施調(diào)整集中交易內(nèi)容，或者事先采取措施確保成功進(jìn)行資產(chǎn)剝離，以切實(shí)提高案件審查效率，消除或減輕經(jīng)營者集中帶來的反競爭影響。*20世紀(jì)80年代和90年代早期的美國經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法重點(diǎn)考慮剝離資產(chǎn)的范圍，忽略了成功剝離的可能性和有效性，隨著申報案件和剝離案件的增長，這種狀況到克林頓政府早期從美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會開始有所改善。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會發(fā)現(xiàn)：合并方試圖尋找滿足最低標(biāo)準(zhǔn)的買家(對此美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會一直在澄清如下事實(shí)：委員會只選擇其認(rèn)為必要的救濟(jì)措施，而不承認(rèn)當(dāng)事人有權(quán)采取最低介入程度的救濟(jì)措施。See Molly S. Boast, “Federal Trade Commission merger remedies: shattering the myths”, George Washington Law Review, October/December 2001). 大多數(shù)擬剝離資產(chǎn)的買家比想象的缺少運(yùn)營企業(yè)所需的信息，也更容易出現(xiàn)錯誤。這為美國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)特別是聯(lián)邦貿(mào)易委員會采取保障措施，干預(yù)資產(chǎn)剝離提供了事實(shí)基礎(chǔ)。See “A study of the commission’s divestitures process (public version)”, prepared by the Staff of the Bureau of Competition of the Federal Trade Commission, William J. Baer Director, 1999.

我國《反壟斷法》及其配套規(guī)定均未規(guī)定先行修正和買家前置規(guī)則，在商務(wù)部已經(jīng)公布的附加限制性條件批準(zhǔn)案件中，也未見適用先行修正和買家前置規(guī)則的情形。但從商務(wù)部公告的案件來看，已經(jīng)存在適用先行修正和買家前置規(guī)則的需要，例如在嘉能可國際公司收購斯特拉塔公司案的公告中就規(guī)定了無底價拍賣的備選資產(chǎn)。*見商務(wù)部公告2013年第20號《關(guān)于附加限制性條件批準(zhǔn)嘉能可國際公司收購斯特拉塔公司經(jīng)營者集中反壟斷審查決定的公告》。公告要求嘉能可在2015年6月30日之前完成拉斯邦巴斯項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓交割，但顯然對嘉能可是否能夠按時履行義務(wù)存有疑慮，為此同時采取了兩種防范和后備措施：第一，細(xì)化剝離進(jìn)度，包括：①自本公告公布之日起3個月內(nèi)，嘉能可應(yīng)當(dāng)啟動出售拉斯邦巴斯項(xiàng)目的程序并公布其出售要約公告；②應(yīng)定期向商務(wù)部報告其尋找潛在買方的情況并于2014年8月31日前向商務(wù)部提交關(guān)于潛在買方的詳細(xì)情況；③2014年9月30日之前，除非經(jīng)商務(wù)部同意延期，嘉能可應(yīng)當(dāng)與經(jīng)商務(wù)部同意的買方簽訂具有約束力的出售協(xié)議；④2015年6月30日之前，嘉能可應(yīng)當(dāng)完成上述出售協(xié)議項(xiàng)下拉斯邦巴斯項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓交割。第二，如嘉能可未能于2014年9月30日之前按上述要求與經(jīng)商務(wù)部同意的買方簽訂具有約束力的出售協(xié)議，或者雖簽署協(xié)議但未于2015年6月30日之前完成協(xié)議項(xiàng)下拉斯邦巴斯項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓交割，除非經(jīng)商務(wù)部同意，嘉能可應(yīng)當(dāng)委任剝離受托人，分別自2014年10月1日或者2015年7月1日起3個月內(nèi)，無底價拍賣商務(wù)部指定的其在下述任一項(xiàng)目中的全部權(quán)益：坦帕坎(Tampakan)、芙蕾達(dá)河(Frieda River)、埃爾帕瓊(El Pachón)或阿倫布雷拉(Alumbrera)。特別應(yīng)當(dāng)注意的是，可能引發(fā)反競爭影響的大型經(jīng)營者集中，往往需要同時向包括歐美在內(nèi)的多家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報，如果歐美主要反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用先行修正或買家前置規(guī)則，就有與這些反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)執(zhí)法進(jìn)程的需要。例如在賽默飛世爾科技公司收購立菲技術(shù)公司案*見商務(wù)部公告2014年第3號《關(guān)于附加限制性條件批準(zhǔn)賽默飛世爾科技公司收購立菲技術(shù)公司案經(jīng)營者集中反壟斷審查決定的公告》。公告要求賽默飛世爾科技公司剝離如下資產(chǎn)：①剝離其全球細(xì)胞培養(yǎng)業(yè)務(wù)，包括確保剝離業(yè)務(wù)存活性、可售性和競爭力所需的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)；②出售其所持有的位于中國境內(nèi)的蘭州民海生物工程有限公司51%股權(quán)；③剝離其全球基因調(diào)整業(yè)務(wù)，包括確保剝離業(yè)務(wù)存活性、可售性和競爭力所需的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。中，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會適用了買家前置規(guī)則，其審查決定一經(jīng)做出，擬剝離的資產(chǎn)及買家就都已確定，即便其他司法轄區(qū)早已做出審查決定，也只能在執(zhí)行程序中評估適當(dāng)買家。*在此案中，商務(wù)部2014年1月14日公告審查決定并隨即進(jìn)入審查決定的執(zhí)行程序。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會2014年1月31日批準(zhǔn)集中交易，但一經(jīng)做出剝離資產(chǎn)的買方就已經(jīng)確定，其他已經(jīng)做出審查決定并處于執(zhí)行程序的司法轄區(qū)必須與美國聯(lián)邦貿(mào)易委員先行確定的買家協(xié)調(diào)一致。在反壟斷法規(guī)則方面的差異已經(jīng)成為當(dāng)今各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大障礙，在不同程度上損害了競爭法最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。*參見尚明：“國外反壟斷立法和執(zhí)法理念的變化與調(diào)整”，《行政管理改革》2009年第4期。經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法的國際協(xié)調(diào)的必要性顯而易見，各司法轄區(qū)經(jīng)營者集中立法的逐步統(tǒng)一和執(zhí)法活動的協(xié)調(diào)無可避免，中國作為最活躍的新興市場之一，其反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也難以置身度外。在此情形下，本文力圖追根溯源，全面深入分析當(dāng)今世界三大反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部和歐委會的做法、規(guī)則內(nèi)容、適用情形和作用，揭示不同規(guī)則背后的執(zhí)法機(jī)制根源，并在此基礎(chǔ)上對我國反壟斷立法執(zhí)法的實(shí)際情況進(jìn)行評析思考。

一、 先行修正和買家前置規(guī)則溯源

在歐美的反壟斷執(zhí)法實(shí)踐中，先行修正*先行修正翻譯自fix it first，早期有將fix it first翻譯為“定資先行”的，后來多有沿用定資先行譯法的出版物和文章，還有諸如“先行解決”、“先行矯正”、“事前補(bǔ)正”和“優(yōu)先確定”等譯法。根據(jù)fix it first規(guī)則的本意，筆者認(rèn)為譯為先行修正、先行調(diào)整、先行矯正都能夠比較確切地反映其指代的內(nèi)容，雖然“定資先行”已多被采用，但欠準(zhǔn)確，筆者采“先行修正”的譯法。規(guī)則是指，在經(jīng)營者集中案件審查過程中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出決定之前，當(dāng)事方先行對集中交易的內(nèi)容進(jìn)行修正，以消除執(zhí)法機(jī)構(gòu)的競爭關(guān)注，避免其進(jìn)一步審查(美國司法部的做法)或獲得其批準(zhǔn)(歐委會的做法)。*與美國類似，隨著附條件批準(zhǔn)案件數(shù)量增長，歐委會開始傾向于認(rèn)為“完整”剝離是唯一有效的救濟(jì)方式，歐盟學(xué)習(xí)美國的經(jīng)驗(yàn)接受買家前置規(guī)則，是激勵當(dāng)事方迅速找到適當(dāng)買家，確保剝離的執(zhí)行能夠恢復(fù)競爭而不是可能恢復(fù)競爭的重要措施之一。See Barry E. Hawk, James S. Venit, Henry L. Huser, “Recent developments in EU merger control”,Antitrust, spring, 2001. 雖然歐盟的先行修正規(guī)則源自美國，但歐盟根據(jù)自身的執(zhí)法機(jī)制進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，故具體做法有所不同。買家前置*買家前置翻譯源于up front buyer，除此之外還有“買家先行”、“直接買受人”、“先期買方”、“一線購買人”、“現(xiàn)時買家”和“優(yōu)先買家”等譯法。綜合考慮英文字面含義和up front buyer規(guī)則的具體內(nèi)容，筆者認(rèn)為譯為買家前置、買家先行、先期買方都能夠相對確切地反映up front buyer指代的保障措施，筆者采“買家前置”的譯法。規(guī)則是一項(xiàng)確保資產(chǎn)剝離能夠被適當(dāng)實(shí)施的保障措施。該措施要求剝離義務(wù)人必須在找到適格的買家，簽署資產(chǎn)出售協(xié)議并經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可之后，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)才發(fā)布同意令(美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會的做法)，或允許剝離義務(wù)人實(shí)施集中(歐委會的做法)。找到適格的買家，簽署資產(chǎn)出售協(xié)議并經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可屬于執(zhí)行剝離措施的內(nèi)容，通常情況下可以在附條件批準(zhǔn)的決定作出后，甚至在實(shí)施經(jīng)營者集中之后再予以實(shí)施，但在買家前置規(guī)則下，這些工作作為先決條件被前置了。

