胡建國,左海聰
(南開大學(xué)法學(xué)院,天津,300071)
論國際貿(mào)易“雙反”措施中雙重救濟(jì)問題的解決路徑與方法
胡建國,左海聰
(南開大學(xué)法學(xué)院,天津,300071)
雙重救濟(jì)產(chǎn)生于針對相同進(jìn)口產(chǎn)品同時征收反傾銷反補(bǔ)貼稅的多種情形。世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)在中美某些產(chǎn)品“雙反”(DS379)案中確認(rèn)了雙重救濟(jì)的違法性,但沒有給出避免雙重救濟(jì)的具體方法。從理論與現(xiàn)有實踐來看,針對不同情形下產(chǎn)生的雙重救濟(jì),存在兩種解決路徑和五種解決方法,即只征反傾銷稅、調(diào)低反補(bǔ)貼稅、從低征稅等三種回歸救濟(jì)本質(zhì)的解決方法和調(diào)高出口價格、調(diào)低反傾銷稅等兩種回歸傾銷定義的解決方法。從理論、政策和效果等角度分析,先征反補(bǔ)貼稅后征反傾銷稅的從低征稅規(guī)則是解決雙重救濟(jì)問題的最佳選擇,反映了反傾銷和反補(bǔ)貼制度的救濟(jì)本質(zhì),彰顯了兩種制度的政策象征意義;如損害幅度認(rèn)定科學(xué),具有完全避免實質(zhì)意義上的雙重救濟(jì)的效果。我們建議,中國應(yīng)在多哈回合規(guī)則談判中支持在反傾銷和反補(bǔ)貼制度中引入從低征稅規(guī)則,并要求運用從低征稅規(guī)則避免雙重救濟(jì)。此外,美國避免雙重救濟(jì)的做法已基本成型,其中某些具體做法涉嫌違反WTO規(guī)則,必要時我國可訴諸WTO爭端解決機(jī)制。
“雙反”措施;雙重救濟(jì);從低征稅規(guī)則;特殊市場狀況
近年來,我國出口產(chǎn)品頻繁遭遇“雙反”調(diào)查和“雙反”措施,即進(jìn)口國調(diào)查機(jī)構(gòu)針對我國出口的同一產(chǎn)品同時發(fā)起反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查,并征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅?!半p反”措施通常會導(dǎo)致雙重救濟(jì),導(dǎo)致所征稅額不合理畸高,使我國出口企業(yè)遭受巨大經(jīng)濟(jì)損失甚至失去出口國市場。中美某些產(chǎn)品“雙反”(DS379)案確認(rèn)了雙重救濟(jì)的違法性。但是,如何解決“雙反”措施所導(dǎo)致的雙重救濟(jì)仍是一個復(fù)雜且亟待解決的問題。本文擬探討雙重救濟(jì)問題的五種解決辦法:只征反傾銷稅、調(diào)低反補(bǔ)貼稅、從低征稅、調(diào)高出口價格和調(diào)低反傾銷稅。由于強(qiáng)調(diào)實際救濟(jì)效果,前三種方法依循了回歸救濟(jì)本質(zhì)的路徑;后兩種方法則依循回歸“傾銷”定義的路徑,強(qiáng)調(diào)不得將政府補(bǔ)貼導(dǎo)致的那部分傾銷幅度歸于企業(yè)傾銷行為。
(一)雙重救濟(jì)產(chǎn)生于針對相同進(jìn)口產(chǎn)品同時征收反傾銷和反補(bǔ)貼稅的多種情形
關(guān)于什么是雙重救濟(jì),上訴機(jī)構(gòu)在DS379案中指出,對同一產(chǎn)品同時征收反補(bǔ)貼稅和反傾銷稅有可能導(dǎo)致雙重救濟(jì)。但是,雙重救濟(jì)并不是指對同一產(chǎn)品同時征收反補(bǔ)貼稅和反傾銷稅這一事實。雙重救濟(jì)或重復(fù)計算是指對同一產(chǎn)品同時征收反補(bǔ)貼稅和反傾銷稅時至少在一定程度上兩次抵消同一補(bǔ)貼。①但是,上訴機(jī)構(gòu)并未進(jìn)一步闡述“兩次抵消同一補(bǔ)貼”的含義。一種理解是,“兩次抵消同一補(bǔ)貼”是指兩次抵消同一補(bǔ)貼對進(jìn)口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害性影響,即實質(zhì)意義上的雙重救濟(jì)。另一種理解是,“兩次抵消同一補(bǔ)貼”是指兩次抵消同一補(bǔ)貼的外在表現(xiàn)——同一補(bǔ)貼所導(dǎo)致的反映在傾銷和補(bǔ)貼計算中的傾銷幅度和補(bǔ)貼幅度,即形式意義上的雙重救濟(jì)。
政府補(bǔ)貼對進(jìn)口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響最終會通過企業(yè)行為表現(xiàn)出來是雙重救濟(jì)產(chǎn)生的根本機(jī)理。[1]在反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅以傾銷幅度和補(bǔ)貼幅度為基礎(chǔ)征收的背景下,雙重計算是導(dǎo)致雙重救濟(jì)的直接原因。一般來說,獲得政府補(bǔ)貼的企業(yè)會降低銷售或出口價格,或者維持低價銷售或出口。在反補(bǔ)貼調(diào)查中,補(bǔ)貼幅度的計算完全反映出政府補(bǔ)貼行為。在反傾銷調(diào)查中,調(diào)查機(jī)關(guān)會將觀察到的、反映了政府補(bǔ)貼降價影響的出口價格(通常為發(fā)票價格)作為傾銷幅度計算中的出口價格,并與不反映政府補(bǔ)貼降價影響的正常價值進(jìn)行比較。結(jié)果,反傾銷調(diào)查中計算出來的傾銷幅度再次反映了政府補(bǔ)貼行為的全部或部分影響,導(dǎo)致雙重計算。如果依據(jù)傾銷幅度和補(bǔ)貼幅度征收“雙反”稅,必然導(dǎo)致雙重救濟(jì)。
我國出口產(chǎn)品在被征收“雙反”稅時面臨的雙重救濟(jì)問題多是由于美歐拒絕授予中國市場經(jīng)濟(jì)地位,繼而在反傾銷調(diào)查中將第三國市場價格作為正常價值并計算出傾銷幅度。由于第三國市場價格并不反映國內(nèi)補(bǔ)貼的降價影響,正常價值與出口價格的差額(即傾銷幅度)就反映出補(bǔ)貼對于出口價格的影響,從而導(dǎo)致傾銷幅度被人為抬高,部分補(bǔ)貼被“雙重計算”。
上訴機(jī)構(gòu)僅討論了對非市場經(jīng)濟(jì)體(Non-market Economy, NMEs)進(jìn)口產(chǎn)品征收“雙反”稅導(dǎo)致雙重救濟(jì)的情形,但是,其他情形下征收“雙反”稅亦可能導(dǎo)致雙重救濟(jì)。具體而言,不論是在市場經(jīng)濟(jì)還是在非市場經(jīng)濟(jì)背景下,在涉及出口補(bǔ)貼或可訴補(bǔ)貼的情形下同時征收“雙反”稅而不對稅額進(jìn)行調(diào)整都有可能導(dǎo)致雙重救濟(jì)。[1]雙重救濟(jì)問題也產(chǎn)生于市場經(jīng)濟(jì)背景下——只要使用了并未反映補(bǔ)貼的替代價格(例如根據(jù)可獲得事實規(guī)則使用替代價格),雙重救濟(jì)就可能產(chǎn)生。[2]此外,澳大利亞、歐盟等WTO成員近年來運用“特殊市場狀況”或稱“成本調(diào)整方法”,在計算結(jié)構(gòu)正常價值時替代主要投入品的價格,在此基礎(chǔ)上征收“雙反”稅亦可能導(dǎo)致雙重救濟(jì)。
(二)雙重救濟(jì)與WTO規(guī)則不符,調(diào)查當(dāng)局有義務(wù)采取適當(dāng)措施避免雙重救濟(jì)
GATT第6.5條明文規(guī)定不得采取“雙反”措施抵消傾銷或出口補(bǔ)貼的相同情勢。該條確認(rèn),在涉及出口補(bǔ)貼的案件中,“雙反”措施可能導(dǎo)致的雙重救濟(jì)與GATT規(guī)則不符。實踐中美國、歐盟、澳大利亞等WTO成員均積極采取措施避免此種情況下產(chǎn)生的雙重救濟(jì)。
關(guān)于國內(nèi)補(bǔ)貼,一般認(rèn)為國內(nèi)補(bǔ)貼對產(chǎn)品出口價格和國內(nèi)售價產(chǎn)生相同的降價影響,此時采取“雙反”措施不會導(dǎo)致雙重救濟(jì)。但是,如果使用替代國價格確定正常價值,由于出口價格反映了國內(nèi)補(bǔ)貼降低出口價格的效果,但替代國價格沒有反映國內(nèi)補(bǔ)貼的降價效果,此時采取“雙反”措施很可能會導(dǎo)致雙重救濟(jì)。在DS379案中,上訴機(jī)構(gòu)確認(rèn),同時征收反補(bǔ)貼稅和根據(jù)NME方法計算出來的反傾銷稅所導(dǎo)致的雙重救濟(jì)與《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(SCM協(xié)定)相關(guān)條款不符。關(guān)于雙重救濟(jì)問題,上訴機(jī)構(gòu)做出了三項重要裁決:
