屈群蘋

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京，210098；中共浙江省委黨校，浙江杭州，311121)

復(fù)合治理視域下的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給

屈群蘋

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京，210098；中共浙江省委黨校，浙江杭州，311121)

城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理既是應(yīng)對(duì)人口老齡化和傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)困境的必要方式，也是回應(yīng)社會(huì)管理復(fù)合治理的政策要求、信息網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)發(fā)展和城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理困境的必要舉措。城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理的主體包括了行政機(jī)構(gòu)、社區(qū)自治組織、養(yǎng)老服務(wù)志愿組織和準(zhǔn)市場(chǎng)主體，其特點(diǎn)主要有回應(yīng)性、服務(wù)性、參與性和聯(lián)動(dòng)性。要通過(guò)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主體分工和復(fù)合運(yùn)用的方式重構(gòu)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)多元治理主體的復(fù)合聯(lián)動(dòng)。

老齡化；復(fù)合治理；多元主體；整合聯(lián)動(dòng)

復(fù)合治理是建構(gòu)在政府善治和有序市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)之上，將政府公共服務(wù)和社會(huì)治理的部分職能通過(guò)公開、公正和競(jìng)爭(zhēng)的方式讓渡給社會(huì)組織；通過(guò)多主體、多維度、合作互補(bǔ)的方式有效地彌補(bǔ)政府或市場(chǎng)失靈的缺陷。當(dāng)前，由經(jīng)濟(jì)全球化和信息網(wǎng)絡(luò)化所帶來(lái)的快速發(fā)展和社會(huì)變遷，使得公共領(lǐng)域呈現(xiàn)出空前的復(fù)雜性和多元性，任何單個(gè)的社會(huì)管理主體都無(wú)法有效應(yīng)對(duì)這種時(shí)代風(fēng)險(xiǎn)。復(fù)合治理這一概念的提出，致力于不同利益主體公共服務(wù)的參與和認(rèn)同。圍繞著公共利益分配的慣例、制度和程序，復(fù)合治理為社會(huì)公共服務(wù)提出了新的思路。

城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是城市社會(huì)治理和公共服務(wù)的重要內(nèi)容。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在著基礎(chǔ)設(shè)施不完善、專業(yè)化程度低、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不健全、資金缺乏及來(lái)源渠道單一等問題，尤其是在我國(guó)人口老齡化問題愈益嚴(yán)重的今天，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的、單一的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，逐步實(shí)現(xiàn)合作、參與和多元化的復(fù)合治理模式，成為破解城市社區(qū)養(yǎng)老困境的重要途徑。從復(fù)合治理的視角來(lái)看，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是由多個(gè)、多層、多域和多界的治理主體復(fù)合聯(lián)動(dòng)，構(gòu)成具有多層次結(jié)構(gòu)、信息和管理網(wǎng)狀聯(lián)結(jié)、治理主體優(yōu)勢(shì)效能互補(bǔ)、服務(wù)功能相互匯通的新型養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制。

一、挑戰(zhàn)和機(jī)遇：城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理的時(shí)代呼喚

伴隨著社會(huì)保障制度的誕生，養(yǎng)老問題始終是其中的一個(gè)核心領(lǐng)域。從宏觀層面上來(lái)看，養(yǎng)老問題的重要程度不僅體現(xiàn)在其具有普遍性和共通性，更為重要的是，養(yǎng)老問題關(guān)涉到社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，具有復(fù)雜性和聯(lián)動(dòng)性。中國(guó)人口老齡化進(jìn)入了快速發(fā)展階段，老年人口規(guī)模大、增速快，此外還存在著未富先老、高齡化、空巢化等現(xiàn)象。單純由政府提供的養(yǎng)老服務(wù)受到財(cái)政投入和效率水平的限制，已經(jīng)難以滿足社會(huì)的需求。在全球化的今天，我國(guó)城市養(yǎng)老服務(wù)挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存，構(gòu)建城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的復(fù)合治理模式勢(shì)在必行。