根據(jù)歐美目前的做法，先行修正規(guī)則是解決存在反競爭影響的經(jīng)營者集中的程序性做法，既區(qū)別于當(dāng)事人對集中交易的自行調(diào)整，也區(qū)別于附條件或附負(fù)擔(dān)批準(zhǔn)中的條件和負(fù)擔(dān)。先行修正區(qū)別于自行調(diào)整，自行調(diào)整是當(dāng)事方自行對交易內(nèi)容的改變，通常發(fā)生在申報之前，或反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對申報的經(jīng)營者集中提出競爭問題之前。如果申報人通過自行評估，認(rèn)為集中交易可能存在反競爭影響，申報人完全可以自行調(diào)整交易內(nèi)容，以避免反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出競爭問題或?qū)灰走M(jìn)一步審查。這種意義上的調(diào)整通常與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出競爭問題沒有關(guān)聯(lián)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也無須對這種調(diào)整予以認(rèn)可，當(dāng)事方申報和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)受理的集中都是當(dāng)事方經(jīng)過調(diào)整后的交易。因此美國司法部兩次發(fā)布的合并救濟(jì)反壟斷政策指南，均明文規(guī)定不把這種調(diào)整視為先行修正。*U. S. Department of Justice Antitrust Division, Antitrust Division Policy Guide to Merger Remedies (October 2004) (June 2011)，根據(jù)2004年指南IV. A.A第一段和注釋36，先行修正是在集中完成之前，由當(dāng)事方實(shí)施并經(jīng)反壟斷局認(rèn)可的一種結(jié)構(gòu)救濟(jì)措施。當(dāng)事方可以單方面決定改變交易內(nèi)容，以消除潛在的競爭損害，雖然這種做法(自行調(diào)整)可以避免反壟斷局對交易進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查，但由于反壟斷局沒有“認(rèn)可”過這種補(bǔ)救方式，本《指南》不將其視為一種先行修正措施。2011年指南在IV. A.1第一段和注釋46繼續(xù)保留了2004年指南的上述內(nèi)容。先行修正區(qū)別于附條件批準(zhǔn)，附條件批準(zhǔn)是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)過審查，認(rèn)為擬議集中存在或者可能存在排除限制競爭的影響，通過附加條件以消除或減輕反競爭影響，并在此基礎(chǔ)上批準(zhǔn)經(jīng)營者集中的做法。這種對集中交易的修正發(fā)生在審查過程中，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管下進(jìn)行，且必須能夠解決反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出的反競爭問題。*此處對附條件批準(zhǔn)的界定是對其共性的大致表述，因各司法轄區(qū)執(zhí)法機(jī)制的區(qū)別，對附條件批準(zhǔn)的界定還有很多細(xì)節(jié)的差異，鑒于此非本文論述的重點(diǎn)，不再展開討論。

從歐美關(guān)于先行修正的立法演變來看，歐美反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對先行修正的性質(zhì)也有一個不斷調(diào)整的認(rèn)識過程。美國司法部反壟斷局2004年發(fā)布的《合并救濟(jì)反壟斷政策指南》把先行修正界定為結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施(structural remedy)。*U. S. Department of Justice Antitrust Division, Supra note 10, IV. A, para.1四年后的2008年歐盟發(fā)布《歐委會根據(jù)理事會第139/2004 號條例和歐委會第802/2004號條例關(guān)于可接受的補(bǔ)救的通告(2008)》*Commission notice on remedies acceptable under Council Regulation (EC) No 139/2004 and under, Commission Regulation (EC) No 802/2004, (2008).(以下簡稱《歐盟關(guān)于救濟(jì)措施的通告(2008年)》)第一次規(guī)定先行修正，或許是受到美國司法部反壟斷局2004年發(fā)布的《合并救濟(jì)反壟斷政策指南》的影響，把先行修正規(guī)定在第三章“救濟(jì)的類型”中的業(yè)務(wù)出售中，且標(biāo)題為“Fix-it-first remedies”(先行修正救濟(jì)措施)，但就其內(nèi)容來看，“Fix-it-first remedies”實(shí)際上是資產(chǎn)剝離救濟(jì)的一種實(shí)施方式。美國司法部反壟斷局2011年修訂后發(fā)布的《合并救濟(jì)反壟斷政策指南》把先行修正的性質(zhì)修改為“structural solution”(結(jié)構(gòu)性解決方案)。*U. S. Department of Justice Antitrust Division, Supra note 10, IV. A. 1, para.1.盡管兩者英文表述只有一詞之差，卻反映了美國司法部對先行修正規(guī)則認(rèn)識的不斷深入和精準(zhǔn)。

買家前置也不是獨(dú)立的救濟(jì)措施，而只是實(shí)施資產(chǎn)剝離的一種方式，是確保資產(chǎn)成功剝離的保障措施。在效果上，買家前置和停止條件有類似之處，即在當(dāng)事人找到適格的買家，簽署資產(chǎn)出售協(xié)議并經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可之前，不得實(shí)施集中(歐委會的做法)，或者反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不會做出同意令(美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會的做法)。從理論上講，適用買家前置的前提是，附加資產(chǎn)剝離條件的經(jīng)營者集中批準(zhǔn)決定已經(jīng)做出，買家前置只是實(shí)施該決定的措施，該措施可以包含在批準(zhǔn)決定中，也可以獨(dú)立于決定之外。歐盟關(guān)于買家前置的做法比較典型，歐委會率先做出附剝離條件的批準(zhǔn)決定，但當(dāng)事人不得實(shí)施集中，除非當(dāng)事人找到合適的買家，簽署資產(chǎn)出售協(xié)議并經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會關(guān)于買家前置的做法更為靈活，剝離義務(wù)人必須在找到適格的買家，簽署資產(chǎn)出售協(xié)議并經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可之后，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)才發(fā)布同意令。理論上，當(dāng)事人不能履行買家前置義務(wù)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然可以強(qiáng)制執(zhí)行已經(jīng)做出的附條件批準(zhǔn)決定，但在美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會適用買家前置時，通常不會發(fā)生強(qiáng)制執(zhí)行剝離條件的情形，因?yàn)槿绻?dāng)事人沒有找到適格買家，聯(lián)邦貿(mào)易委員會就不會發(fā)布同意令。在性質(zhì)上，買家前置屬于確保條件(conditions)得以實(shí)施的義務(wù)(obligations)，而不是條件本身。但在執(zhí)法實(shí)踐中，可以通過附加中止條件或者解除條件，把買家前置義務(wù)作為條件的一部分，也能夠取得類似獨(dú)立適用買家前置的效果。盡管在執(zhí)法實(shí)踐中，買家前置既可以作為中止條件處理，也可以作為解除條件處理，但在具體適用上又有所不同。

附加中止條件的情形是指，附條件批準(zhǔn)經(jīng)營者集中的決定已經(jīng)做出，但不發(fā)生法律效力或當(dāng)事人不能實(shí)施集中，只有在所附加的條件成就后，即當(dāng)事人找到適格的買家，簽署資產(chǎn)出售協(xié)議并經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可后，批準(zhǔn)決定才生效或當(dāng)事人才能實(shí)施集中。如果上述條件不成就，則批準(zhǔn)決定不生效，當(dāng)事人不僅不能實(shí)施集中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)也不能強(qiáng)制執(zhí)行附加的剝離條件。按照德國卡特爾局的做法，如果找到適當(dāng)買家存在困難，待剝離業(yè)務(wù)的存活性存在風(fēng)險，或者救濟(jì)方案涉及集中的重要內(nèi)容，通常會附加中止條件。歐盟關(guān)于買家前置的做法更類似于中止條件，即當(dāng)事人找到適格買家，簽署資產(chǎn)出售協(xié)議并經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可后，當(dāng)事人才能實(shí)施集中，歐盟做法與附加中止條件的區(qū)別在于，后者批準(zhǔn)決定雖然做出但不生效，當(dāng)事人也不能實(shí)施集中，直到中止條件成就，批準(zhǔn)決定才生效，當(dāng)事人才可實(shí)施集中。美國關(guān)于買家前置的做法就更加靈活，在當(dāng)事人找到適格買家，簽署資產(chǎn)出售協(xié)議并經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可之前，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會根本就不會發(fā)布同意令，不存在類似附加中止條件的情形。

附加解除條件的情形是指，附條件批準(zhǔn)經(jīng)營者集中的決定一經(jīng)做出即生效，當(dāng)事人可以實(shí)施經(jīng)營者集中，但解除條件一旦成就，即當(dāng)事人沒有找到適格買家，簽署資產(chǎn)出售協(xié)議并經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可，批準(zhǔn)決定自動失效。在德國的反壟斷執(zhí)法實(shí)踐中，如果潛在買家對擬剝離資產(chǎn)充滿興趣，預(yù)計(jì)能夠在短期內(nèi)順利出售，則通常會適用解除條件。在法律效果上，附加解除條件和附加義務(wù)有類似的一方面，即都能夠使審查決定立即生效，當(dāng)事人可以立即實(shí)施集中；主要差異在于解除條件成就和違反義務(wù)的后果不同，如果解除條件成就，批準(zhǔn)決定自動失效并且集中交易被禁止，如果當(dāng)事人違反義務(wù)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以撤回、廢除或者修改批準(zhǔn)決定，任命受托人恢復(fù)原狀以及罰款等。盡管在需要適用解除條件的情形下，可以通過適用買家前置達(dá)到類似目標(biāo)，但因?yàn)橐坏┊?dāng)事人不能按照批準(zhǔn)決定找到適格買家，簽署資產(chǎn)出售協(xié)議并經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可，附解除條件的批準(zhǔn)決定當(dāng)然失效；而如果當(dāng)事人違反義務(wù)，則需要執(zhí)法機(jī)構(gòu)另外啟動一個新程序并做出撤回、廢除、修改、恢復(fù)原狀或罰款的新決定。附加解除條件的做法因?yàn)樘幚沓绦蚋鼮楹唵味鵀榈聡磯艛鄨?zhí)法機(jī)構(gòu)所接受。*我國《反壟斷法》只規(guī)定了附加限制性條件而沒有規(guī)定附加義務(wù)，但在具體案件的審查決定中既有附條件的表述，也有附加義務(wù)的表述。筆者認(rèn)為，在經(jīng)營者集中反壟斷控制制度中，條件和義務(wù)是不同的法律概念，特別是在確定審查決定的法律效力、因執(zhí)行公告引發(fā)的爭議處理程序以及條件不成就或義務(wù)不履行的法律后果等方面存在重要區(qū)別。以大陸法系為傳統(tǒng)的司法轄區(qū)如德國、我國臺灣地區(qū)和歐盟均明確區(qū)分了條件和義務(wù)，我國反壟斷法采取了成文法模式，法律框架和執(zhí)法機(jī)制與歐盟及其主要成員國相似，有必要在理論和執(zhí)法實(shí)踐中對兩者予以區(qū)分。本文討論先行修正和買家前置性質(zhì)的用意也在于此。

二、 先行修正規(guī)則適用分析

先行修正是美國司法部青睞的做法，美國司法部反壟斷局在2004年10月和2011年6月兩次發(fā)布的《合并救濟(jì)反壟斷政策指南》均規(guī)定了先行修正。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會則更傾向于使用買家前置，在美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會發(fā)布的文件中沒有規(guī)定先行修正。先行修正是美國司法部解決可能實(shí)質(zhì)性減少競爭的經(jīng)營者集中的方式之一。美國司法部對可能實(shí)質(zhì)性減少競爭的經(jīng)營者集中可以通過如下三種方式解決：第一，尋求絕對的禁止令，阻止當(dāng)事方實(shí)施并完成交易。第二，與當(dāng)事方協(xié)商達(dá)成和解，通過和解同意令(a consent decree)附條件解決，和解協(xié)議由司法部與當(dāng)事人簽署后，根據(jù)《特尼法案》(theTunneyAct)*Antitrust Procedures and Penalties Act (Tunney Act), 15 U.S.C. § 16.提交給聯(lián)邦地區(qū)法院備案，且需要進(jìn)行為期60天的公示，接受法院有關(guān)是否符合公共利益的審查后成為有約束力的法院命令。*(美)伊蓮·K. 格茨主編：《美國并購審查程序暨實(shí)務(wù)指南(第三版)》，李之彥、王濤譯，北京大學(xué)出版社2011年版，頁269-278。第三，接受先行修正解決方案，允許當(dāng)事方根據(jù)司法部提出的競爭問題，先行修正集中交易的內(nèi)容，避免司法部對交易進(jìn)一步審查。如果司法部認(rèn)為先行修正措施可以消除反競爭影響，將終止案件調(diào)查，不再要求當(dāng)事方簽署和解同意令，也不再向法院起訴尋求禁止令。