第一,關(guān)于雙重救濟(jì)何時產(chǎn)生。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為:“原則上,我們同意專家組的觀點,雙重救濟(jì)可能產(chǎn)生于同時適用根據(jù)NME方法計算出來的反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅,但我們并不相信,雙重救濟(jì)必然產(chǎn)生于同時適用兩種稅收的每一情形。相反,這取決于國內(nèi)補(bǔ)貼是否以及在多大程度上降低了產(chǎn)品出口價格,以及調(diào)查當(dāng)局是否已經(jīng)采取必要矯正步驟調(diào)整其方法以考慮這一事實情勢?!雹谝虼?,調(diào)查當(dāng)局如采取適當(dāng)計算或調(diào)整方法,可以有效阻止雙重救濟(jì)的發(fā)生。
第二,關(guān)于雙重救濟(jì)的合法性。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,同時征收反補(bǔ)貼稅和根據(jù)NME方法計算出來的反傾銷稅與SCM協(xié)定第19.3條關(guān)于征收“適當(dāng)數(shù)額”反補(bǔ)貼稅的規(guī)定不符。
第三,關(guān)于避免雙重救濟(jì)的義務(wù)。上訴機(jī)構(gòu)指出,“調(diào)查機(jī)構(gòu)負(fù)有根據(jù)第19.3條確立適當(dāng)金額的肯定性義務(wù)。這一義務(wù)包括足夠勤勉地‘調(diào)查’和尋求相關(guān)事實,使其認(rèn)定基于記錄在案的積極證據(jù)。需要考慮的因素包括對同一進(jìn)口產(chǎn)品同時征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅時同一補(bǔ)貼是否以及在何種程度上被抵消了兩次”③,并認(rèn)為該案中“美國商務(wù)部沒有嘗試證明其同時征收反補(bǔ)貼稅和按照非市場經(jīng)濟(jì)方法計算出來的反傾銷稅是否以及在多大程度上會兩次抵消同一補(bǔ)貼”。④總之,調(diào)查當(dāng)局有義務(wù)采取適當(dāng)措施避免雙重救濟(jì)。
我們認(rèn)為,雙重救濟(jì)違背了“一事不二罰”的基本原則,導(dǎo)致對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的過度救濟(jì)和過度保護(hù),嚴(yán)重偏離了反傾銷、反補(bǔ)貼制度的貿(mào)易救濟(jì)本質(zhì)。上訴機(jī)構(gòu)關(guān)于雙重救濟(jì)與WTO規(guī)則不符的結(jié)論不僅可以適用于針對NMEs進(jìn)口產(chǎn)品采取“雙反”措施所可能導(dǎo)致的雙重救濟(jì),亦可適用于“雙反”措施導(dǎo)致雙重救濟(jì)的所有其他情形。從實踐來看,歐盟和澳大利亞主動采取措施避免雙重救濟(jì),意味著它們接受了上訴機(jī)構(gòu)關(guān)于雙重救濟(jì)不合法的裁決。
但是,關(guān)于避免雙重救濟(jì)的方法,WTO涵蓋協(xié)定或者案例法并未提供任何具體指導(dǎo),各成員可以自行選擇避免雙重救濟(jì)的方法。目前,美國、加拿大、澳大利亞和歐盟均對我國出口產(chǎn)品采取“雙反”措施,除加拿大沒有采取措施避免雙重救濟(jì)以回應(yīng)DS379案外,美國、澳大利亞和歐盟均考慮并采取相應(yīng)措施避免雙重救濟(jì)。⑤
回歸救濟(jì)本質(zhì)路徑具有兩種含義。一種含義對應(yīng)于形式意義上的雙重救濟(jì)概念,認(rèn)為如果一項反傾銷稅已經(jīng)抵消了補(bǔ)貼的全部或部分,則不得再次征收反補(bǔ)貼稅。調(diào)低反補(bǔ)貼稅的方法即屬此類。另一種含義對應(yīng)于實質(zhì)意義上的雙重救濟(jì)概念,認(rèn)為所采取的“雙反”措施不能違背其應(yīng)有的救濟(jì)屬性,即不得超過傾銷和補(bǔ)貼對進(jìn)口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害幅度。從低征稅方法、只征反傾銷稅的方法屬此類。
(一)只征反傾銷稅
只征收反傾銷稅,即進(jìn)口國不對進(jìn)口產(chǎn)品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查,只展開反傾銷調(diào)查并征收反傾銷稅,即使明顯察覺到存在政府補(bǔ)貼。此種方法假定,反傾銷措施足以抵消企業(yè)傾銷和政府補(bǔ)貼的損害性影響,因此無需發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查或采取反補(bǔ)貼措施。此種方法主要針對NME國家。由于對進(jìn)口產(chǎn)品征收根據(jù)NME方法計算出來的反傾銷稅足以抵消傾銷和補(bǔ)貼的損害性影響,因此無需征收反補(bǔ)貼稅以抵消補(bǔ)貼的影響?!稏|京回合補(bǔ)貼守則》暗示了這一方法,美國則將其付諸實踐。
《東京回合補(bǔ)貼守則》規(guī)定,對來自NMEs的產(chǎn)品,在反傾銷、反補(bǔ)貼措施之間只能擇一而不能并行使用。⑥可以將第15條理解為通過禁止“雙反”措施避免雙重救濟(jì)。因此,《東京回合補(bǔ)貼守則》暗示:如果針對NMEs產(chǎn)品采取“雙反”措施,將可能產(chǎn)生雙重救濟(jì);僅對NMEs產(chǎn)品征收反傾銷稅,足以救濟(jì)傾銷和補(bǔ)貼造成的損害。
美國國內(nèi)實踐與《東京回合補(bǔ)貼守則》保持一致。美國《1930年關(guān)稅法》并未明確處理反補(bǔ)貼調(diào)查是否適用于NMEs進(jìn)口產(chǎn)品的問題。美國商務(wù)部過去一直采取不對NMEs進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查的政策,這一政策主要基于兩點理由:一是商務(wù)部缺乏向NMEs進(jìn)口產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅的明確授權(quán);二是在NMEs政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的背景下難以就補(bǔ)貼認(rèn)定得出有意義的結(jié)論。⑦在1986年喬治敦鋼鐵案中,美國聯(lián)邦巡回上訴法院支持美國商務(wù)部的上述立場。法院認(rèn)為,“國會……已經(jīng)決定,防止美國市場受到非市場經(jīng)濟(jì)體不合理低價銷售影響的適當(dāng)方法是通過反傾銷法律……如果那一救濟(jì)不足以保護(hù)面臨外國競爭的美國產(chǎn)業(yè),應(yīng)由國會提供其認(rèn)為適當(dāng)?shù)娜魏晤~外救濟(jì)。”⑧這表明,美國認(rèn)為反傾銷措施足以防止NMEs進(jìn)口產(chǎn)品低價銷售對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊,也就是足以救濟(jì)NMEs產(chǎn)品低價銷售對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害。
2006年美國商務(wù)部對華銅版紙產(chǎn)品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查⑨以前,美國商務(wù)部一直采取不對NMEs產(chǎn)品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查的政策,也就從根本上防止了“雙反”措施所可能導(dǎo)致的雙重救濟(jì)。2012年3月13日出臺的GPX立法第二節(jié)允許對NME產(chǎn)品適用反補(bǔ)貼稅法。但這并不意味著,只征反傾銷稅的方法沒有了用武之地。相反,GPX立法第1節(jié)重申,對于本質(zhì)上由單一實體組成的NMEs,不得適用反補(bǔ)貼稅法,也就是只能采取反傾銷措施救濟(jì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。
(二)調(diào)低反補(bǔ)貼稅