(一) 城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理的現(xiàn)實(shí)背景

首先，我國(guó)人口老齡化進(jìn)程加快，養(yǎng)老問題日漸凸顯。2011年第六次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)與十年前的人口調(diào)查數(shù)據(jù)相比，我國(guó)60歲以上(包括60歲)的老齡人口同比增加了2.93%，這其中，65歲以上(包括65歲)老齡人口上升1.91%，我國(guó)人口老齡化進(jìn)程加速，趨勢(shì)嚴(yán)重。隨著人口規(guī)模的增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)到21世紀(jì)中葉，在總?cè)丝谥欣夏耆丝诘谋戎貙⑦_(dá)到30%左右。這表明，伴隨著我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)的迅速發(fā)展，老齡人口的養(yǎng)老問題也將愈益嚴(yán)峻，包括老齡人口的生活照料、醫(yī)療保健、權(quán)益保護(hù)以及精神文化等方面的需求。

其次，家庭結(jié)構(gòu)的“核心化”“空巢化”。自上世紀(jì)70年代我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策以來(lái)，傳統(tǒng)的家族結(jié)構(gòu)隨即發(fā)生了變化，向著小型化、核心化的家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，“4-2-1”甚至“8-4-2-1”型家庭結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)，在這種小型化家庭結(jié)構(gòu)下，家庭的養(yǎng)老功能呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)，養(yǎng)老資源代際不公。此外，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，老年人獨(dú)居或者與配偶居住的“空巢化”現(xiàn)象也日益凸顯，進(jìn)一步加劇了老齡化的困境。

最后，現(xiàn)行養(yǎng)老模式的局限。當(dāng)前，我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式主要有三種，即家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老。但是隨著社會(huì)的快速發(fā)展變遷，在城市社區(qū)中家庭所承擔(dān)的養(yǎng)老功能逐漸出現(xiàn)了弱化現(xiàn)象，同時(shí)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老也存在著供不應(yīng)求和專業(yè)程度低效的問題。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)也存在著數(shù)量和規(guī)模小、設(shè)施條件和服務(wù)水平不夠、運(yùn)作不夠規(guī)范、監(jiān)管乏力等問題。此外，由于相關(guān)政策法規(guī)的不夠完善，一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以享有與政府主辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同等的扶持與保障條件，加劇了城市養(yǎng)老服務(wù)的困難。

(二) 城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理的條件已經(jīng)成熟

第一，復(fù)合社會(huì)管理模式的政策支撐。2004年，在黨的十六屆四中全會(huì)上曾明確提出：“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局?！边@是我們黨首次提出構(gòu)建新型復(fù)合社會(huì)管理模式；在黨的十七大上強(qiáng)調(diào)健全新型復(fù)合社會(huì)管理模式；黨的十八大進(jìn)一步指出“創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能?！盵1]城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為社會(huì)公共服務(wù)的重要組成部分，養(yǎng)老服務(wù)的復(fù)合治理也是復(fù)合社會(huì)管理模式的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，在當(dāng)前構(gòu)建復(fù)合社會(huì)管理模式的時(shí)代背景下，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理具備了強(qiáng)有力的政策支撐。

第二，城鎮(zhèn)化的發(fā)展極大地推動(dòng)了養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理模式的實(shí)踐。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，將2010年和2000相比，中國(guó)的城市人口增加了13.46%。由此可見，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展極大地提高了城鎮(zhèn)化水平，但同時(shí)隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，一方面造成了老年人口比重也不斷攀升，城鎮(zhèn)人口老齡化問題嚴(yán)重；另一方面也為改善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施條件，融合多元化的社區(qū)養(yǎng)老復(fù)合治理主體提供了條件，公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體能夠有效地參與城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理，因此，城鎮(zhèn)化的發(fā)展是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理，化解老齡化危機(jī)的突破口。

第三，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為城市社區(qū)養(yǎng)老復(fù)合治理提供的技術(shù)條件。當(dāng)前，快速的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，便捷高效的信息流通為社區(qū)養(yǎng)老復(fù)合治理提供了條件。通過(guò)先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，網(wǎng)絡(luò)化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)能夠搭載便民信息、老年人口健康檔案、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)呼叫系統(tǒng)等新的養(yǎng)老服務(wù)供給形式，實(shí)現(xiàn)了家庭、社區(qū)和社會(huì)有效對(duì)接。同時(shí)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的信息網(wǎng)絡(luò)化也能夠有效地對(duì)接社區(qū)商業(yè)服務(wù)和非政府組織，滿足城市社區(qū)養(yǎng)老復(fù)合治理的技術(shù)要求。