歐盟在2001年發(fā)布的《關(guān)于〈第4064/89號理事會條例(歐共體)〉和〈第447/98號委員會條例(歐洲委員會)〉項(xiàng)下可以接受的救濟(jì)手段的委員會通告(2001/C 68/03)》*Supra note 13.通說認(rèn)為，歐盟的先行修正規(guī)則參考了美國的做法，《歐盟關(guān)于救濟(jì)措施的通告(2001年)》沒有規(guī)定先行修正規(guī)則的原因是，其早于美國司法部《合并救濟(jì)反壟斷政策指南(2004年)》首次規(guī)定先行修正規(guī)則之前頒布。(以下簡稱《歐盟關(guān)于救濟(jì)措施的通告(2001年)》)沒有規(guī)定先行修正，2008年發(fā)布的《歐盟關(guān)于救濟(jì)措施通告(2008年)》首次規(guī)定了先行修正。*Supra note 13, para.56, 57.對資產(chǎn)剝離的救濟(jì)措施，歐盟通常通過三種方法將擬剝離資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給適格買方：第一，在歐委會做出附條件批準(zhǔn)決定后的規(guī)定時間內(nèi)，剝離義務(wù)人將擬剝離資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給歐委會批準(zhǔn)的買方。在這種情形下，附條件批準(zhǔn)決定作出后，當(dāng)事人即可實(shí)施集中。第二，除前條規(guī)定的條件外，剝離義務(wù)人承諾，在與適格買方就擬剝離資產(chǎn)達(dá)成有約束力的協(xié)議前不會實(shí)施集中交易，即買家前置。第三，采取先行修正措施，在歐委會對經(jīng)營者集中審查過程中，針對歐委會提出的競爭問題，當(dāng)事人自行找到擬剝離資產(chǎn)的買方并簽訂有約束力的出售協(xié)議，經(jīng)歐委會認(rèn)可后附條件批準(zhǔn)。*Supra note 13, para.50.

適用先行修正規(guī)則的經(jīng)營者集中案件，須已申報受理并處于審查過程之中。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)審查認(rèn)為存在反競爭影響，當(dāng)事人據(jù)此向執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出先行修正申請，在得到執(zhí)法機(jī)構(gòu)同意后適用先行修正。盡管美國司法部反壟斷局2011年修訂發(fā)布的《合并救濟(jì)反壟斷政策指南》規(guī)定，如果當(dāng)事人表示其有意進(jìn)行先行修正且符合下述條件，反壟斷局可能對其先行修正的申請予以考慮，*U. S. Department of Justice Antitrust Division, Supra note 10. IV. A. 1, para. 2.但指南并沒有明確規(guī)定適用先行修正的前提條件。司法部前代理部長助理表示，如果合適的救濟(jì)是清晰的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，例如剝離商業(yè)實(shí)體，那么先行修正就是更好的選擇，在反壟斷局可以確定適當(dāng)?shù)馁I家和擬剝離資產(chǎn)的情況下也適合采用先行修正。*R. Hewitt Pate，“Antitrust Enforcement at the United States Department of Justice: Issues in Merger Investigations and Litigation”, Columbia Business Law Review, 2003.歐委會則特別歡迎在買方身份對有效實(shí)施資產(chǎn)剝離至關(guān)重要的案件中適用先行修正規(guī)則，例如只有極少數(shù)潛在買方的情況，特別是擬剝離資產(chǎn)本身的活力取決于特定買方擁有的特定資產(chǎn)或者特定資質(zhì)的情況，只有擁有這些特定資產(chǎn)或者特定資質(zhì)的買方才可能確保擬剝離資產(chǎn)得以成活并具有市場競爭力，*Supra note 13, para.57.再如，擬剝離資產(chǎn)不構(gòu)成獨(dú)立的業(yè)務(wù)單元，或者運(yùn)營擬剝離資產(chǎn)需要特殊的資源支持等。在既往案例中，歐委會認(rèn)為，剝離移動電話基站和頻率只有剝離給類似剝離義務(wù)人的競爭者才有意義，*See Case COMP/M.3916, T-Mobile Austria/Telering，在該案中，歐委會認(rèn)為，擬剝離的移動電話基站和頻率不構(gòu)成獨(dú)立的有活力的業(yè)務(wù)，只有那些在市場上扮演與剝離義務(wù)人telering類似角色的競爭者，才可能成為確保擬剝離資產(chǎn)成活并發(fā)揮競爭力的合格買方。剝離紙漿設(shè)備生產(chǎn)業(yè)務(wù)不僅技術(shù)要求高，而且公司信譽(yù)對企業(yè)參與市場競爭很重要，一般公司購買后確保成活并實(shí)質(zhì)參與競爭的難度很大。*See Case M4187, Metso/Aker Kvaerner，在該案中，歐委會認(rèn)為，擬議交易可能嚴(yán)重削弱紙漿生產(chǎn)設(shè)備市場的競爭，歐委會同時發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)紙漿設(shè)備的技術(shù)要求很高且信譽(yù)對參與市場競爭非常重要。相關(guān)市場上只有GL&V公司具有必須的專有技術(shù)且在相鄰市場上有商業(yè)存在，在當(dāng)事人承諾將相關(guān)業(yè)務(wù)剝離給GL&V公司消除紙漿設(shè)備方面的業(yè)務(wù)重疊后，歐委會同意了該交易。歐委會認(rèn)為先行修正方案足以消除反競爭影響并予以認(rèn)可后，將以此為條件批準(zhǔn)經(jīng)營者集中，且不再對剝離資產(chǎn)的買方進(jìn)行重復(fù)審查。一旦歐委會做出附條件批準(zhǔn)的決定，剝離義務(wù)人和買方即可很快交割。

在適用先行修正的情形下，由當(dāng)事人自行決定通過哪些方式修正交易，解決競爭問題，執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常不予干預(yù)。因此先行修正給當(dāng)事人以極大的靈活度，當(dāng)事人可以自行尋找其認(rèn)為可行的買家，確定符合當(dāng)事人自身和買家需要的剝離資產(chǎn)范圍，特別是剝離哪些資產(chǎn)可以根據(jù)買家情況量身定做。在這種情況下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過允許當(dāng)事人以自行修正交易方案的辦法來解決競爭問題，使得當(dāng)事人能夠以最小的改變獲得批準(zhǔn)。*Jessica C. Strock, “Setting the Terms of a Break-up: the Convergence of Federal Merger Remedy Plotics”，William and Mary Law Review，May, 2012.與此不同的是，通過法院發(fā)布和解同意令剝離的資產(chǎn)，必須是保障任何潛在買家都能有效維持競爭所需的資產(chǎn)。*U. S. Department of Justice Antitrust Division, Supra note 10, IV. A. 1, para. 2.先行修正采取的典型措施是當(dāng)事人將特定的資產(chǎn)出售給第三方，*Logan M. Breed, David J. Michnal, “Merger Remedies: The DOJ S New Guide to Old Differences With the FTC”, Antitrust, Spring, 2005不能含有集中完成后仍需執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督實(shí)施的行為性義務(wù)。美國司法部反壟斷局2011年修訂后發(fā)布的《合并救濟(jì)反壟斷政策指南》明確規(guī)定，如果需要合并后企業(yè)在交易完成后再實(shí)施持續(xù)性義務(wù)，例如履行防火墻義務(wù)、按照供應(yīng)協(xié)議向剝離資產(chǎn)的買家持續(xù)供應(yīng)某投入品以及其他的行為救濟(jì)措施，包含這些內(nèi)容的先行修正是不可接受的。*U. S. Department of Justice Antitrust Division, Supra note 10, IV. A. 1, para. 4.如果修正經(jīng)營者集中的反競爭影響必須附加這樣的行為性條件，美國司法部反壟斷局則會通過訴諸法院，由法院發(fā)布和解協(xié)議同意令的方式解決。*U. S. Department of Justice Antitrust Division, Supra note 10, IV. A. 1, para. 4.因?yàn)樵诿绹挥型ㄟ^法院發(fā)布的命令才有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，司法部反壟斷局通過這種方式，才能夠確保合并后的企業(yè)遵循該協(xié)議，執(zhí)行行為性條件或者義務(wù)。除了《指南》規(guī)定的必須采取非結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施之外，如果時間緊急、當(dāng)事人無法確定買家、擬剝離資產(chǎn)需要及時出售、擬剝離資產(chǎn)無法與剝離義務(wù)人清晰劃分，例如需要進(jìn)行技術(shù)許可或者解決其他知識產(chǎn)權(quán)問題，也不適合進(jìn)行先行修正。*R. Hewitt Pate, Supra note 22.

當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向執(zhí)法機(jī)構(gòu)提交先行修正方案，包括但不限于擬出售資產(chǎn)的范圍、資產(chǎn)出售協(xié)議、出售條件和買方情況等。在美國，司法部反壟斷局會對先行修正方案，包括但不限于擬剝離資產(chǎn)、買家與剝離義務(wù)人的關(guān)系以及先行修正的救濟(jì)力度進(jìn)行審核，以確保先行修正措施能夠切實(shí)解決競爭問題。司法部反壟斷局認(rèn)為，可接受的先行修正的救濟(jì)力度，應(yīng)該不低于提起訴訟所能帶來的救濟(jì)力度。*U. S. Department of Justice Antitrust Division, Supra note 10, IV. A. 1, para. 3.美國司法部反壟斷局一旦認(rèn)可當(dāng)事人提交的先行修正方案，將不再通過法院尋求和解同意令，也不會向法院提起訴訟，但保留向法院提起訴訟的權(quán)利。美國司法部認(rèn)為，從實(shí)務(wù)角度看，先行修正措施可以真正修正經(jīng)營者集中，正如其司法部部長助理所說，只有擬議交易的結(jié)果違反法律時(存在反競爭影響)，我們才會去尋求和解協(xié)議，如果當(dāng)事人以某種方式改變交易并因此消除了我們的競爭擔(dān)憂，那么我們就不能再提起訴訟挑戰(zhàn)這項(xiàng)不再違反反壟斷法的交易。*See R. Hewitt Pate, “Antitrust Enforcement at the DOJ—Issues in Merger Investigations and Litigation 12” (Dec. 10, 2002), 轉(zhuǎn)引自：Logan M. Breed, David J. Michnal, Supra note 28.為確保先行修正措施得以實(shí)施，美國司法部反壟斷局2011年修訂的《合并救濟(jì)反壟斷政策指南》對此還有所保留，該《指南》規(guī)定，除非當(dāng)事人能夠事先簽訂一份時限協(xié)議及和解協(xié)議，如果當(dāng)事人不能按照時限協(xié)議及時履行先行修正義務(wù)，司法部可以隨時將和解協(xié)議提交法院，發(fā)布同意令強(qiáng)制當(dāng)事人履行義務(wù)。*U. S. Department of Justice Antitrust Division, Supra note 10, note 48.