調(diào)低反補(bǔ)貼稅是指,在采取“雙反”措施時,如果征收等于傾銷幅度的反傾銷措施已經(jīng)全部或部分抵消了補(bǔ)貼,那么就必須調(diào)低反補(bǔ)貼稅,從而避免兩次抵消同一補(bǔ)貼。此種方法假定,傾銷幅度全部或部分已經(jīng)反映了補(bǔ)貼所導(dǎo)致的出口價格下降,如果征收等于傾銷幅度的反傾銷稅,就會全部或部分抵消補(bǔ)貼。如果再征收等于補(bǔ)貼幅度的反補(bǔ)貼稅,就會兩次抵消同一補(bǔ)貼,產(chǎn)生形式意義上的雙重救濟(jì)。例如,如果A公司獲得了相當(dāng)于產(chǎn)品價格10%的國內(nèi)補(bǔ)貼,該國內(nèi)補(bǔ)貼以出口價格形式傳遞60%,那么可以推定,相應(yīng)反傾銷稅的6%可歸因于該國內(nèi)補(bǔ)貼所導(dǎo)致的此類價格下降。因此,如果商務(wù)部征收全額反傾銷稅(包括可歸因于國內(nèi)補(bǔ)貼所致出口價格下降的6%),并對相同補(bǔ)貼征收10%的反補(bǔ)貼稅,商務(wù)部將會施加雙重救濟(jì)。根據(jù)調(diào)低反補(bǔ)貼稅的方法,對于已被反傾銷稅抵消的那部分國內(nèi)補(bǔ)貼(6%),不得再征收反補(bǔ)貼稅,因此應(yīng)當(dāng)從10%的反補(bǔ)貼稅中扣除,結(jié)果是只能征收4%的反補(bǔ)貼稅。
調(diào)低反補(bǔ)貼稅的方法尚未有國家實踐,但中國和上訴機(jī)構(gòu)在DS379案中都暗示過這一方法。在該案中,中國主張,如果同時征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅,適用NME方法確定反傾銷稅就會導(dǎo)致兩次抵消相同補(bǔ)貼。中國進(jìn)一步主張,此時再征收等于補(bǔ)貼幅度的反補(bǔ)貼稅,就會違反SCM協(xié)定第19.4條關(guān)于反補(bǔ)貼稅不得超過補(bǔ)貼幅度的規(guī)定。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,美國基于NME方法采取“雙反”措施但沒有處理“雙重救濟(jì)”問題的做法違反了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第19.3條關(guān)于征收“適當(dāng)數(shù)額”反補(bǔ)貼稅的規(guī)定,也暗示美國需要降低反補(bǔ)貼稅率。
(三)從低征稅
從低征稅規(guī)則本是歐盟、新西蘭、澳大利亞、巴西等WTO成員確定最終反傾銷稅率或反補(bǔ)貼稅率時所適用的規(guī)則,即以救濟(jì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害為限征收反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅。從低征稅規(guī)則旨在確保反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅不得超過救濟(jì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害所必需,體現(xiàn)了反傾銷或反補(bǔ)貼制度的救濟(jì)性質(zhì)。從適用效果來看,從低征稅規(guī)則在歐盟的反傾銷、反補(bǔ)貼實踐中得到了廣泛應(yīng)用,并實際起到了降低最終稅額的作用。例如,與美國相比,2005—2010年,在相同的產(chǎn)業(yè)部門,美國所征稅額平均是歐盟的三倍;就歐盟自身來說,從低征稅規(guī)則在反傾銷案件中的實際適用比例為55%,與假設(shè)不適用從低征稅的情況相比,平均降低了28%的稅額。⑩這一方法后來被歐盟和澳大利亞用于解決雙重救濟(jì)問題。
就解決雙重救濟(jì)而言,從低征稅是指最終征收的“雙反”數(shù)額不得超過傾銷和補(bǔ)貼對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害幅度或者必須以救濟(jì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害為限。如采取以損害幅度為限的從低征稅規(guī)則,存在兩種方法確定最終征收的反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅:一種方法是先全額征收反傾銷稅,如所征反傾銷稅率尚未達(dá)到損害幅度,則以剩余的損害幅度為上限征收反補(bǔ)貼稅。另一種方法是先全額征收反補(bǔ)貼稅,如所征反補(bǔ)貼稅率尚未達(dá)到損害幅度,則以剩余的損害幅度為上限征收反傾銷稅。比較而言,第二種方法更為恰當(dāng)。第一,由于觀察到的出口價格反映了補(bǔ)貼所導(dǎo)致的出口價格下降,據(jù)此計算出來的傾銷幅度往往較高。鑒于各國通常將價格因素作為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害程度的一個核心指標(biāo),就會導(dǎo)致傾銷幅度與損害幅度較為接近。適用第一種方法的結(jié)果是反補(bǔ)貼稅率非常低甚至為零,這將大大降低反補(bǔ)貼調(diào)查和反補(bǔ)貼措施的實際意義。第二,從最終結(jié)果上看,較低的反補(bǔ)貼稅率沒有真實地反映補(bǔ)貼的實際影響,反傾銷稅率則有過度反映企業(yè)傾銷行為的實際影響之嫌,從而導(dǎo)致“雙反”措施的政策象征意義大打折扣。采用第二種方法可以解決前述問題。第二種方法的不足之處在于預(yù)先假設(shè)補(bǔ)貼行為對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了等于補(bǔ)貼幅度的損害性影響,可能會導(dǎo)致反補(bǔ)貼稅救濟(jì)超過了補(bǔ)貼的實際影響。無論如何,實踐中很難區(qū)分傾銷和補(bǔ)貼對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了多大的損害性影響,第二種方法相比第一種方法更接近于反映補(bǔ)貼的實際影響,且具有很強(qiáng)的打擊政府補(bǔ)貼行為的象征意義,因此更為可取。
目前尚未有國內(nèi)立法采納從低征稅規(guī)則解決雙重救濟(jì)問題。歐盟從低征稅規(guī)則本來適用于征收反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅的情形,要求反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅不得超過損害幅度。?[3]在對華第一起“雙反”案(銅版紙案)中,歐盟運用從低征收規(guī)則避免雙重救濟(jì)。從該案來看,歐盟采取了第二種方法,即“首先征收從反補(bǔ)貼調(diào)查中得出的稅收數(shù)額,如果在上述稅負(fù)水平和損害幅度之間尚存差距,該差距再由從反傾銷調(diào)查中得出的稅賦加以彌補(bǔ)”[4]。
歐盟先征反補(bǔ)貼稅后征反傾銷稅的做法不同于上訴機(jī)構(gòu)所暗示的調(diào)低反補(bǔ)貼稅的方法。DS379案上訴機(jī)構(gòu)裁決與反傾銷稅抵消國內(nèi)補(bǔ)貼之后征收反補(bǔ)貼稅有關(guān)。[5]但是,根據(jù)上訴機(jī)構(gòu)關(guān)于在征收反補(bǔ)貼稅時需要考慮已經(jīng)征收的NME反傾銷稅的推理,在征收反傾銷稅時考慮已經(jīng)征收的反補(bǔ)貼稅同樣可以滿足《反傾銷協(xié)定》關(guān)于以“適當(dāng)數(shù)額”征收反傾銷稅的規(guī)定。從低稅規(guī)則避免雙重救濟(jì)的實際效果來看,截至目前,歐盟征收“雙反”稅的三個案件?都表明,歐盟確定的損害幅度都低于傾銷幅度,最終征收的反補(bǔ)貼稅和反傾銷稅總額等于傾銷幅度,這與僅發(fā)起反傾銷調(diào)查情況下征收等于損害幅度的反傾銷稅沒有什么不同。因此,歐盟當(dāng)前實踐表明,運用從低征稅規(guī)則可以有效避免雙重救濟(jì)。
澳大利亞《傾銷稅法》規(guī)定了從低征稅規(guī)則,要求特定貨物的出口價格與“反傾銷稅”稅額之和不得超過不會造成損害的價格(non-injurious prices,NIP)。澳大利亞將出口至澳大利亞的貨物的NIP作為消除傾銷和/或補(bǔ)貼所導(dǎo)致的損害所必需的最低價格。澳大利亞反傾銷委員會通常會從不受壓制的銷售價格(unsuppressed selling price,USP)中獲得NIP。USP是指澳大利亞產(chǎn)業(yè)在沒有傾銷或補(bǔ)貼進(jìn)口產(chǎn)品的情況下可以合理實現(xiàn)的銷售價格,USP并未反映包括公平進(jìn)口競爭或者其他國內(nèi)生產(chǎn)商競爭在內(nèi)的其他損害原因的影響。反傾銷委員會按照以下順序確定USP:第一,優(yōu)先使用未受傾銷影響時澳大利亞產(chǎn)業(yè)的銷售價格。第二,如果存在不運用前述方法的合理理由,可以基于產(chǎn)業(yè)制造和銷售成本并加上利潤推算一個價格。第三,如果前兩種方法都不適當(dāng),將會使用澳大利亞市場上沒有傾銷的進(jìn)口產(chǎn)品的銷售價格。?