二、多元復(fù)合：構(gòu)建開放性的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理結(jié)構(gòu)

伴隨著改革開放以來(lái)的市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化的變革進(jìn)程，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中逐漸起到?jīng)Q定性作用。社會(huì)利益結(jié)構(gòu)不斷分化，社會(huì)公平問題逐漸受到重視；社會(huì)資源分散化，社會(huì)成員和社會(huì)組織的自主運(yùn)行能力得到提升；人口結(jié)構(gòu)變化，家庭養(yǎng)老功能弱化，老齡化問題逐漸嚴(yán)峻。同時(shí)，在當(dāng)前全球化的背景下，復(fù)合治理是時(shí)代發(fā)展的客觀要求，一些學(xué)者曾指出，之所以提出復(fù)合治理的理論和實(shí)踐框架，是因?yàn)樵谌蚧瘯r(shí)代單個(gè)治理機(jī)制已不再適應(yīng)公共擴(kuò)展的需求，為了適應(yīng)全球化的過(guò)程，必須創(chuàng)新治理機(jī)制。復(fù)合治理“貫徹了治理的基本精神，即謀求各個(gè)主體之間的合作互補(bǔ)關(guān)系”[2]。由此可以看出，傳統(tǒng)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資源匱乏和方式失靈的困境，傳統(tǒng)的、單一的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)前新的社會(huì)形勢(shì)，養(yǎng)老服務(wù)的公共行政管理模式需要轉(zhuǎn)變?yōu)楹献骱投嘣酿B(yǎng)老復(fù)合治理模式。這就需要進(jìn)一步培育和吸納新的養(yǎng)老服務(wù)治理主體，打破傳統(tǒng)的政府包攬的單中心管理結(jié)構(gòu)，形成由政府主導(dǎo)的多元協(xié)作治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)治理結(jié)構(gòu)的復(fù)合化，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理方式的協(xié)同化和多樣化。

(一) 城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理主體

1. 行政機(jī)構(gòu)

現(xiàn)代復(fù)合治理打破了以往行政機(jī)制所沿用的命令——執(zhí)行式的治理模式，對(duì)作為治理主體的行政機(jī)構(gòu)與其他治理主體的關(guān)系提出了新的要求，開啟了多層次、多領(lǐng)域的互動(dòng)與合作。有學(xué)者對(duì)行政機(jī)制與其他治理機(jī)制的相互關(guān)系提出了三種合作互動(dòng)模式，即，“政府與市場(chǎng)主體：委托——代理關(guān)系下的合作與互動(dòng)；政府與民間社會(huì)組織：結(jié)構(gòu)——能動(dòng)性的合作與互動(dòng)；政府與公民個(gè)人：服務(wù)購(gòu)買與監(jiān)督”[3]。作為當(dāng)前最主要的養(yǎng)老服務(wù)供給主體，政府行政機(jī)制養(yǎng)老服務(wù)供給的起點(diǎn)是公益目標(biāo)，即，政府對(duì)于自身的功能和使命的價(jià)值評(píng)判；政府行政機(jī)制養(yǎng)老服務(wù)供給的關(guān)鍵是公共資源和公共財(cái)政，政府在養(yǎng)老服務(wù)中的資金投入和公共財(cái)政直接相關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)公共財(cái)政機(jī)制不夠健全，養(yǎng)老服務(wù)的政策保障和資金投入面臨嚴(yán)重障礙。行政機(jī)制養(yǎng)老服務(wù)供給的保障是公共監(jiān)管，在行政機(jī)制養(yǎng)老服務(wù)供給的過(guò)程中，由中央到地方的財(cái)政下?lián)?，需要?duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，公共監(jiān)管在這一過(guò)程中發(fā)揮著保障作用。行政機(jī)制養(yǎng)老服務(wù)供給的落腳點(diǎn)是提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)與量，即從質(zhì)的方面保障城市社區(qū)高水平、均等化的醫(yī)療服務(wù)和生活保障，從量的方面不斷擴(kuò)大城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面，讓更多的老齡人口能夠享受到政府行政機(jī)制養(yǎng)老服務(wù)供給。