先行修正規(guī)則備受美國司法部反壟斷局青睞，在2001年6月到2003年7月期間，美國司法部反壟斷局對43個案件提出反競爭關(guān)注，其中有12個適用了先行修正規(guī)則，*See R. Hewitt Pate, “Statement Before the Committee on the Judiciary, U.S. House of Representatives, Concerning Antitrust Enforcement Oversight 9” (July 24, 2003), 轉(zhuǎn)引自：Logan M. Breed, David J. Michnal, Supra note 28.這從一個側(cè)面說明，先行修正規(guī)則在美國反壟斷執(zhí)法實(shí)踐中占據(jù)重要地位。筆者認(rèn)為，與通過尋求和解同意令解決競爭問題相比，適用先行修正規(guī)則的主要意義在于：

第一，適用先行修正規(guī)則提高了案件辦理效率，更加有效地維持了市場競爭。在美國，如果司法部通過尋求和解同意令的方式解決經(jīng)營者集中存在的反競爭問題，需要與當(dāng)事人進(jìn)行漫長復(fù)雜的談判甚至訴訟。如果采取先行修正的辦法，則可以避免禁止或附條件批準(zhǔn)必須履行的復(fù)雜程序和時間拖延，既降低了當(dāng)事企業(yè)的成本，也節(jié)約了執(zhí)法資源，有利于消費(fèi)者更快享受到福利提高的成果。*Logan M. Breed, Supra note 28先行修正這種方式使得司法部反壟斷局在不對集中交易提起訴訟的情況下就可以消除其競爭關(guān)注，因此采用先行修正能夠比發(fā)布同意令更快、更高效地維持市場競爭，并使反壟斷局更有效地利用執(zhí)法資源。*U. S. Department of Justice Antitrust Division, Supra note 10, IV. A. 1, para. 1 and IV. A. 1, para. 2.

第二，先行修正規(guī)則解決問題的方式更加靈活，且有利于維持?jǐn)M剝離資產(chǎn)的競爭力。先行修正規(guī)則給當(dāng)事人剝離哪些資產(chǎn)以更大的自主權(quán)，當(dāng)事人可以綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出的競爭問題、自身的經(jīng)營規(guī)劃、潛在買家需要的不同資產(chǎn)組合等因素，靈活選擇各種解決方案，自行量身定做剝離的資產(chǎn)范圍，如當(dāng)事人可以向特定的買家出售經(jīng)過其篩選的資產(chǎn)。*Logan M. Breed, David J. Michnal, Supra note 28.先行修正措施通常是最有利于各方商業(yè)運(yùn)作的解決方案，可以最大限度地降低行政干預(yù)。相反，發(fā)布同意令則必須剝離那些確保任何潛在買家都能有效維持競爭所需的資產(chǎn)。*U. S. Department of Justice Antitrust Division, Supra note 10 , IV. A. 1, para. 2.因此，先行修正規(guī)則為當(dāng)事人提供了更符合商業(yè)規(guī)律、更加靈活的自行尋求解決方案的機(jī)會。

第三，降低了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的風(fēng)險。盡管在美國司法部發(fā)布的指南性文件中沒有明確提及這一點(diǎn)，在學(xué)者文獻(xiàn)中也少見論及此事，但事實(shí)上卻是司法部青睞先行修正的重要原因之一。因?yàn)樵谶m用先行修正規(guī)則的情形下，司法部不需要與當(dāng)事人商談條件，不需要向公眾公開相關(guān)文件接受評議，也不需要向法院提交和解協(xié)議，更不需要向法院提起訴訟。從而在解決其競爭關(guān)注的前提下，有效避免了當(dāng)事人、社會公眾和法院對其審查程序和結(jié)論的挑戰(zhàn)，極大地降低了執(zhí)法行為被挑戰(zhàn)并遭遇失敗的風(fēng)險。

三、 買家前置規(guī)則適用分析

早在1999年，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會競爭局以其職員個人名義發(fā)布的研究報告《美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會競爭局關(guān)于剝離程序的研究(1999年)》*A Study of the Commission s Divestitures Process (public version), Prepared by the Staff of the Bureau of Competition of the Federal Trade Commission, William J. Baer Director, 1999.中就提到了買家前置的問題。*1999年的研究報告是對此前執(zhí)法案件的研究分析，雖然該報告首次提到買家前置，但買家前置并不是報告引入的新概念，事實(shí)上委員會早已開始適用買家前置，例如在報告發(fā)布之前的1998年度14個資產(chǎn)剝離的案件有40%適用了買家前置。See Molly S. Boast， Supra note 2.2003年4月，聯(lián)邦貿(mào)易委員會競爭局發(fā)布的《合并救濟(jì)商談聲明(2003年)》*Joseph J. Simons Director, Negotiating Merger Remedies Statement of the Bureau of Competition of the Federal Trade Commission, April 2, 2003.明確規(guī)定了買家前置，2012年1月重新修訂發(fā)布的《合并救濟(jì)商談聲明(2012)》*Richard Feinstein Director, Negotiating Merger Remedies Statement of the Bureau of Competition of the Federal Trade Commission, January 2012.則進(jìn)一步完善了買家前置的規(guī)定。從執(zhí)行情況來看，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會適用買家前置由來已久?！睹绹?lián)邦貿(mào)易委員會競爭局關(guān)于剝離程序的研究(1999年)》發(fā)現(xiàn)，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會頻繁適用買家前置，雖然委員會聲稱，對買家前置只是“傾向”而不是“必須”適用，但數(shù)據(jù)顯示這種“傾向”極其強(qiáng)烈。早在1997年之前的數(shù)年，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會大概有17%的同意令要求買家前置，到1997年這一比例達(dá)到峰值85%，*William J. Baer, Deborah L. Feinstein, Randal M. Shaheen, “Taking stock: Recent trends in U.S. merger enforcement”, Antitrust, Spring, 2004.此后三年的平均值回落到60%左右，*Richard G. Parker, “Global Merger Enforcement” (September 28, 1999) available at http://www.ftc.gov/public-statements/1999/09/global-merger-enforcement.并保持持續(xù)降低的趨勢，但總體比例仍較為可觀，如在2002年到2003年間，聯(lián)邦貿(mào)易委員會發(fā)布的至少17個要求剝離的同意令中有41%要求買家前置。美國司法部適用買家前置的情形則形成鮮明對比，同期司法部發(fā)布的6個同意令均未采取買家前置。*William J. Baer, Deborah L. Feinstein, Randal M. Shaheen, Supra note 44.

美國司法部則長期不認(rèn)可買家前置規(guī)則，在其2004年10月發(fā)布的《合并救濟(jì)反壟斷政策指南》中沒有規(guī)定買家前置規(guī)則，盡管在注釋中有所提及，但其主旨也是否定買家前置。美國司法部認(rèn)為，通過先行修正制度當(dāng)事方可以自由確定合格買方，*U. S. Department of Justice Antitrust Division, Supra note 10.而且與買家前置相比，允許在確定買家前完成交易意味著能夠盡快實(shí)現(xiàn)集中的好處，*R. Hewitt Pate, Supra note 22.反壟斷局在案件審查中的工作重點(diǎn)是明確應(yīng)當(dāng)快速剝離的適當(dāng)資產(chǎn)組合，而不是挑選合格的買方，如果反壟斷局準(zhǔn)確地確定了擬剝離的資產(chǎn)，很快就會有合格的買家。*美國司法部認(rèn)為，確定買家并不是選出“最好”的買家，即最有可能將擬剝離資產(chǎn)價值最大化的買家，而是那些最有可能恢復(fù)因集中而損失的競爭的買家。同上注。但后來美國司法部的態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，因?yàn)槭聦?shí)并非總是如此，合格買家不會自動出現(xiàn)，而需要司法部進(jìn)行如下測試：①剝離本身不會導(dǎo)致競爭損害；②潛在買家必須有進(jìn)入相關(guān)市場的動機(jī)；③潛在買家在相關(guān)市場擁有相匹配的財務(wù)及其他方面的經(jīng)驗(yàn)，*Jessica C. Strock, Supra note 26.自此司法部開始承認(rèn)和少量適用買家前置，如在克林頓政府時期，美國司法部有9%的案件適用了買家前置。*William J. Baer, Deborah L. Feinstein, Randal M. Shaheen, Supra note 44. 進(jìn)入克林頓政府時期，美國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開始由更多關(guān)注資產(chǎn)剝離范圍，向更多關(guān)注資產(chǎn)剝離的效果轉(zhuǎn)變，買家前置也因此得到重視。美國司法部2011年6月修訂發(fā)布的《合并救濟(jì)反壟斷政策指南》也轉(zhuǎn)變態(tài)度認(rèn)可了買家前置，但規(guī)定的內(nèi)容相對簡單，同時要求包含買家前置的同意令必須同時包含替代性救濟(jì)措施，以防前置的買家退出購買協(xié)議。*U. S. Department of Justice Antitrust Division, Supra note 10, IV. A. 2. a 美國司法部2011年的指南在IV. A. 2. 下新創(chuàng)設(shè)了標(biāo)題a. upfront buyers，并用一段文字規(guī)定了買家前置。

歐委會學(xué)習(xí)并接受了美國的買家前置制度，這被認(rèn)為是歐委會對當(dāng)事人提議的救濟(jì)承諾審查日益嚴(yán)格的舉措。*Barry E. Hawk, James S. Venit, Henry L. Huser, Supra note 8. 文章認(rèn)為，歐委會越來越關(guān)注救濟(jì)措施是否能夠確保(而不是可能)競爭恢復(fù)并保持在合并前的水平，與此相適應(yīng)，歐委會對當(dāng)事人提議的救濟(jì)承諾審查日益嚴(yán)格，主要表現(xiàn)在適用買家前置規(guī)則和嚴(yán)格的救濟(jì)承諾截止期限方面。事實(shí)證明，歐委會的做法取得了成功，其適用買家前置的第一個案例*See Bosch/Rexroth, Case No. COMP/M.2060 (Dec. 13, 2000).就迅速找到了合適的買家。*Barry E. Hawk, James S. Venit, Henry L. Huser, Supra note 8.2001年，歐委會發(fā)布的《關(guān)于救濟(jì)措施的通告(2001年)》第20段就原則性地規(guī)定了買家前置規(guī)則：考慮到擬剝離資產(chǎn)是業(yè)務(wù)的一部分，剝離是否成功很大程度上取決于買家身份的情況下，當(dāng)事人只有作出如下承諾，委員會才會批準(zhǔn)交易：在委員會認(rèn)可當(dāng)事人找到的擬剝離資產(chǎn)買家，及其與之簽署的有約束力的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議之前，當(dāng)事人不會完成集中交易。*Supra note 13, para. 20.2008年，歐委會發(fā)布的《關(guān)于救濟(jì)措施通告(2008年)》則使用三段文字詳細(xì)規(guī)定了買家前置規(guī)則，主要增加了買家前置適用情形的內(nèi)容。*Supra note 13, para 53, 54, 55.歐委會希望通過規(guī)定和實(shí)施買家前置規(guī)則，為當(dāng)事人創(chuàng)造更大的動力去完成資產(chǎn)剝離，減少當(dāng)事人集中前過于樂觀的剝離承諾和集中實(shí)施后故意拖延資產(chǎn)剝離的風(fēng)險，降低資產(chǎn)剝離過渡期過長給擬剝離資產(chǎn)帶來的不確定性。與美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會一樣，歐委會也對適用買家前置產(chǎn)生了顯著偏好，如果當(dāng)事人不能提供歐委會認(rèn)可的買家，并事先簽署經(jīng)歐委會認(rèn)可的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，擬議的集中交易可能不會被批準(zhǔn)，即使批準(zhǔn)也不能實(shí)施。