澳大利亞反傾銷委員會2013年12月最新公布的《傾銷和補(bǔ)貼手冊》詳述了涉及出口補(bǔ)貼和國內(nèi)補(bǔ)貼情況下“雙反”稅是否會導(dǎo)致雙重計算以及如何運用從低征稅規(guī)則避免雙重計算。?關(guān)于國內(nèi)補(bǔ)貼,澳大利亞推定其會同樣影響國內(nèi)和出口成本/價格,因此應(yīng)在遵守從低征稅規(guī)則的前提下征收等于傾銷幅度的反傾銷稅和等于補(bǔ)貼幅度的反補(bǔ)貼稅。然而,澳大利亞認(rèn)為,如果運用“替代國”信息確定正常價值,出口價格將會包含國內(nèi)補(bǔ)貼的降價效應(yīng),替代國正常價值卻不會包括這一降價效應(yīng)。出口價格與替代國正常價值之差(傾銷幅度)因此會更高。在此種情況下,由于推定國內(nèi)補(bǔ)貼的降價影響已經(jīng)反映在傾銷幅度之中,反傾銷委員會將會確保不會存在任何雙重計算,不會征收等于傾銷幅度的反傾銷稅。?但是,《傾銷和補(bǔ)貼手冊》并未闡述此種情況下應(yīng)該如何避免雙重計算。從澳大利亞對華征收“雙反”稅的當(dāng)前實踐?來看,如果計算結(jié)構(gòu)正常價值時使用了替代國信息(澳大利亞一般僅對一種或幾種重要投入品使用替代國價格),在遵守從低征稅規(guī)則的前提下,澳大利亞首先征收等于補(bǔ)貼率的反補(bǔ)貼稅,然后征收較低的反傾銷稅(即在傾銷率中扣除計算結(jié)構(gòu)正常價值時使用了替代國信息的補(bǔ)貼項目的補(bǔ)貼數(shù)額)。
歐盟與澳大利亞的從低征稅規(guī)則存在一定差異:澳大利亞采取NIP概念,要求出口價格與“雙反”稅額之和不得超過NIP;歐盟采取損害幅度概念,要求“雙反”稅總額不得超過損害幅度。無論如何,歐盟和澳大利亞都承認(rèn)上訴機(jī)構(gòu)關(guān)于雙重救濟(jì)違反WTO規(guī)則的裁決,并積極運用從低征稅規(guī)則避免“雙反”措施可能導(dǎo)致的雙重救濟(jì)——即使國內(nèi)法并未明確規(guī)定從低征稅規(guī)則適用于針對NME進(jìn)口產(chǎn)品采取“雙反”措施所可能導(dǎo)致的雙重計算或雙重救濟(jì)。
回歸傾銷定義路徑的避免雙重救濟(jì)的各種方法假定,企業(yè)傾銷和政府補(bǔ)貼是兩種不同性質(zhì)的行為,反傾銷和反補(bǔ)貼制度旨在分別打擊這兩種不公平貿(mào)易做法。因此,采取“雙反”措施時必須盡量識別兩種性質(zhì)的行為,或者所采取的“雙反”措施必須盡量反映傾銷和補(bǔ)貼行為。調(diào)高反傾銷調(diào)查中的出口價格與調(diào)低反傾銷稅都反映了回歸傾銷定義的避免雙重救濟(jì)的思路。
(一)調(diào)高出口價格
按照此種方法,如對同一產(chǎn)品發(fā)起反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查,在反補(bǔ)貼調(diào)查中確定補(bǔ)貼數(shù)額之后,在反傾銷調(diào)查中需要將這一補(bǔ)貼數(shù)額的全部或部分增加到觀察到的出口價格之中,作為用于確定傾銷幅度的出口價格。此種方法假定,補(bǔ)貼會導(dǎo)致出口價格下降。因此,認(rèn)定企業(yè)傾銷幅度時就不得考慮補(bǔ)貼所導(dǎo)致的此類出口價格下降。通過將補(bǔ)貼所導(dǎo)致的出口價格下降數(shù)額增加到觀察到的出口價格之中,就可以確定企業(yè)真實的傾銷幅度。此種方法因此可被視為一種回歸傾銷定義的避免雙重救濟(jì)的方法。
美國商務(wù)部在涉及出口補(bǔ)貼的“雙反”調(diào)查中運用此種方法避免雙重救濟(jì)。?例如,假設(shè)A國向其出口商提供20美元/單位的出口補(bǔ)貼,該出口商產(chǎn)品的國內(nèi)市場售價為100美元/單位,出口至美國市場的價格為70美元/單位。當(dāng)美國商務(wù)部征收20美元/單位的反補(bǔ)貼稅后,該數(shù)額將會增加到觀察到的實際出口價格70美元/單位之中,導(dǎo)致出口價格變成90美元/單位,傾銷幅度為10美元/單位。美國商務(wù)部解釋說,此舉是為了避免同時進(jìn)行的貿(mào)易調(diào)查產(chǎn)生雙重救濟(jì)。但該方法僅限于出口補(bǔ)貼情形,因為商務(wù)部認(rèn)為國內(nèi)補(bǔ)貼同時影響出口價格和正常價值因而傾銷幅度的計算結(jié)果并不因此受影響也就無需調(diào)整。[6]上訴機(jī)構(gòu)在DS379案也認(rèn)為,“原則上國內(nèi)補(bǔ)貼會以同樣的方式并在相同程度上影響生產(chǎn)者的國內(nèi)市場和出口市場銷售價格。由于任何歸因于補(bǔ)貼的價格下降都會反映在傾銷幅度計算等式的兩側(cè),因此整體傾銷幅度不會受到影響?!?