2. 社區(qū)自治組織

社區(qū)自治組織主要有城市社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)鄰里組織、業(yè)主管理委員會(huì)以及物業(yè)管理公司等，這些社區(qū)自治組織通過(guò)相互之間交流、溝通、協(xié)商的方式，為社區(qū)養(yǎng)老提供服務(wù)。社區(qū)自治組織所提供的養(yǎng)老服務(wù)涉及到老年人文體保健設(shè)施、老年人活動(dòng)的組織、老年人家政服務(wù)以及交往平臺(tái)的搭建等。社區(qū)自治組織養(yǎng)老服務(wù)的形式一般有兩種，一種是老年人自發(fā)組織形成的興趣小組，老年人的自我需求是這類社區(qū)養(yǎng)老活動(dòng)形成和運(yùn)行的起因；另一種是社區(qū)組織為養(yǎng)老提供的服務(wù)，通過(guò)多種多樣的養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)既能滿足老年人的精神文化需求，也能夠貫徹落實(shí)群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)的時(shí)代要求。社區(qū)自治組織的關(guān)鍵因素是場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)、設(shè)施等社會(huì)資源的供給，保障因素是政府規(guī)制和社會(huì)監(jiān)管，只有以此為條件，社區(qū)自治組織才能夠以其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面真正發(fā)揮功能。

3. 養(yǎng)老服務(wù)志愿組織

“公益性社會(huì)組織可以通過(guò)資金籌集、養(yǎng)老服務(wù)提供、養(yǎng)老社區(qū)規(guī)劃等方式提供高質(zhì)素、多層次的養(yǎng)老服務(wù)，以化解人口老齡化，給社會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，可以說(shuō)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化和多元化發(fā)展已成為一種趨勢(shì)?！盵4]志愿者組織作為公益性組織的重要組成部分，區(qū)別于自治組織，在養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，志愿組織主要是基于公益精神，平等、自愿地提供服務(wù)的活動(dòng)，這種活動(dòng)不需要復(fù)雜的協(xié)商和溝通，組織化程度相對(duì)于自治組織較低。“社區(qū)公共服務(wù)的主體既可以是個(gè)人，也可以是組織，其基本形式有兩種，一是捐款捐物等慈善行為，二是不圖回報(bào)，提供勞務(wù)。”[5]志愿服務(wù)緣起于公益精神，養(yǎng)老服務(wù)志愿組織的公共服務(wù)是基于奉獻(xiàn)精神，愿意無(wú)償為老年人提供服務(wù)的一種人道主義精神。

4. 準(zhǔn)市場(chǎng)主體

與非營(yíng)利性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)主體不同，準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制的生產(chǎn)者—各類市場(chǎng)主體是通過(guò)市場(chǎng)供求機(jī)制和價(jià)格機(jī)制提供養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，而準(zhǔn)市場(chǎng)服務(wù)的提供者—政府和各類社會(huì)組織則不以盈利為目的，主要目的在于增進(jìn)效率和福利。在準(zhǔn)市場(chǎng)養(yǎng)老服務(wù)供給的過(guò)程中，作為服務(wù)生產(chǎn)者的企業(yè)，只有在追求利潤(rùn)，遵循市場(chǎng)規(guī)律的前提下，才能夠吸納更多的企業(yè)組織參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中。在這一過(guò)程中，準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制的養(yǎng)老服務(wù)供給也要受到市場(chǎng)資源、價(jià)格和供求等市場(chǎng)要素的影響。為了能夠讓準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制提供穩(wěn)定高效的養(yǎng)老服務(wù)，就需要注重適宜的政策引導(dǎo)、政府規(guī)制和社會(huì)監(jiān)管。政策引導(dǎo)可以是政治資源也可以是經(jīng)濟(jì)資源，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、承包、協(xié)議、出售等方式加以引導(dǎo)；政府規(guī)制和社會(huì)監(jiān)管主要包括養(yǎng)老生產(chǎn)服務(wù)的資格準(zhǔn)入、價(jià)格制定、服務(wù)質(zhì)量以及效果評(píng)估等等，從而能夠在最大程度上保證準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