買家前置是為剝離資產(chǎn)而采取的保障措施，因此適用買家前置的案件，必須是經(jīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為存在反競爭影響，需要通過資產(chǎn)剝離抵消或者消除反競爭影響的經(jīng)營者集中。但并非所有的資產(chǎn)剝離案件都需要采取買家前置，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會通常在對擬剝離資產(chǎn)的適當(dāng)性或可售性存在擔(dān)憂的情況下才適用買家前置。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會在其聲明中表示，如果當(dāng)事人提議剝離的資產(chǎn)難以找到可接受的買家，特別是在當(dāng)事人試圖剝離非自動運(yùn)營商業(yè)單元的案件中，委員會通常會要求當(dāng)事人采取買家前置措施，以將補(bǔ)救無效的風(fēng)險降至最低。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會競爭局的研究報告根據(jù)經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，下述案件適用買家前置極具必要性：①剝離期內(nèi)擬剝離資產(chǎn)貶損風(fēng)險極大，例如超市剝離；②很明顯可接受的買家非常少；③擬剝離資產(chǎn)不包括獨(dú)立運(yùn)營實(shí)體，難以支撐獨(dú)立運(yùn)營。*Supra note 40.2001年聯(lián)邦貿(mào)易委員會主席在美國律師協(xié)會的演講中特別提到，買家前置最可能適用于剝離非持續(xù)運(yùn)營的資產(chǎn)業(yè)務(wù)，因?yàn)榇藭r該等業(yè)務(wù)運(yùn)營的可行性多少有些不確定。*Timothy Muris, “Antitrust Enforcement at the Federal Trade Commission: In a Word-Continuity”(Aug. 7, 2001), available at http://www.ftc.gov/public-statements/2001/08/antitrust-enforcement-federal-trade-commis.美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會競爭局前局長先生曾撰文指出：買家前置主要存在于如下情況：①擬剝離資產(chǎn)是生產(chǎn)高度專業(yè)化產(chǎn)品的機(jī)器設(shè)備，且不確定是否有這些特殊資產(chǎn)包的買家，例如礦業(yè)工業(yè)解決方案；②擬剝離資產(chǎn)由設(shè)備、技術(shù)、專門技能、運(yùn)輸倉儲設(shè)施及必要員工組成，且需要確保買家能夠適應(yīng)該業(yè)務(wù)的各個方面，例如農(nóng)業(yè)化工領(lǐng)域；③待剝離資產(chǎn)主要是知識產(chǎn)權(quán)，且擔(dān)心過渡期損害，例如計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng)；④擬剝離資產(chǎn)主要是持續(xù)運(yùn)營的商業(yè)實(shí)體，但是需要移交一個大客戶合同，且需要征得該客戶同意，例如醫(yī)藥設(shè)備領(lǐng)域；⑤合適的潛在買家非常少或者重要員工是擬剝離資產(chǎn)能否成功運(yùn)營的關(guān)鍵時，也可以適用買家先行。*Molly S. Boast, Supra note 2.實(shí)踐數(shù)據(jù)表明，非獨(dú)立運(yùn)營的商業(yè)實(shí)體或者零碎資產(chǎn)剝離的成活率較低，*Supra note 40.在美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會競爭局工作人員研究的37項(xiàng)剝離中，22個是持續(xù)運(yùn)營的資產(chǎn)，這22項(xiàng)中有19個商業(yè)單元可以立即在相關(guān)市場獨(dú)立運(yùn)營；其余的15項(xiàng)特定資產(chǎn)只有9項(xiàng)最終存活，5項(xiàng)未能形成可運(yùn)營商業(yè)，還有1項(xiàng)未能在相關(guān)市場獨(dú)立運(yùn)營。委員會不太信任從未獨(dú)立運(yùn)營過的零碎資產(chǎn)，而傾向于剝離已獨(dú)立運(yùn)營的商業(yè)單元，除非擬剝離資產(chǎn)屬于成熟運(yùn)營的商業(yè)實(shí)體且有理由相信有買家感興趣，委員會才愿意采用事后剝離，例如通常不會對以下情形采用買家前置：①擬剝離資產(chǎn)經(jīng)常買賣且存在該資產(chǎn)的已知市場；②擬剝離資產(chǎn)含有獨(dú)立商業(yè)實(shí)體且執(zhí)法人員熟悉潛在買家；③擬剝離資產(chǎn)含有獨(dú)立的商業(yè)實(shí)體且最近買賣過同樣的資產(chǎn)。*Molly S. Boast, Supra note 2.歐委會在2008年的《關(guān)于救濟(jì)措施通告(2008年)》中規(guī)定，主要有如下兩種情形的案件需要采取買家前置：一是業(yè)務(wù)剝離存在困難和障礙的案件，如涉及第三方權(quán)利或無法確定能否找到適當(dāng)買方。*Supra note 13, para 54.二是剝離過渡期內(nèi)擬剝離資產(chǎn)的競爭性和可銷售性存在風(fēng)險的案件，如剝離過渡期內(nèi)擬剝離業(yè)務(wù)可能失去關(guān)鍵雇員。*Supra note 13, para 55.

根據(jù)美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會的買家前置規(guī)則，當(dāng)事人按照委員會的要求，需要先行確定擬剝離資產(chǎn)的買家人選并簽訂資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，委員會對買家人選和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議審核認(rèn)可之后才會發(fā)布同意令，買家人選等內(nèi)容通常會體現(xiàn)在同意令中。根據(jù)歐委會2008年的《關(guān)于救濟(jì)措施通告(2008年)》，對適用買家前置的經(jīng)營者集中，只有在當(dāng)事人作出如下承諾之后，歐委會才會做出附條件批準(zhǔn)的決定：當(dāng)事人必須承諾，只有找到歐委會認(rèn)可的擬剝離資產(chǎn)的適格買家，并簽署有約束力的資產(chǎn)出售協(xié)議之后，才實(shí)施經(jīng)營者集中。歐委會認(rèn)為，盡管集中交易被批準(zhǔn)但不得實(shí)施，這給當(dāng)事人以極大的壓力和動力去滿足附加的資產(chǎn)剝離條件，積極尋找適格買方，盡快簽署資產(chǎn)出售協(xié)議，也正是這個原因，歐委會才會附條件批準(zhǔn)集中交易。例如歐委會在2002年批準(zhǔn)的Masterfoods/Royal Canin案中，需要剝離Masterfoods母公司Mars的與五個寵物商標(biāo)相關(guān)的歐洲業(yè)務(wù)。歐委會認(rèn)為，上述資產(chǎn)剝離的有效性取決于買方的財力和買家持續(xù)經(jīng)營寵物食品業(yè)務(wù)的能力，因此需要出售給有充足財力和研發(fā)能力并熟悉相關(guān)市場專業(yè)知識的買方。為確保將上述資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給適當(dāng)?shù)馁I方，歐委會要求當(dāng)事人承諾在確定適當(dāng)?shù)馁I方前不會完成集中交易。*Case M2544 Masterfoods/Royal Canin.

美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會和司法部對買家前置規(guī)則的適用效果有截然不同的看法。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會在實(shí)踐中大量適用買家前置，認(rèn)為買家前置可以縮短合并與剝離之間的時間，降低剝離過渡期內(nèi)資產(chǎn)貶損的可能性，同時降低找不到適當(dāng)買家、剝離失敗、無法恢復(fù)或保持市場競爭水平的風(fēng)險。*Logan M. Breed, David J. Michnal, Supra note 28.美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會在公開文件中更多談及買家前置的優(yōu)點(diǎn)，這些優(yōu)點(diǎn)主要包括：第一，執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過適用買家前置措施，可以審查買方的商業(yè)計(jì)劃或者讓買方獲得原本難以獲得的信息，從而有更多機(jī)會協(xié)助買家進(jìn)入市場。第二，通過采取買家前置措施可以加速資產(chǎn)剝離進(jìn)程，從而降低合并方貶損剝離資產(chǎn)的可能性。第三，通過適用買家前置措施，執(zhí)法機(jī)構(gòu)有更多時間調(diào)查并考慮提議的買家及其對反競爭效果的抵消是否充足。*Supra note 40.2002年4月美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會前主席表示，買家前置的好處之一是給執(zhí)法機(jī)構(gòu)更多的時間去評估合并方提議的資產(chǎn)剝離對競爭修復(fù)的可行性。*Deborah Platt Majoras, “Houston, We Have a Competitive Problem: How Can We Remedy It?” Before The Houston Bar Association Antitrust and Trade Regulation Section Houston, Texas (Apr.17,2002), available at http:// www.usdoj.gov/atr/public/speeches/11112.htm.

與美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會不同，美國司法部很少適用買家前置，更多強(qiáng)調(diào)買家前置的缺陷，特別是在有適合潛在買家的情況下剝離持續(xù)運(yùn)營的商業(yè)實(shí)體，采取買家前置措施往往會產(chǎn)生巨大的額外成本。*Keith R. Fisher, “Transparency in Global Merger Review: a Limited Role For the WTO?” Stanford Journal of Law, Business & Finance, Spring, 2006.具體而言主要集中在以下兩點(diǎn)：第一，推遲了集中實(shí)施的時間。在美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會適用買家前置的案件中，委員會發(fā)布同意令，要求當(dāng)事人必須在找到委員會認(rèn)可的買家并簽署有約束力的協(xié)議之后，才能實(shí)施經(jīng)營者集中，這會推遲實(shí)施集中的時間并引發(fā)一系列負(fù)面效應(yīng)，如延緩與集中相關(guān)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率，增加業(yè)務(wù)發(fā)展和雇員去留的不確定性，增加擬剝離資產(chǎn)價值和競爭力貶損的可能性等。第二，買家獲得額外談判籌碼，操縱擬剝離資產(chǎn)的市場價格，對剝離義務(wù)人有失公平。一旦買家獲悉采取了買家前置措施，因?yàn)樵趧冸x義務(wù)人簽署資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議之前不能實(shí)施集中，從而使買家在擬剝離資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓談判中享有額外的談判籌碼，有可能有意壓低價格，損害剝離義務(wù)人利益。即使是對買家前置持贊成態(tài)度的美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會也承認(rèn)買家前置規(guī)則存在缺陷，2002年4月，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會前主席就曾質(zhì)疑過買家前置的公允性，因?yàn)檎麄€集中交易是否能夠?qū)嵤┤Q于當(dāng)事人是否找到了適格的買家，這很明顯使?jié)撛谫I家因此獲得談判的籌碼。*Deborah Platt Majoras, Supra note 68.