我們認(rèn)為,調(diào)高反傾銷調(diào)查中出口價格的方法可以適用于導(dǎo)致雙重救濟(jì)的所有情形,包括但不限于:①出口補(bǔ)貼情形下采取“雙反”措施。②國內(nèi)補(bǔ)貼并非以相同方式在相同程度上影響生產(chǎn)者的國內(nèi)市場和出口市場銷售價格,此種情形下采取“雙反”措施。③針對NME國家產(chǎn)品的“雙反”措施。[1]運用這一方法的難點在于如何認(rèn)定補(bǔ)貼對于出口價格的影響程度。在出口補(bǔ)貼情況下,美國商務(wù)部假定企業(yè)將出口補(bǔ)貼全部用于降低出口價格。在其他情況下,此種假定并不一定恰當(dāng)。
(二)調(diào)低反傾銷稅
調(diào)低反傾銷稅,即在最終認(rèn)定的反傾銷稅率中全部或部分扣除最終認(rèn)定的反補(bǔ)貼稅率。這一方法的核心假設(shè)是,補(bǔ)貼導(dǎo)致出口價格下降,后者導(dǎo)致傾銷幅度和反傾銷稅率增加,因此需要在最終確定的反傾銷稅率中扣除補(bǔ)貼所導(dǎo)致的反傾銷稅率增加部分。調(diào)低后的反傾銷稅反映了企業(yè)傾銷行為的程度,沒有將補(bǔ)貼導(dǎo)致的出口價格下降認(rèn)定為企業(yè)的傾銷行為。因此,調(diào)低反傾銷稅實質(zhì)上是一種回歸傾銷定義的避免雙重救濟(jì)的方法。
美國商務(wù)部在履行國際貿(mào)易法院GPX案判決時曾使用過這一方法。在該案中,國際貿(mào)易法院判決美國商務(wù)部必須采取額外的政策和程序避免雙重救濟(jì)。?商務(wù)部重審后采取了抵消方法,即以反補(bǔ)貼稅率抵消反傾銷現(xiàn)金保證金率。例如,對于GPX/興茂輪胎公司,商務(wù)部用14%的反補(bǔ)貼稅率抵消29.93%的反傾銷稅率,導(dǎo)致反傾銷現(xiàn)金保證金率為15.93%。法院認(rèn)為,運用抵消方法,反補(bǔ)貼稅率和非市場經(jīng)濟(jì)反傾銷現(xiàn)金保證金率的總和等于未作改變之前的非市場經(jīng)濟(jì)反傾銷稅率,這一結(jié)果導(dǎo)致同時存在的反補(bǔ)貼和反傾銷調(diào)查沒有必要,因為純粹進(jìn)行非市場經(jīng)濟(jì)反傾銷調(diào)查就可以實現(xiàn)相同的價格調(diào)整。法院進(jìn)一步認(rèn)為,“強(qiáng)迫外國第三方花費數(shù)月和大量金錢完成這些調(diào)查(調(diào)查結(jié)果是計算反補(bǔ)貼稅率)、接著又在某些同時進(jìn)行的反傾銷調(diào)查中抵消該結(jié)果”是不合理的。商務(wù)部現(xiàn)在適用的抵消方法也沒有遵守美國法規(guī)。法院最后判定,商務(wù)部必須停止針對非市場經(jīng)濟(jì)國家的產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅。?我們并不完全贊同國際貿(mào)易法院的推理。第一,法院忽略了美國商務(wù)部方法的象征意義。第二,美國商務(wù)部在出口補(bǔ)貼情況下就是這么干的。無論如何,GPX立法以及美國商務(wù)部適用該法的實踐表明,在補(bǔ)貼部分傳遞或部分影響出口價格的情況下,運用此種方法不會存在關(guān)于反補(bǔ)貼調(diào)查無用的疑慮。
為了回應(yīng)美國聯(lián)邦巡回上訴法院關(guān)于美國商務(wù)部不得對NME產(chǎn)品適用反補(bǔ)貼稅法的決定,為了執(zhí)行DS379案關(guān)于雙重救濟(jì)的上訴機(jī)構(gòu)裁決,美國國會于2012年3月13日制定了所謂的“GPX立法”。GPX立法第二節(jié)確立了調(diào)低反傾銷稅避免雙重救濟(jì)的基本方法。根據(jù)第二節(jié),如果反傾銷案件的一家外國出口商能夠證明,由于可反的國內(nèi)補(bǔ)貼與替代價值方法的使用,其出口價格存在下降(也就是傾銷幅度存在增加),商務(wù)部將會自行決定是否能夠?qū)A銷幅度的增加程度做出一項合理的估計,如果可以,則對傾銷幅度做出相應(yīng)的扣除。?美國國會認(rèn)為,在NME方法下,補(bǔ)貼的存在可能會導(dǎo)致反傾銷調(diào)查中出口價格的下降,從而導(dǎo)致傾銷幅度的增加,因此需要調(diào)低反傾銷稅。
GPX立法第二節(jié)確立的避免雙重救濟(jì)的方法在美國商務(wù)部執(zhí)行DS379案裁決的過程中得到首次應(yīng)用。從為執(zhí)行DS379案雙重救濟(jì)裁決而做出的四個第129節(jié)決定來看,美國商務(wù)部調(diào)整反傾銷稅的核心是確定特定行業(yè)的補(bǔ)貼傳遞率,即補(bǔ)貼影響出口價格的程度。在四起調(diào)查中,美國商務(wù)部依據(jù)中國政府提供的制造業(yè)數(shù)據(jù),確定了63.07%的中國制造業(yè)補(bǔ)貼傳遞率,并將其作為四起調(diào)查所涉四種產(chǎn)品的行業(yè)補(bǔ)貼傳遞率。以特定投入品的補(bǔ)貼幅度乘以補(bǔ)貼傳遞率,即算出特定投入品補(bǔ)貼所導(dǎo)致的出口價格下降幅度,也就是特定投入品補(bǔ)貼所導(dǎo)致的傾銷幅度增加額。從反傾銷稅率中減去前述各種投入品的傾銷幅度增加總額,得出需要征收的最終反傾銷稅率。在第二次適用GPX立法的對華不銹鋼水槽“雙反”案中,由于在案證據(jù)并不支持針對強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè)計算特定公司的補(bǔ)貼傳遞率,美國商務(wù)部采取了61.01%的不銹鋼水槽產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼傳遞率。?