(二) 城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理特點(diǎn)

1. 回應(yīng)性

美國(guó)學(xué)者格羅弗·斯塔林(Grover Starling)認(rèn)為，在政府公共管理過(guò)程中，回應(yīng)是政府職能的基本理念，回應(yīng)意味著政府對(duì)于社會(huì)訴求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面所做出的反應(yīng)和決策，并且能夠有效地化解問題。[6]城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的回應(yīng)性就是對(duì)老齡人口生活訴求和精神文化需要的及時(shí)、準(zhǔn)確的回應(yīng)、解決，能夠全面準(zhǔn)確地掌握社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和老齡人口事務(wù)管理的動(dòng)態(tài)信息，既是城市社區(qū)養(yǎng)老復(fù)合治理的重要前提，也是應(yīng)對(duì)人口老齡化危機(jī)的內(nèi)在要求。當(dāng)前信息網(wǎng)絡(luò)化的迅捷性，能夠打破養(yǎng)老服務(wù)中的行政壁壘和主體隔閡，極大地增強(qiáng)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的治理信息采集規(guī)模和采集效率。社區(qū)養(yǎng)老復(fù)合治理的前提就需要打破傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)中的部門分割，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老信息的采集、傳送、決策和治理實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，從而能夠?qū)ι鐓^(qū)養(yǎng)老事務(wù)實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)、統(tǒng)一協(xié)作、相互分工和協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)由“單一”向“協(xié)同”“被動(dòng)”向“主動(dòng)”的轉(zhuǎn)變。

2. 服務(wù)性

城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理的核心在于“服務(wù)”，即如何使養(yǎng)老服務(wù)的多元治理實(shí)現(xiàn)復(fù)合聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)的供給方式，提升養(yǎng)老服務(wù)的人性化、品質(zhì)化，滿足社區(qū)老齡人口的養(yǎng)老需求。有學(xué)者指出，當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)重視設(shè)立社區(qū)老年活動(dòng)中心和老齡人口家政服務(wù)中心，成立養(yǎng)老保健醫(yī)療機(jī)構(gòu)、老年人婚姻介紹所等，創(chuàng)辦老年人學(xué)校，提供必要的老年人法律援助，維護(hù)和保障老年人合法權(quán)益。[7]社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理的“服務(wù)性”就在于將服務(wù)寓于治理之中，注重建立社區(qū)老年人的信任合作關(guān)系。同時(shí)，通過(guò)社會(huì)化、市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)的開放，建立養(yǎng)老服務(wù)的分類供給體系，養(yǎng)老管理機(jī)構(gòu)將統(tǒng)一歸入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，提高護(hù)理服務(wù)效率；將準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制納入社區(qū)養(yǎng)老便民服務(wù)，提高養(yǎng)老服務(wù)的便捷性；將養(yǎng)老服務(wù)志愿組織納入社區(qū)養(yǎng)老公益活動(dòng)，提高養(yǎng)老服務(wù)的多樣性。由此而言，服務(wù)作為城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理的核心要素，既要體現(xiàn)在由多元服務(wù)主體所構(gòu)建的相對(duì)完整的公共養(yǎng)老服務(wù)體系上，也要體現(xiàn)在各類養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐的指導(dǎo)理念上，提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的效率。

3. 參與性

復(fù)合治理的一個(gè)重要特征就是“參與和合作”。有學(xué)者對(duì)國(guó)家主導(dǎo)、社會(huì)參與的治理模式進(jìn)行了總結(jié)，提出了三種合作治理的子模式，即“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)助的模式；政府主導(dǎo)，社會(huì)自主的模式；社會(huì)主導(dǎo)，政府協(xié)助的模式”[8]。無(wú)論是何種治理模式，都強(qiáng)調(diào)了治理過(guò)程中社會(huì)多元主體的參與性與合作性。在城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理的過(guò)程中，公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體不斷增長(zhǎng)的參與熱情既是實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老復(fù)合治理的重要資源，也是實(shí)現(xiàn)城市綜合治理的重要途徑。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)具有較強(qiáng)綜合性、系統(tǒng)性和細(xì)致性的工程，需要更多的公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體以飽滿的熱情參與到養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程當(dāng)中。同時(shí)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理需要開拓出社會(huì)公眾和團(tuán)體參與的制度化渠道，創(chuàng)造養(yǎng)老服務(wù)的公眾參與和團(tuán)體治理的有效機(jī)制和載體，將公眾和社會(huì)團(tuán)體養(yǎng)老服務(wù)參與的熱情納入到政府主導(dǎo)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理軌道，充分發(fā)揮公民和社會(huì)團(tuán)體在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中不可替代的作用。