四、 比較分析

先行修正和買家前置都是執(zhí)法機(jī)構(gòu)先行采取措施，確保消除或減輕經(jīng)營者集中反競爭影響的做法，但在具體操作上又各有側(cè)重，不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用不同措施的態(tài)度也有所區(qū)別。即使同為先行修正或買家前置，歐美執(zhí)法機(jī)構(gòu)的具體做法也不盡相同。茲比較分析如下：

根據(jù)歐美的做法和經(jīng)驗(yàn)，不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)對先行修正和買家前置規(guī)則各有偏好，從規(guī)則本身來看也各具特色，但兩規(guī)則在適用目的、適用條件、對當(dāng)事人要求以及功能等方面仍有類似之處，這也是將先行修正和買家前置兩規(guī)則一并討論的主要原因。

先行修正和買家前置規(guī)則的類似之處在于：第一，從實(shí)施的目的來看，先行修正和買家前置都是執(zhí)法機(jī)構(gòu)先行采取措施，確保消除或減輕經(jīng)營者集中反競爭影響的做法。第二，從適用的條件來看，在實(shí)踐中兩種措施都主要適用于成功剝離資產(chǎn)存在風(fēng)險的情況，尤其是對買家條件要求特殊或者較高的案件。第三，從對當(dāng)事人的要求來看，實(shí)施兩種措施均要求當(dāng)事人在解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)擔(dān)憂之前不得實(shí)施集中交易，解決的辦法通常是找到合適買家并與之簽署有約束力的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議且得到執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可。第四，從措施的功能來看，兩種措施均有確保找到適當(dāng)買家以成功剝離資產(chǎn)，降低過渡期內(nèi)資產(chǎn)價值和競爭力貶損風(fēng)險的積極功能。

先行修正和買家前置規(guī)則的不同之處在于：第一，采取措施的時間不同。先行修正通常是在執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出擬議集中交易存在反競爭影響之后即可適用，此時，采取何種救濟(jì)措施消除或減輕反競爭影響尚無定論；采取買家前置時，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和當(dāng)事人已就反競爭影響和擬采取的資產(chǎn)剝離措施達(dá)成一致。第二，采取措施的目的有細(xì)微不同。先行修正的目的是要求當(dāng)事人先行尋求解決反競爭影響的救濟(jì)措施，而買家前置是要求當(dāng)事人先行采取措施降低資產(chǎn)剝離失敗的風(fēng)險。第三，適用條件的細(xì)微差異。先行修正更多是由當(dāng)事人主動提出要求實(shí)施的，主要是爭取自行解決競爭問題的自由度；買家前置更多是執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出要求，主要是要求當(dāng)事人消除執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為難以找到擬剝離資產(chǎn)買家的擔(dān)憂。第四，采取措施的內(nèi)容不同。先行修正要求當(dāng)事人先行提出解決反競爭影響的救濟(jì)措施，比較典型的是當(dāng)事人將特定資產(chǎn)出售給第三方，通常不含有集中完成后仍需執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督實(shí)施的行為性義務(wù)，但并未排除資產(chǎn)剝離以外的其他措施；買家前置則是執(zhí)法機(jī)構(gòu)明確要求當(dāng)事人找到適格的買家并簽署其認(rèn)可的有約束力的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。

盡管同屬先行修正，但美國司法部和歐委會的做法還是存在一定差異，主要表現(xiàn)在執(zhí)法機(jī)構(gòu)接受先行修正方案后對案件的處理方式不同。美國司法部反壟斷局認(rèn)為，如果先行修正能夠解決競爭問題，維持市場有效競爭，將會停止調(diào)查程序，不再尋求通過法院的司法程序進(jìn)行救濟(jì)，但同時保留向法院提起訴訟的權(quán)利，一旦當(dāng)事人未能履行先行修正方案，司法部仍有權(quán)向法院提起訴訟。歐委會接受當(dāng)事方提出的先行修正方案后，會在此方案基礎(chǔ)上做出附條件批準(zhǔn)的決定，決定書會載明歐委會對先行修正方案包括擬剝離資產(chǎn)及買家人選的認(rèn)可，因此歐委會的做法在一定程度上是將先行修正方案作為一種特殊的限制性條件對待。也許正因?yàn)槿绱耍杏^點(diǎn)才認(rèn)為美國司法部的做法是執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于對當(dāng)事人自我救濟(jì)的認(rèn)可而停止進(jìn)一步干預(yù)，從而是一種消極救濟(jì)，歐委會的做法則是將當(dāng)事人的自我救濟(jì)納入正式的執(zhí)法程序之中，從而是一種積極救濟(jì)。*參見韓偉：《經(jīng)營者集中附條件法律問題研究》，法律出版社2013年版，頁117。

歐美雖然都有買家前置的規(guī)則，但美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會和歐委會的做法仍有較大差異，主要表現(xiàn)在買家前置規(guī)則的內(nèi)容和前置的程度不同。根據(jù)美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會的買家前置規(guī)則，只有在當(dāng)事人與經(jīng)委員會認(rèn)可的買家簽署有約束力的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，并經(jīng)委員會審核同意之后，委員會才會發(fā)布同意令，買家人選會載明于同意令中。同意令一旦發(fā)布，當(dāng)事人即可實(shí)施集中交易。根據(jù)歐委會的買家前置規(guī)則，歐委會適用買家前置規(guī)則做出附條件批準(zhǔn)決定時，并未確定買家人選，更未簽署有約束力的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。只是在采取買家前置的歐委會附條件裁決中要求，當(dāng)事人必須在與買家簽訂有約束力的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議并經(jīng)歐委會審核同意之后，才可以實(shí)施集中交易。簡言之，歐美的買家前置規(guī)則均要求當(dāng)事人提前與執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的買家簽署有約束力的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，但美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會要求買家前置提前到發(fā)布同意令之前，當(dāng)然也在實(shí)施集中交易之前；歐委會則要求買家前置提前到作出附條件裁決之后，但實(shí)施集中交易之前。

不同司法機(jī)構(gòu)在特定行業(yè)的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)和歷史傳統(tǒng)，可能是美國司法部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會和歐委會三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在先行修正規(guī)則和買家前置規(guī)則及適用方面存在差異的原因之一。例如，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會負(fù)責(zé)的零售業(yè)就屬于擬剝離資產(chǎn)容易遭貶損的行業(yè)，客觀上更需要買家前置規(guī)則，*美國代理司法部長助理R. Hewitt Pate認(rèn)為，存在這種差異的原因部分在于具有更大資產(chǎn)貶損風(fēng)險的零售等行業(yè)的集中歸美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會而不是司法部主管，例如，在零售業(yè)集資產(chǎn)剝離中，如果得不到適當(dāng)維護(hù)，零售企業(yè)的品牌價值會迅速縮水。See R. Hewitt Pate, Supra note 22.但更深層次的原因可能源于不同反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在各自執(zhí)法體系中不同法律地位及其執(zhí)法機(jī)制，這導(dǎo)致歐美反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在處理類似問題時可能采取不同的策略和方法。

美國司法部是政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)(executive agency)，本身無權(quán)禁止或附條件批準(zhǔn)擬議集中交易，但可以代表政府提起訴訟，請求法院禁止擬議集中交易，或者請求法院批準(zhǔn)司法部與當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議。這種以法院司法裁判為中心的反壟斷執(zhí)法模式，決定了司法部反壟斷局傾向于與當(dāng)事人達(dá)成和解，更樂見當(dāng)事人自行解決反競爭問題，而不是通過法院訴訟解決。主要理由在于：第一，如果司法部要禁止擬議集中交易，則需要以原告身份向聯(lián)邦地區(qū)法院(federal district court)提起訴訟，只有法院做出的司法裁決才具有執(zhí)行力，法院有可能支持也有可能不支持司法部的訴訟請求。司法部選擇訴訟途徑禁止擬議集中交易，不僅要承擔(dān)繁重的舉證責(zé)任，還要冒敗訴的風(fēng)險。第二，如果司法部試圖通過和解裁決(consent decree)方式解決反競爭問題，司法部反壟斷局需要就擬議交易是否存在反競爭影響，以及如何解決反競爭影響與當(dāng)事人進(jìn)行反復(fù)多次的商談并就解決方案達(dá)成一致；另一方面，根據(jù)《特尼法案》，*Antitrust Procedures and Penalties Act (Tunney Act), 15 U.S.C. § 16.司法部基于前述方案做出的附條件批準(zhǔn)決定以及相應(yīng)的競爭影響分析報告，必須在聯(lián)邦公報(FederalRegister)上公布并進(jìn)行60天的公示，同時還要向地區(qū)法院提交并由法院批準(zhǔn)是否符合公共利益。*U.S. Department of Justice Antitrust Division， Antitrust Division Manual, Fifth Edition, November 2012, page IV-53.因此，司法部選擇和解裁決不僅需要履行公示程序，接受公眾評議，還要得到法院的認(rèn)可。事實(shí)上，法院不會當(dāng)然認(rèn)可司法部的和解裁決，盡管被法院否決的可能性很小，但在歷史上確有撤銷的記錄；*1995年哥倫比亞地區(qū)法院(U.S. District Court for the District of Columbia)在依據(jù)《特尼法案》舉行的聽證會上，Sporkin法官就對司法部提交的和解協(xié)議是否符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)表示嚴(yán)重質(zhì)疑(extensively questioned)，最終駁回了司法部的請求。See United States v. Microsoft Corp., 159 F.R.D. 318 (D.D.C. 1995).另外，盡管公眾評論改變案件最終結(jié)果的機(jī)會也很渺茫，但公示和評論使得法院對和解裁決進(jìn)行公共利益分析和最終判決的過程變得復(fù)雜和緩慢。*格茨，見前注〔17〕，頁278-279。第三，如果當(dāng)事人能夠提交解決競爭問題的先行修正方案，司法部當(dāng)然樂見其成，停止調(diào)查，避免進(jìn)入復(fù)雜的司法程序或者履行漫長且可能被挑戰(zhàn)的公示程序。先行修正措施使得反壟斷局最大程度地避免公眾監(jiān)督和司法審查，從而達(dá)到不經(jīng)司法介入就可以維護(hù)市場競爭的目標(biāo)。*Logan M. Breed, David J. Michnal, Supra note 28.司法部接受先行修正方案，可以自行決定不再對擬議經(jīng)營者集中進(jìn)一步調(diào)查，不需要公示也不需要法院認(rèn)可，效率高，風(fēng)險小。第四，司法部的內(nèi)部機(jī)構(gòu)與聯(lián)邦貿(mào)易委員會不同，司法部不像聯(lián)邦貿(mào)易委員會一樣有獨(dú)立的部門負(fù)責(zé)監(jiān)督救濟(jì)措施的執(zhí)行，司法部的執(zhí)法人員既要負(fù)責(zé)調(diào)查，還要負(fù)責(zé)救濟(jì)措施的商談和監(jiān)督執(zhí)行，*Jessica C. Strock, Supra note 26.采取先行修正因此成為司法部減輕負(fù)擔(dān)的重要方式。司法部認(rèn)為，通過先行修正審結(jié)經(jīng)營者集中存在的唯一問題是，先行修正只是司法部對當(dāng)事人單方承諾的認(rèn)可，不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。為解決該問題，確保先行修正方案得以落實(shí)，且在不能落實(shí)的情況下，司法部有權(quán)繼續(xù)追究，司法部通常要求保留訴訟權(quán)利。*在先行修正的情況下就不再適用《特尼法案》，不需要進(jìn)行為期60天的公示。這為司法部提供了便利，但也有批評認(rèn)為，先行修正既無法保證執(zhí)法的透明度，也不能給公眾提供評論的機(jī)會。See R. Hewitt Pate, Supra note 22.