如果補(bǔ)貼傳遞率計算得當(dāng),調(diào)低反傾銷稅的方法可以有效解決形式意義上的雙重救濟(jì)問題。但是,此種方法揭示出根據(jù)補(bǔ)貼幅度征收反補(bǔ)貼稅的一個重大弊端。按此方法,36.93%的國內(nèi)補(bǔ)貼沒有影響出口價格。如果國內(nèi)補(bǔ)貼對進(jìn)口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響必須通過產(chǎn)品低價銷售,那么根據(jù)補(bǔ)貼幅度征收全額反補(bǔ)貼稅就會導(dǎo)致36.93%的懲罰性關(guān)稅。
美國在執(zhí)行DS379案裁決時沒有遵守上訴機(jī)構(gòu)暗示的通過調(diào)整反補(bǔ)貼稅數(shù)額解決雙重問題的思路,而是選擇了調(diào)整反傾銷稅數(shù)額的方法。調(diào)低反傾銷稅以避免雙重救濟(jì)的方法雖然偏離了上訴機(jī)構(gòu)裁決,但方法本身并無問題,可以解決中國對于“雙反”措施可能導(dǎo)致的雙重救濟(jì)問題的關(guān)注。實際上,上訴機(jī)構(gòu)本來可以根據(jù)《反傾銷協(xié)定》第9.2條中的“適當(dāng)數(shù)額”一詞處理雙重救濟(jì)問題;同時,《反傾銷協(xié)定》和《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》都沒有規(guī)定避免雙重救濟(jì)的具體方法。
回歸救濟(jì)本質(zhì)和回歸傾銷定義是目前解決雙重救濟(jì)的兩大思路。雖然兩種路徑一個注重結(jié)果、一個注重源頭,但二者殊途同歸,都是為了解決雙重救濟(jì)問題。我們認(rèn)為,從理論、政策、可操作性和效果等方面分析,兩種路徑及各種具體方法各有優(yōu)劣。
第一,理論上的邏輯性和政策上的針對性。理論上看,傾銷乃企業(yè)行為,有別于政府補(bǔ)貼行為。因此,政府補(bǔ)貼所導(dǎo)致的出口價格下降不能歸因于企業(yè),政府補(bǔ)貼所導(dǎo)致的那部分“傾銷幅度”不應(yīng)反映在最終傾銷幅度中,應(yīng)當(dāng)調(diào)高出口價格或者調(diào)低反傾銷稅,使最終征收的反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅能夠準(zhǔn)確反映企業(yè)傾銷和政府補(bǔ)貼的程度?;貧w傾銷定義路徑具有理論說服力。在涉及出口補(bǔ)貼的案件中,美國會在出口交易價格上增加出口補(bǔ)貼額度,作為計算傾銷幅度的出口價格;在涉及國內(nèi)補(bǔ)貼的案件中,美國會計算有多少補(bǔ)貼“傳遞”到出口價格上,據(jù)此調(diào)低反傾銷稅?;貧w傾銷路徑下兩種方法的操作思路是將補(bǔ)貼的降價影響從傾銷幅度計算中扣除,最終征收的反傾銷稅數(shù)額在理論上都能夠有理有據(jù)。
從政策上講,回歸傾銷定義路徑具有精準(zhǔn)打擊傾銷和補(bǔ)貼行為的政策象征意義。相比之下,只征反傾銷稅和調(diào)低反補(bǔ)貼稅均注重反傾銷稅的實際抵消效果;由于沒有反補(bǔ)貼稅或者反補(bǔ)貼稅率較低,完全或部分掩蓋了政府補(bǔ)貼行為,弱化了反補(bǔ)貼稅的政策象征意義。例如,即使基于NME方法的反傾銷稅可以完全救濟(jì)補(bǔ)貼所導(dǎo)致的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害,保留反補(bǔ)貼稅制度仍舊具有重要的打擊政府補(bǔ)貼的象征意義。[1]如采用調(diào)低反補(bǔ)貼稅的方法,則較低的反補(bǔ)貼稅無法真實反映較高的政府補(bǔ)貼幅度,政策效果欠佳。
先征反補(bǔ)貼稅后征反傾銷稅的從低征稅方法具有較強(qiáng)的政策象征意義,反補(bǔ)貼稅打擊政府補(bǔ)貼行為,反傾銷稅打擊企業(yè)傾銷行為。
第二,可操作性。從可操作性角度看,只征反傾銷稅、調(diào)高出口價格都具有較強(qiáng)的可操作性。只征收反傾銷稅僅僅需要放棄對NME產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查,調(diào)高出口價格也只需在觀察到的出口價格上增加出口補(bǔ)貼幅度。相比之下,調(diào)低反補(bǔ)貼稅和調(diào)低反傾銷稅均需依賴“補(bǔ)貼傳遞率”,從低征稅方法則需要依賴“損害幅度”,而這兩類數(shù)據(jù)都很難獲取,本身也極具爭議。
第三,解決雙重救濟(jì)的效果。五種方法理論上都可以有效避免雙重救濟(jì)。只征反傾銷稅從根本上阻止了雙重救濟(jì)的發(fā)生,因為如無“雙反”措施,就不會導(dǎo)致雙重救濟(jì)。調(diào)低反補(bǔ)貼稅、調(diào)高出口價格和調(diào)低反傾銷稅均可有效解決形式意義上的雙重救濟(jì),不會抵消同一補(bǔ)貼兩次。根據(jù)傾銷幅度全額征收反傾銷稅后調(diào)低反補(bǔ)貼稅的結(jié)果是,反傾銷稅抵消了傾銷以及已經(jīng)傳遞到出口價格上的那部分補(bǔ)貼,反補(bǔ)貼稅則繼續(xù)抵消剩余補(bǔ)貼。調(diào)高出口價格和調(diào)低反傾銷稅試圖準(zhǔn)確識別政府補(bǔ)貼行為和企業(yè)傾銷行為,并以反傾銷稅抵消傾銷、反補(bǔ)貼稅抵消補(bǔ)貼。從低征稅方法則不問形式上是抵消了傾銷還是抵消了補(bǔ)貼,而是以救濟(jì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害為限征收“雙反”稅,如損害幅度認(rèn)定得當(dāng),可以有效避免實質(zhì)意義上的雙重救濟(jì),即避免對相同補(bǔ)貼造成的進(jìn)口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害進(jìn)行二次救濟(jì)。
從低征稅方法使“雙反”措施回歸其貿(mào)易救濟(jì)屬性,值得提倡。與《保障措施協(xié)定》明確要求各成員須在防止或救濟(jì)嚴(yán)重?fù)p害并便利國內(nèi)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的必要限度內(nèi)采取保障措施不同,《反傾銷協(xié)定》和SCM協(xié)定規(guī)定反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅不得超過傾銷幅度或補(bǔ)貼幅度,同時鼓勵各成員,如果較低稅率足以消除國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害,則宜采取較低稅率。因此,《反傾銷協(xié)定》和SCM協(xié)定并未嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)反傾銷措施或反補(bǔ)貼措施的貿(mào)易救濟(jì)性質(zhì)。由于實踐中大多數(shù)成員都征收等于傾銷幅度或補(bǔ)貼幅度的反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅,這導(dǎo)致反傾銷或反補(bǔ)貼制度具有一定程度的懲罰性質(zhì)。歐盟、新西蘭、澳大利亞、巴西等WTO成員響應(yīng)反傾銷協(xié)定和SCM協(xié)定號召,在國內(nèi)立法中引入了從低征稅規(guī)則,要求反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅以消除國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害為限。例如,歐盟采用“貿(mào)易防御工具”術(shù)語來囊括反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施這三大貿(mào)易救濟(jì)措施,其中“防御”一詞體現(xiàn)了相應(yīng)措施的救濟(jì)性質(zhì)。歐盟反傾銷法和反補(bǔ)貼法的具體規(guī)則進(jìn)一步體現(xiàn)了反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅的救濟(jì)性質(zhì)。歐盟《基本反傾銷條例》第9(4)條和《基本反補(bǔ)貼條例》第15(1)條均明確規(guī)定,反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅數(shù)額不應(yīng)超過確定的傾銷幅度或補(bǔ)貼幅度,但是,如果較低稅率足以消除對共同體產(chǎn)業(yè)的損害,則應(yīng)該低于傾銷幅度或補(bǔ)貼幅度。此即所謂的從低征稅規(guī)則?!痘痉磧A銷條例》第7(2)條和《基本反補(bǔ)貼條例》第12(1)條對臨時反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅也提出了相同要求。歐盟在實踐中引入了損害幅度概念,并以損害幅度為上限征收反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅。