4. 聯(lián)動(dòng)性

聯(lián)動(dòng)性意味著參與主體的多元性，在現(xiàn)代公共服務(wù)中，“多方聯(lián)動(dòng)”發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。同樣，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理的核心就是多元化和聯(lián)動(dòng)性，其目的就是提高城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理的聯(lián)動(dòng)性包含著兩個(gè)方面，一是整合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理資源，借助多方養(yǎng)老主體的組織整合、活動(dòng)整合、技術(shù)整合和理念整合，統(tǒng)籌各個(gè)養(yǎng)老服務(wù)主體間的治理資源，從而克服傳統(tǒng)單一的政府養(yǎng)老服務(wù)資源匱乏的困境；另一方面是實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理流程再造，通過(guò)聯(lián)動(dòng)性重復(fù)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)流程，在一定程度上破解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的碎片化格局，將有限的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源有效整合，最大程度上發(fā)揮綜合效應(yīng)，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的綜合養(yǎng)老服務(wù)治理格局。

三、整合聯(lián)動(dòng)：重構(gòu)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理的運(yùn)行機(jī)制

所謂治理，乃是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門(私營(yíng)部門、第三部門或公民個(gè)人)等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。[9]整合聯(lián)動(dòng)是城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理的運(yùn)作核心，通過(guò)有效整合基礎(chǔ)上的聯(lián)動(dòng)治理，重塑城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理的基本流程和運(yùn)行規(guī)范。以往的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要是依靠行政機(jī)制供給，這種部門單一化的養(yǎng)老供給模式在當(dāng)前日益復(fù)雜化的利益訴求面前往往顯得捉襟見肘，如何通過(guò)培育和吸納多元化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主體，推進(jìn)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的開放化，建立健全跨部門、跨界的復(fù)合主體養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多主體養(yǎng)老服務(wù)的技術(shù)整合和組織整合，是提升城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理的必由之路。

(一) 城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主體分工

主體分工是實(shí)現(xiàn)主體復(fù)合治理的基礎(chǔ)，只有在養(yǎng)老服務(wù)的主體權(quán)責(zé)明確的基礎(chǔ)上，才能夠?qū)崿F(xiàn)合作?！叭绾巫尣煌A層的城市居民實(shí)現(xiàn)再組織化，以組織化、制度化的方式重塑社會(huì)治理的機(jī)制體制。實(shí)現(xiàn)不同層次的社會(huì)主體在治理效能、資源配置和功能調(diào)節(jié)等方面的良性互動(dòng)。從而確保城市社會(huì)的和諧穩(wěn)定與良序發(fā)展，是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理體系建設(shè)必須解決的基本問題。”[10]社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理要明確社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的特性與供給主體的適應(yīng)性二者之間的關(guān)系，即，要根據(jù)社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)類別所具有的不同性質(zhì)，適配與其相適應(yīng)的治理主體，這樣才能夠形成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主體分工，繼而開展主體合作。