歐委會主要通過行政裁決方式體現(xiàn)并實(shí)施各種不同的解決方案，屬于典型的以行政裁決為中心的反壟斷執(zhí)法機(jī)制。在行政裁決為中心的反壟斷執(zhí)法體制下，先行修正和買家前置的特色是，歐委會認(rèn)可的先行修正方案或買家前置方案均被納入到附條件批準(zhǔn)決定之中，以行政裁決的執(zhí)行力確保先行修正或買家前置方案得以落實(shí)。通常情況下，歐委會的附條件批準(zhǔn)決定一旦做出即可生效，當(dāng)事人即可實(shí)施集中，但須在附條件批準(zhǔn)決定規(guī)定的時間內(nèi)，將擬剝離資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給歐委會批準(zhǔn)的買方。在采取先行修正的情形下，如歐委會認(rèn)可當(dāng)事人提出的先行修正方案的，會在先行修正方案基礎(chǔ)上做出附條件批準(zhǔn)決定，先行修正方案內(nèi)化為歐委會的附條件批準(zhǔn)決定。在采取買家前置的情形下，剝離義務(wù)人承諾，在與買方就剝離資產(chǎn)達(dá)成有約束力的協(xié)議前不會實(shí)施集中交易，如歐委會接受該承諾，會據(jù)此做出附條件批準(zhǔn)決定，決定一旦作出即可生效，但當(dāng)事人不得實(shí)施集中，直到找到歐委會認(rèn)可的買家并與之簽署有約束力的轉(zhuǎn)讓協(xié)議。無論是先行修正，還是買家前置，歐委會均將其納入審查決定的原因在于，在以行政裁決為中心的執(zhí)法模式下，歐委會有權(quán)不經(jīng)過法院裁判、批準(zhǔn)或者備案，就可以自行做出無條件批準(zhǔn)、附條件批準(zhǔn)或者禁止擬議集中交易的行政裁決。前述行政裁決不需要像美國執(zhí)法機(jī)構(gòu)一樣必須履行公示程序，也不需要法院認(rèn)可或向其備案即具有執(zhí)行效力。盡管當(dāng)事人如果不服歐委會的行政裁決，可以向初審法院(CFI)提起訴訟，并有權(quán)向歐洲法院(ECJ)上訴，但當(dāng)事人通過向法院提起訴訟挑戰(zhàn)歐委會的行政裁決，非常耗費(fèi)時間而且勝算不大，*Keith R. Fisher, Supra note 69. 在所有以行政裁決為中心反壟斷執(zhí)法體制下，包括我國在內(nèi)，都存在這個問題。實(shí)際發(fā)生的可能性很小。

美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會是依法設(shè)立的獨(dú)立委員會(independent commission)，相比于美國司法部擁有更獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，但又與歐委會不同，其執(zhí)法模式介于美國司法部與歐委會之間。一方面，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會享有比司法部更獨(dú)立的裁決權(quán)，委員會既有權(quán)向法院提起訴訟，也有權(quán)通過委員會的內(nèi)部行政決策程序作出審查裁決。如果向法院提起訴訟，則與司法部一樣要負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任并面臨敗訴風(fēng)險；如果通過行政審查作出裁決，則需要履行冗長的類似于訴訟的行政程序(administrative litigation process)，且當(dāng)事人仍有權(quán)向法院提起訴訟，挑戰(zhàn)委員會作出的行政審查裁決。因此聯(lián)邦貿(mào)易委員會也樂意通過和解協(xié)議(consent agreements)方式，解決擬議集中存在的反競爭影響。聯(lián)邦貿(mào)易委員會接受和解協(xié)議也要遵守類似司法部的公布和公示要求，*如果委員會批準(zhǔn)了和解協(xié)議的內(nèi)容，會在其網(wǎng)站和聯(lián)邦文告(Federal Register)上公布起訴書、同意令以及有助于公眾評議的分析文件，公眾評論期將持續(xù)30天。參見格茨，見前注〔17〕，頁263-264。但通常不需要取得聯(lián)邦地區(qū)法官的同意，和解協(xié)議基于委員會的裁決就可以生效，只有在受到挑戰(zhàn)時才交由聯(lián)邦法官復(fù)核(review)。*Logan M. Breed, David J. Michnal, Supra note 28.另一方面，美國司法部內(nèi)部實(shí)行類似行政首長負(fù)責(zé)制式的單一決策機(jī)制，這種機(jī)制便于其與當(dāng)事人進(jìn)行反復(fù)的溝通和商談，適合采取先行修正規(guī)則。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會內(nèi)部則實(shí)行類似法院審判式的決策機(jī)制，首先由聯(lián)邦貿(mào)易委員會下屬的獨(dú)立行政法官(ALJ)做出初步裁決，當(dāng)事方不服行政法官的裁決向委員會上訴的，由全體五名委員通過投票，以類似于法院合議庭按照少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則做出最終裁決。這種權(quán)力相對分散的決策機(jī)制便于裁決，但不便于與當(dāng)事人進(jìn)行反復(fù)商談。因此，委員會不愿采用先行修正規(guī)則而更傾向于適用買家前置，與其說是與其政策相關(guān)，倒不如說是與其獨(dú)特的執(zhí)法機(jī)制有關(guān)。*Logan M. Breed, David J. Michnal, Supra note 28.即使是在適用買家前置規(guī)則方面，聯(lián)邦貿(mào)易委員會與歐委會的不同也體現(xiàn)了其執(zhí)法機(jī)制的特點(diǎn)。聯(lián)邦貿(mào)易委員會的決策機(jī)制要求盡可能避免事后監(jiān)管，當(dāng)事人必須先行確定擬剝離資產(chǎn)的買家并與之簽訂資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，委員會審核認(rèn)可后才發(fā)布同意令；歐委會的決策機(jī)制則更加靈活，便于事后監(jiān)管，因此只要當(dāng)事人作出在找到歐委會認(rèn)可的買家并簽署有約束力的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議之后才實(shí)施經(jīng)營者集中的承諾，歐委會就可以做出附條件批準(zhǔn)經(jīng)營者集中的決定。

五、 對我國制度建設(shè)的評析和啟示

借鑒歐美發(fā)達(dá)司法轄區(qū)的做法和經(jīng)驗(yàn)，在深入分析其制度和操作差異及其賴以存在的執(zhí)法機(jī)制背景的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)符合我國反壟斷法規(guī)定和執(zhí)法實(shí)際的規(guī)則，既有利于與各國司法轄區(qū)的執(zhí)法協(xié)調(diào)，也有利于提高辦案效率，降低救濟(jì)失敗的風(fēng)險。

我國的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法機(jī)制與歐盟類似，屬于以行政裁決為中心的執(zhí)法機(jī)制。根據(jù)我國《反壟斷法》第28條、29條規(guī)定，對具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，商務(wù)部應(yīng)當(dāng)作出禁止的決定；經(jīng)營者能夠證明該集中對競爭產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會公共利益的，可以作出對經(jīng)營者集中不予禁止的決定；對不予禁止的經(jīng)營者集中，可以決定附加減少集中對競爭產(chǎn)生不利影響的限制性條件。據(jù)此，商務(wù)部可以自行決定禁止或者附加限制性條件批準(zhǔn)經(jīng)營者集中，屬于典型的以行政決定為中心的反壟斷執(zhí)法模式。盡管在具體操作中，商務(wù)部做出審查決定可能受到如下約束，但并不能改變反壟斷審查決定作為具體行政行為的法律屬性，也不能改變商務(wù)部依法可以單方面作出行政裁決的法律地位：*根據(jù)我國《反壟斷法》的規(guī)定和執(zhí)法機(jī)制，附條件批準(zhǔn)經(jīng)營者集中屬于典型的具體行政行為。在這一點(diǎn)上，有觀點(diǎn)認(rèn)為我國與歐美國家附條件批準(zhǔn)的理論基礎(chǔ)并不完全一致。筆者認(rèn)為，將附條件批準(zhǔn)視為當(dāng)事人與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的達(dá)成的協(xié)議不符合我國法律規(guī)定和執(zhí)法機(jī)制的現(xiàn)實(shí)。

第一，商務(wù)部與當(dāng)事人對救濟(jì)措施的商談。對具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，商務(wù)部通常會要求當(dāng)事人先自行提出解決方案，如果商務(wù)部認(rèn)為當(dāng)事人提出的解決方案能夠解決競爭問題，則會在方案的基礎(chǔ)上附加限制性條件批準(zhǔn)集中。在設(shè)計(jì)解決方案的過程中，商務(wù)部和當(dāng)事人可能會對擬采取的具體措施進(jìn)行商談，一般只有在當(dāng)事人對具體措施做出承諾的情況下，商務(wù)部才會做出附加限制性條件的決定。但這種商談并非法律地位對等的談判，而是商務(wù)部為了找到切實(shí)可行的辦法解決反競爭影響而采取的措施，因?yàn)楫?dāng)事人不接受的附加條件可能缺乏操作性，難以得到切實(shí)履行。但從法律上講，這種商談并不能改變商務(wù)部和當(dāng)事人之間仍構(gòu)成行政法律關(guān)系，商務(wù)部可以在當(dāng)事人沒有做出承諾，甚至不同意或者不完全同意的情況下，單方面做出附加限制性條件的審查決定，如果當(dāng)事人不履行或無法履行附加的條件，這種附條件批準(zhǔn)的決定實(shí)質(zhì)上成為禁止的決定。*事實(shí)上，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出的附條件批準(zhǔn)決定常常與當(dāng)事人承諾并不完全一致，但兩者大相徑庭的情形只是理論上的推論，在實(shí)際執(zhí)法中通常不會發(fā)生。從最終意義上講，如果當(dāng)事人提出的方案或作出的承諾無法滿足商務(wù)部的要求，不能解決競爭問題，商務(wù)部應(yīng)當(dāng)作出禁止的決定，不受與當(dāng)事人商談情況的影響。即便商務(wù)部與當(dāng)事人達(dá)成一致，所做出附條件批準(zhǔn)決定仍然具有單方面強(qiáng)制性的法律特性，對當(dāng)事人而言，執(zhí)行附條件批準(zhǔn)決定是法律義務(wù)，而不是履行與商務(wù)部之間達(dá)成的協(xié)議或向商務(wù)部作出的承諾。