調(diào)低反補(bǔ)貼稅或反傾銷稅所依賴的補(bǔ)貼傳遞率概念表明,即使國內(nèi)補(bǔ)貼沒有影響出口價格進(jìn)而影響進(jìn)口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè),也會被征收反補(bǔ)貼稅,這一定程度上彰顯了征收等于補(bǔ)貼幅度的反補(bǔ)貼稅的懲罰性質(zhì)。我們建議,中國應(yīng)在多哈回合規(guī)則談判中支持在反傾銷和反補(bǔ)貼制度中引入從低征稅規(guī)則,并要求運用從低征稅規(guī)則避免雙重救濟(jì)。
雙重救濟(jì)可能產(chǎn)生于針對相同產(chǎn)品同時采取“雙反”措施的多種情形。雙重救濟(jì)具有不合理性,與WTO規(guī)則不符。從當(dāng)前實踐來看,存在五種避免雙重救濟(jì)的方法:只征反傾銷稅、調(diào)低反補(bǔ)貼稅、“從低征稅”、調(diào)高出口價格和調(diào)低反傾銷稅。從理論、政策和效果上看,先征反補(bǔ)貼稅后征反傾銷稅的“從低征稅”方法是最佳選擇,反映了反傾銷和反補(bǔ)貼制度的救濟(jì)本質(zhì),彰顯了“雙反”稅的政策象征意義;如損害幅度認(rèn)定科學(xué),具有完全的避免實質(zhì)意義上的雙重救濟(jì)的效果。調(diào)高反傾銷調(diào)查中的出口價格與調(diào)低反傾銷稅是解決雙重救濟(jì)問題的兩種次佳選擇。這兩種解決方法雖然旨在回歸傾銷定義,具有政策象征意義且可避免形式意義上的雙重救濟(jì),但也彰顯了WTO現(xiàn)行反傾銷和反補(bǔ)貼制度過度救濟(jì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的弊端。
五種方法的運用前景各不相同。第一,針對NMEs產(chǎn)品只征收反傾銷稅的方法在美國尚有一定的運用空間。GPX立法第一節(jié)重申,美國反補(bǔ)貼稅法不適用于本質(zhì)上由單一實體組成的NME。但是,鑒于此類NME很難與WTO多邊體制相容且正在逐步轉(zhuǎn)型,僅針對此類NME適用反傾銷法的情況將十分少見。同時,美歐等WTO成員不太可能回歸不對中國等NMEs適用反補(bǔ)貼調(diào)查、僅對NME出口產(chǎn)品采取反傾銷措施的立場。第二,調(diào)低反補(bǔ)貼稅的方法僅在DS379案中被討論過,尚無國家實踐。鑒于GPX立法確立了調(diào)低反傾銷稅以避免雙重救濟(jì)的方法,且此種方法原則上與WTO規(guī)則或者上訴機(jī)構(gòu)裁決并無不符,預(yù)計美國未來也不會運用調(diào)低反補(bǔ)貼稅的方法。第三,出于避免雙重救濟(jì)目的的從低征稅規(guī)則尚未進(jìn)入WTO任何成員的國內(nèi)立法,未來實踐如何尚難預(yù)料。從結(jié)果看,如果傾銷幅度高于損害幅度,只發(fā)起反傾銷調(diào)查情況下征收的反傾銷數(shù)額與發(fā)起“雙反”調(diào)查情況下征收的“雙反”稅數(shù)額相同,這導(dǎo)致申請人同時申請發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查的實際意義不大。因此,歐盟對華“雙反”的未來走向如何并不確定。值得注意的是,雖然從低征稅規(guī)則的實踐應(yīng)用更加廣泛且在WTO層面有一定的影響力,但從低征稅規(guī)則的發(fā)展與推廣路途坎坷,即使是歐盟自身也在這一規(guī)則上急流勇退。歐盟委員會2013年4月公布了修改《基本反傾銷條例》的草案,縮小了從低征稅規(guī)則的適用范圍,規(guī)定在結(jié)構(gòu)性原材料價格扭曲(例如原材料出口限制或者原材料雙重定價)的案件中不得適用從低征收規(guī)則。?目前尚不清楚此種修改是否會影響到涉及原材料價格結(jié)構(gòu)扭曲的“雙反”案件中為了避免雙重救濟(jì)而適用從低征稅規(guī)則。如不予適用,則仍會存在雙重救濟(jì)。第四,美國將繼續(xù)運用涉及出口補(bǔ)貼的“雙反”調(diào)查中調(diào)高反傾銷調(diào)查中的出口價格的方法,以及調(diào)低反傾銷稅以避免雙重救濟(jì)的方法。與從低征稅規(guī)則不同,補(bǔ)貼傳遞率概念的引入意味著,只要國內(nèi)補(bǔ)貼沒有進(jìn)行百分之百的傳遞,最終的“雙反”稅數(shù)額就會高于只發(fā)起反傾銷調(diào)查情況下征收的反傾銷稅數(shù)額,這客觀上會鼓勵申請人提出“雙反”調(diào)查申請。
隨著2016年中國市場經(jīng)濟(jì)地位問題的解決,“雙反”措施導(dǎo)致雙重救濟(jì)的情形將會大大減少,這反過來會減少避免雙重救濟(jì)的需要。但是,仍存在“雙反”措施導(dǎo)致雙重救濟(jì)的其他情形,避免雙重救濟(jì)的相關(guān)方法仍具有一定價值。尤其值得注意的是,澳大利亞“特殊市場狀況”方法與市場經(jīng)濟(jì)地位問題無關(guān),如果其他國家仿效,除導(dǎo)致替代國問題外,也會導(dǎo)致雙重救濟(jì)問題。中國除了需要反對濫用“特殊市場狀況”方法外,也需要密切關(guān)注,一旦運用了“特殊市場狀況”方法,進(jìn)口國是否采取措施避免了可能存在的雙重救濟(jì)。
目前,美國、加拿大、歐盟和澳大利亞均對中國采取“雙反”措施。DS379案裁決通過之后,美國明確制定了避免雙重救濟(jì)的GPX立法,澳大利亞在《傾銷和補(bǔ)貼守則》中明確表示要避免雙重計算,歐盟雖無明確的政策聲明,但在對華“雙反”實踐中運用從低征稅規(guī)則避免雙重計算。美國、歐盟和澳大利亞避免“雙重救濟(jì)”的相關(guān)做法目前已基本成型,其中美國的某些具體做法涉嫌違反WTO規(guī)則或者上訴機(jī)構(gòu)裁決。例如,GPX立法僅僅適用于一種或幾種主要的投入品補(bǔ)貼,美國商務(wù)部將舉證責(zé)任幾乎全部推給強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè)?,針對反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅均為最高的反傾銷調(diào)查中的全國稅率企業(yè),依據(jù)適用于反補(bǔ)貼調(diào)查中強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè)的最低投入品傳遞數(shù)額做出反傾銷調(diào)整。?這些做法導(dǎo)致我出口企業(yè)獲得的反傾銷調(diào)減數(shù)額非常有限,甚至導(dǎo)致我出口企業(yè)今后難以獲得反傾銷稅調(diào)整,并且其中有些做法還導(dǎo)致了十分荒謬的結(jié)果。美國商務(wù)部日益從嚴(yán)適用GPX立法第二節(jié),使我國在DS379案中獲得的有利WTO裁決的實際效果大打折扣,嚴(yán)重影響到我國企業(yè)的出口利益。因此,我們建議必要時可將美國訴至WTO,敦促美國糾正不恰當(dāng)?shù)南嚓P(guān)做法。
此外,相比美國、歐盟和澳大利亞根據(jù)DS379案裁決積極采取措施避免雙重救濟(jì),對華發(fā)起“雙反”調(diào)查和對華采取“雙反”措施數(shù)量第二多的加拿大目前仍未對上訴機(jī)構(gòu)的雙重救濟(jì)裁決做出任何回應(yīng)。我國可通過雙邊渠道施加壓力或者將其訴諸WTO爭端解決機(jī)制,要求加拿大采取措施避免對華“雙反”措施可能導(dǎo)致的雙重救濟(jì)。
注釋:
① Appellate Body Report on US-ADs and CVDs(China),WT/DS379/AB/R,para.541.
② See, ibid, para. 599.
③ Ibid, para. 602.
④ Ibid, para. 604.
⑤ 值得注意的是,美國、歐盟和加拿大均不承認(rèn)我市場經(jīng)濟(jì)地位,往往使用替代國價格或成本確定反傾銷調(diào)查中的正常價值,如采取“雙反”措施,極易導(dǎo)致雙重救濟(jì)。澳大利亞雖然承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位,但澳大利亞在反傾銷調(diào)查實踐中運用“特殊市場狀況”理論,仍使用替代國價格確定反傾銷調(diào)查中的結(jié)構(gòu)正常價值,從而導(dǎo)致“雙反”措施可能導(dǎo)致雙重救濟(jì)。值得注意的是,澳大利亞并非對所有投入品都使用替代國價格信息,通常只是對某一種或幾種重要投入品使用替代國價格信息。因此,雙重計算僅僅產(chǎn)生于對特定投入品使用替代國價格信息的情形。
⑥ 第15條就“特殊情形”規(guī)定:1.如果來自總協(xié)定《注釋和補(bǔ)充條款》(附件I,第6條第1款第2點)所描述的國家的進(jìn)口產(chǎn)品造成了聲稱的損害,進(jìn)口協(xié)議簽署方的程序和措施可以依據(jù):(a)本協(xié)定,或者,作為一種替代選擇;(b)《關(guān)于實施GATT第6條的協(xié)定》。
⑦ See US Government Accountability Office, U.S.-China Trade: Commerce Faces Practical and Legal Challenges in Applying Countervailing Duties, June 2005, Highlights, http://www.gao. gov/products/GAO-05-474.
⑧ See Georgetown Steel Corp. v. United States, 801 F.2d 1308 (Fed. Cir. 1986), p. 1318.
⑨ See Issues and Decision Memorandum for the Final Determination of the Less-Than-Fair-Value Investigation of Coated Free Sheet Paper from the Republic of China, October 17, 2007.
⑩ Bkp. Development Research & Consulting. Evaluation of the European Union’s Trade Defence Instruments Contract NO. Sl2. 581682, 27 Feb. 2012. Vol.1, p. 76.
?損害幅度是歐盟適用“從低征稅”規(guī)則的核心因素,目前歐盟主要采取削價法和低價法計算損害幅度。
?2011年5月14日征收“雙反”稅的銅版紙案、2013年3月15日征收“雙反”稅的有機(jī)涂層鋼案和2013年12月5日征收“雙反”稅的太陽能電池板案。
?See Australia Government Anti-Dumping Commission, DUMPING AND SUBSIDY MANUAL, December 2013, p. 128.
?Ibid, pp. 110 - 113.
?Ibid, p. 113.
?截至目前,澳大利亞在五起對華“雙反”調(diào)查中征收過“雙反”稅:中空結(jié)構(gòu)管件案、鋁合金輪轂案、鍍鋅板和鍍鋁鋅板案以及鋁擠壓材料案、熱軋鋼板案。在前三個案件中,澳大利亞計算正常價值時都使用了替代國信息,因此也采取了相應(yīng)措施避免雙重計算。
?GATT隱含禁止出口補(bǔ)貼情形下“雙反”措施所導(dǎo)致的雙重救濟(jì)。GATT第6.5條規(guī)定:“在任何締約方領(lǐng)土的產(chǎn)品進(jìn)口至任何其他締約方領(lǐng)土?xí)r,不得同時征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅以補(bǔ)傾銷或出口補(bǔ)貼所造成的相同情況?!币话阏J(rèn)為,該條并不禁止“雙反”措施。該條只是禁止采取“雙反”措施抵消傾銷或補(bǔ)貼所造成的相同情況,實質(zhì)上是禁止采取會導(dǎo)致雙重救濟(jì)的“雙反”措施。但是,該條并未告訴GATT締約方應(yīng)該如何遵守其規(guī)定。
?Appellate Body Report on US-ADs and CVDs(China),WT/DS379/AB/R, para. 568.
?See GPX International Co. v. United States, Slip Op.09-103 (Ct. Int’l Trade, 2009).
?See GPX International Co. v. United States, Slip Op.10-84(Ct. Int’l Trade, 2010).
?Summary of “A bill to apply the Countervailing Duty Provisions of the Tariff Act of 1930 to Nonmarket Economy Countries, and For Other Purposes”.
?See, Decision Memorandum for Preliminary Determination for the Antidumping Duty Investigation of Drawn Stainless Steel Sinks from the People's Republic of China, September 27, 2012.
?See, European Commission, Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Council Regulation (EC)No 1225/2009 on protection against dumped imports from countries not members of the European Community and Council Regulation (EC)No 597/2009 on protection against subsidized imports from countries not members of the European Community, COM (2013)192 final, 10 April 2013.
?在執(zhí)行DS379案雙重救濟(jì)裁決過程中,美國商務(wù)部僅要求中國政府提供相關(guān)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)。依據(jù)中國政府提供的有限數(shù)據(jù),商務(wù)部計算出63.07%的中國制造業(yè)補(bǔ)貼傳遞率,并根據(jù)特定投入品的補(bǔ)貼數(shù)額做出了相應(yīng)反傾銷稅調(diào)整。商務(wù)部此時尚未明確舉證責(zé)任。在第二次適用GPX立法的不銹鋼水槽“雙反”調(diào)查中,商務(wù)部將舉證責(zé)任幾乎全部推給了反傾銷調(diào)查中的強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè),要求這些企業(yè)證明:第一,特定投入品補(bǔ)貼影響到產(chǎn)品的制造成本,并且企業(yè)回應(yīng)這些成本變化做出了價格調(diào)整(補(bǔ)貼-成本-價格聯(lián)系);第二,單個強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè)的投入品補(bǔ)貼傳遞率,否則使用不銹鋼水槽產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼傳遞率。其中一家強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè)由于沒有證明第一點,美國商務(wù)部決定不對其進(jìn)行反傾銷稅調(diào)整。在第三次適用GPX立法的硬木膠合板案中,由于兩家強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè)均未證明補(bǔ)貼—成本—價格聯(lián)系,美國商務(wù)部決定不做出任何反傾銷稅調(diào)整。
?在DS379案涉及的非公路用輪胎“雙反”調(diào)查以及不銹鋼水槽案中,由于適用于反補(bǔ)貼調(diào)查中一家強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè)的投入品補(bǔ)貼傳遞額為零,商務(wù)部決定不對反傾銷調(diào)查中的全國稅率企業(yè)做出反傾銷稅調(diào)整,即使這些企業(yè)面臨最高的反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅,這是極為不合理的。特別是,在非公路用輪胎“雙反”調(diào)查中,強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè)投入品補(bǔ)貼傳遞額為零的原因是該家企業(yè)沒有獲得相關(guān)投入品補(bǔ)貼。這意味著,美國商務(wù)部因為反補(bǔ)貼調(diào)查中的一家強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè)沒有獲得補(bǔ)貼而懲罰了反傾銷調(diào)查中的全國稅率企業(yè),這是十分荒謬和不合理的。
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On the approaches to and the methods of resolving the double-remedy problem in the context of ADs and CVDs
HU Jianguo, ZUO Haicong
(School of Law, Nankai University, Tianjin 300071, China)
Double remedies arose from various situations where concurrent AD and CVD were imposed on the same imported products. The Appellate Body of WTO confirmed the illegality of double remedies in DS379, but did not articulate any specific method of resolving this problem. Based on the theories and relevant practices, there exist twoapproaches to and five specific methods of resolving the double-remedy problem which may occur in different situations. The first approach responds to the substantial aspect of double remedies and touches upon the remedial nature of AD and CVD regime, including three methods: AD only, decreasing CVD and lesser duties rules. The second approach responds to the formal aspect of double remedies and touches upon the substance/definition of dumping, including two methods: increasing export prices and decreasing AD. Viewed from the perspective of theory, policy and effect, lesser duty rule of the kind of CVD first and AD second is the best policy option, reflecting the remedial essence of AD and CVD regimes and manifesting their policy symbolic significance; if the extent of injury is scientifically determined, this method can totally eliminate the double remedies in the substantial sense. China should support the incorporation of lesser duty rule into the AD and CVD regimes in the Doha Round rule negotiations and call for WTO members to use this rule to avoid the double remedies. In addition, the practice of solving the double remedies of the United States is almost shaped and some specific aspects of it may conflict with the WTO rules, so China should resort to the WTO dispute settlement system when necessary.
ADs and CVDs; double remedies; lesser duty rule; particular market situation
D996.1
A
1672-3104(2015)04?0066?10
[編輯: 蘇慧]
2015?01?21;
2015?04?03
2014年國家社科基金青年項目“世貿(mào)組織裁決的國內(nèi)執(zhí)行問題研究”(14CFX081);中國法學(xué)會2014年度部級法學(xué)研究課題一般項目“2016年后涉華反傾銷中的正常價值認(rèn)定問題研究”[CLS(2014)C49]
胡建國(1979?),男,湖北宜昌人,武漢大學(xué)法學(xué)博士,南開大學(xué)法學(xué)院講師,主要研究方向:國際經(jīng)濟(jì)法,世界貿(mào)易組織法;左海聰(1966?),男,湖南郴州人,武漢大學(xué)法學(xué)博士,南開大學(xué)法學(xué)院教授,主要研究方向:國際經(jīng)濟(jì)法,國際商法,世界貿(mào)易組織法