第二，對商務(wù)部審查決定的行政復(fù)議和司法審查。根據(jù)《反壟斷法》第53條規(guī)定，對商務(wù)部依據(jù)本法第28條、第29條作出的決定不服的，可以先依法申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法提起行政訴訟。截至目前，對商務(wù)部經(jīng)營者集中審查決定提起復(fù)議或訴訟的尚無一例，而且將來遭到挑戰(zhàn)的可能性也不大。除了商務(wù)部依法行政、工作細(xì)致的原因之外，制度和現(xiàn)實(shí)的原因也不容小覷：其一，與其他具體行政行為類似，無論是當(dāng)事人還是代理律師均不愿意挑戰(zhàn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，特別是在以行政決定為中心的執(zhí)法模式下，這種挑戰(zhàn)的可能性更小。*根據(jù)《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定，當(dāng)事人對商務(wù)部的具體行政行為不服的，只能向商務(wù)部提出復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請裁決。因此與對地方行政機(jī)關(guān)的行政決定提起復(fù)議相比，當(dāng)事人可能有更多疑慮。其二，從程序上看，挑戰(zhàn)審查決定的時間成本很高，面對瞬息萬變的并購商機(jī)，復(fù)議訴訟并不是當(dāng)事企業(yè)的最佳選擇。按照《反壟斷法》規(guī)定，如當(dāng)事人對審查決定不服，需要復(fù)議前置，根據(jù)《行政復(fù)議法》最長需要幾十天才有復(fù)議結(jié)果；如果對復(fù)議結(jié)果不服，選擇繼續(xù)訴訟，訴訟期間，包括一審、二審以及申訴等，時間要比復(fù)議漫長得多。其三，從實(shí)體上看，根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條規(guī)定，如果復(fù)議申請得到支持，應(yīng)當(dāng)是“撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為”或者責(zé)令被申請人“在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為”。鑒于反壟斷審查技術(shù)性較強(qiáng)，復(fù)議機(jī)關(guān)通常不會直接變更具體行政行為，而是責(zé)令被申請人“在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為”。如果當(dāng)事人的訴訟請求得到法院支持，結(jié)果應(yīng)當(dāng)是“判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為”，也不會直接變更具體行政行為。因此，當(dāng)事人很難通過復(fù)議或訴訟拿到無條件批準(zhǔn)的裁決，即使勝訴也只能是由原裁決機(jī)關(guān)重新進(jìn)行審查并做出新的審查決定。

先行修正有利于發(fā)揮當(dāng)事人的主觀能動性，積極尋求既符合商業(yè)活動規(guī)律，又滿足反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求的解決方案。買家前置則有利于落實(shí)資產(chǎn)剝離措施，避免因剝離失敗導(dǎo)致的風(fēng)險。因此我國經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法也需要先行修正和買家前置規(guī)則。從附條件批準(zhǔn)案件監(jiān)督執(zhí)行的實(shí)際需要來看，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)都面臨公告發(fā)布之后監(jiān)督執(zhí)行的壓力。通常在審查決定做出之前，當(dāng)事人更為配合審查工作，一旦審查決定作出并發(fā)生法律效力，特別是集中交易實(shí)施之后，當(dāng)事人自覺履行義務(wù)、配合反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作的壓力隨之降低。還應(yīng)當(dāng)看到，一旦因找不到合適買家等原因?qū)е聞冸x失敗，但經(jīng)營者集中已經(jīng)實(shí)施完畢，回復(fù)原狀成本過高，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和當(dāng)事人將面臨難以處理的局面。因此，要求當(dāng)事人在審查決定做出之前，或者在集中交易實(shí)施之前，找到適格的買家并簽署有約束力的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，無論是對當(dāng)事人還是對執(zhí)法機(jī)構(gòu)都不失為比較穩(wěn)妥的做法。商務(wù)部此前發(fā)布的公告已經(jīng)體現(xiàn)對類似制度的實(shí)際需要，商務(wù)部在批準(zhǔn)嘉能可收購斯特拉塔的集中交易時，一方面要求嘉能可剝離位于秘魯?shù)睦箮桶退广~礦項(xiàng)目，另一方面又要求如嘉能可不能在規(guī)定時間內(nèi)剝離該銅礦項(xiàng)目時，商務(wù)部有權(quán)拍賣公告規(guī)定的另外四個銅礦的中的一個。這在一定程度上反映了商務(wù)部對嘉能可是否能夠切實(shí)履行剝離義務(wù)的擔(dān)憂，也在一定程度上反映了商務(wù)部對資產(chǎn)剝離保障措施的執(zhí)法需求。采取先行修正和買家前置也是協(xié)調(diào)各司法轄區(qū)反壟斷執(zhí)法進(jìn)程的重要措施。在賽默飛世爾科技公司收購立菲技術(shù)公司案中，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會采取了買家前置措施，導(dǎo)致其作出審查決定的時間拖長，甚至比商務(wù)部作出審查決定的時間還晚。盡管美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會拖長了審查期間，但因其適用買家前置，在發(fā)布同意令之前就已經(jīng)確定了買家；包括我國商務(wù)部在內(nèi)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖然先行作出了附加限制性條件批準(zhǔn)的決定，但在進(jìn)入監(jiān)督執(zhí)行程序之后，才開始審核當(dāng)事人推薦的買方的適格性。這種程序進(jìn)程因?yàn)檫m用不同保障措施而產(chǎn)生的差異，加大了各司法轄區(qū)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)的難度，增加了不同反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對同一案件采取不同措施甚至作出相沖突決定的風(fēng)險。

基于以上考慮，建議按照如下原則創(chuàng)設(shè)我國經(jīng)營者集中反壟斷控制制度中的先行修正和買家前置規(guī)則：

第一，允許當(dāng)事人自行調(diào)整集中交易。當(dāng)事人自行調(diào)整集中交易應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出反競爭影響之前進(jìn)行。如果當(dāng)事人自行調(diào)整的集中交易正在審查，通常應(yīng)當(dāng)撤回申報，調(diào)整完畢之后再行申報。如果沒有撤回申報，而是在審查過程中進(jìn)行調(diào)整的，調(diào)整后的申報發(fā)生實(shí)質(zhì)改變的，應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)新的申報另行立案審查。

第二，允許當(dāng)事人先行修正集中交易。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出反競爭影響之后，當(dāng)事人可以申請先行修正集中交易。商務(wù)部同意先行修正的，審查期間應(yīng)當(dāng)中止計(jì)算；考慮到商務(wù)部目前不中止審查期間的實(shí)際做法，可以參考商務(wù)部此前的做法由當(dāng)事人撤回申報，修正完成后再行申報。盡管商務(wù)部已有允許當(dāng)事人撤回申報的先例，但筆者不建議因先行修正而撤回申報，因?yàn)橐坏┏坊厣陥螅?dāng)事人和商務(wù)部就先行修正方案進(jìn)行的反復(fù)商談將失去法律和事實(shí)依據(jù)，但為滿足反復(fù)商談的需要而反復(fù)申報撤回顯然是不合適的。如果商務(wù)部認(rèn)為當(dāng)事人提出的先行修正方案解決了競爭問題，可以參考美國司法部的做法，予以無條件批準(zhǔn)(通常針對撤回重新申報的集中交易)，也可以參考?xì)W盟的做法，以先行修正方案為基礎(chǔ)附加限制性條件批準(zhǔn)(通常針對在審查程序中修正集中交易的情形)。如果先行修正方案包含了非結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施，需要在批準(zhǔn)之后繼續(xù)進(jìn)行監(jiān)管的，則應(yīng)當(dāng)參考?xì)W盟的做法，以先行修正方案為基礎(chǔ)附加限制性條件批準(zhǔn)，為日后的監(jiān)管行為提供更為可靠的法律依據(jù)。

第三，對決定附加資產(chǎn)剝離條件的案件，如果商務(wù)部對剝離義務(wù)人能否及時找到適格的買方，并順利實(shí)施資產(chǎn)剝離存在擔(dān)憂，可以要求適用買家前置措施。在買家前置程序的立法選擇上，可以參考?xì)W盟的做法，只要剝離義務(wù)人承諾，在找到適格買家并簽訂有約束力的協(xié)議之前不會實(shí)施集中，就可以發(fā)布附條件批準(zhǔn)的公告，公告中應(yīng)當(dāng)載明剝離義務(wù)人作出的買家前置承諾。也可以參考美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會的做法，只有在當(dāng)事人找到適格買家并簽訂有約束力的協(xié)議之后，才發(fā)布附條件批準(zhǔn)的公告，公告中載明批準(zhǔn)前置買家的情況。兩種做法對集中實(shí)施的干預(yù)程度不同，對剝離義務(wù)人的約束也有強(qiáng)弱區(qū)別，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)個案情況靈活適用。通常而言，如果僅僅對能否找到適當(dāng)買家存在擔(dān)憂，且存在緊急實(shí)施交易事由，參考?xì)W盟的做法即可；如果不僅對能否找到適當(dāng)買家存在擔(dān)憂，還對是否能夠順利簽署協(xié)議甚至實(shí)施資產(chǎn)剝離存在擔(dān)憂，參考美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會的做法更為穩(wěn)妥。適用買家前置的，當(dāng)事人尋找買家需要一定時間，從而需要中止審查期間，具體做法參照前段。

第四，通過中止條件和解除條件達(dá)到買家前置的目的。我國法律體系更接近大陸法系，在民商法中有關(guān)于“條件”的規(guī)定和相對統(tǒng)一的理論觀點(diǎn)，我國《反壟斷法》也采用了附加限制性“條件”的立法措辭。在借鑒買家前置做法時，可以參考德國反壟斷法關(guān)于中止條件和解除條件的制度，在決定附加資產(chǎn)剝離條件的案件中，根據(jù)具體情況選擇附加中止條件或解除條件，并通過附加負(fù)擔(dān)或義務(wù)確保剝離或其他改變市場結(jié)構(gòu)措施的效果。

Abstract:Rules on fix-it-first and upfront buyer, commonly used in merger control in the U.S. and the EU, are also needed in law enforcement in China, but so far there are no legal provisions as explicit basis for their application. This article reviews the origin and historical evolution of those rules, and analyzes the differences and the reasons therefor when fix-it-first and upfront buyer rules are employed by different authorities and in different law enforcement models. Drawing on the comparative analysis, the author stresses that similar rules in China would be operating in an administrative-oriented model, in which a conditional clearance decision is an abstract administrative action. Proposals for formulating the rules in China s context are as follows: parties should be allowed to adjust their transactions on their own; parties should be allowed to fix the problems of their transactionsfirst; and upfront buyer requirement should be established by adopting rules similar to those on suspension and termination as used in the U.S., EU and Germany.

Key Words:Anti-Monopoly；Concentration between Undertakings；Fix it first；Up front Buyer

(責(zé)任編輯：鄧峰)