首先，社區(qū)養(yǎng)老家政服務(wù)的多元供給。家政服務(wù)包括了居民日常生活所需要的各種幫助，由于老年人在體力方面的不便，因此在日常生活中需要更多的家政服務(wù)?！熬蛹茵B(yǎng)老服務(wù)的提供主體主要涉及家庭、政府、社會(huì)組織、鄰里、家族、社區(qū)、助老服務(wù)員等，在家庭照顧功能趨向弱化的同時(shí)，政府、社會(huì)組織、社區(qū)和助老服務(wù)員等主體的作用備受社會(huì)各界的關(guān)注。”[11]社區(qū)養(yǎng)老家政服務(wù)可以通過(guò)行政機(jī)制來(lái)供給，行政機(jī)構(gòu)作為服務(wù)的供應(yīng)者和生產(chǎn)者，可以幫助社區(qū)孤寡老人和行動(dòng)不便的老人等，提供必要的免費(fèi)家政服務(wù)；采用準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)供給養(yǎng)老家政服務(wù)，即，通過(guò)社區(qū)養(yǎng)老家政服務(wù)公司的方式滿足老年人生活幫助的需求，這一方式和行政機(jī)制的不同之處就在于，準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制作為盈利性的主體，是以有償服務(wù)方式來(lái)運(yùn)行，因此，采用這一方式需要注意兩個(gè)問題，一是社區(qū)養(yǎng)老家政服務(wù)公司的服務(wù)范圍，二是社區(qū)老齡人口的家政服務(wù)需求，服務(wù)費(fèi)用在多大程度上能夠被接受；采用社區(qū)養(yǎng)老自治組織或志愿者組織供給養(yǎng)老家政服務(wù)，社區(qū)養(yǎng)老家政服務(wù)在最大程度上要吸納志愿者組織和社區(qū)自治組織，同時(shí)采用行政機(jī)制和準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制相互補(bǔ)充的辦法。

其次，社區(qū)養(yǎng)老最低生活保障的行政供給。與社區(qū)養(yǎng)老家政服務(wù)不同，具有常規(guī)性的社區(qū)養(yǎng)老保障服務(wù)需要依靠行政機(jī)制來(lái)完成，由于志愿者組織與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)自治組織具有不穩(wěn)定性和不定期性，因此對(duì)于具有常規(guī)性和福利性的社區(qū)養(yǎng)老最低生活保障，無(wú)法保證持久的效力。同樣，對(duì)于具有市場(chǎng)性導(dǎo)向和盈利性的準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制而言，無(wú)法與社區(qū)養(yǎng)老最低生活保障的福利性兼容，因此，也不能通過(guò)企業(yè)組織來(lái)完成。社區(qū)仰賴最低生活保障只有通過(guò)具有持久性的行政機(jī)制來(lái)完成。

復(fù)次，社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)的行政與準(zhǔn)市場(chǎng)供給。行政機(jī)制和準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制在供給醫(yī)療服務(wù)的過(guò)程中各有利弊，因此社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)需要采用行政機(jī)制和準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制相互兼容的方式來(lái)供給，以此來(lái)做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。行政機(jī)制供給養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)就是能夠讓老人們享受較少的或者是免費(fèi)的醫(yī)療服務(wù)，缺點(diǎn)是政府需要承擔(dān)高昂的醫(yī)療費(fèi)用，同時(shí)由于行政機(jī)制缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，所以部分社區(qū)也存在著醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量不高的現(xiàn)象；準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)就是能夠提供具有較高質(zhì)量和較高效率的社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)，缺點(diǎn)就是醫(yī)療服務(wù)缺乏公信力，需要有健全的醫(yī)療監(jiān)督和評(píng)估體系。因此，提高社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)的最優(yōu)方式就是兼容行政機(jī)制與準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)，即，對(duì)不同社區(qū)老年人采取不同的醫(yī)療服務(wù)，對(duì)于社區(qū)“五?！崩先撕腿狈?jīng)濟(jì)來(lái)源的老人，主要通過(guò)行政機(jī)制提供醫(yī)療服務(wù)，對(duì)于其他老年人可以通過(guò)行政機(jī)制和準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制共同供給，但對(duì)于準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制的醫(yī)療服務(wù)要進(jìn)行嚴(yán)格的政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。

最后，社區(qū)老年人精神文化服務(wù)的社區(qū)自治與準(zhǔn)市場(chǎng)供給。從本質(zhì)上來(lái)看，老年人的精神文化生活服務(wù)是一種無(wú)形的產(chǎn)品，這種服務(wù)的形成主要是通過(guò)老年人之間的相互互動(dòng)和信息溝通形成的，因此，具有社區(qū)內(nèi)生性的養(yǎng)老自治組織在這一方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，能夠最大程度上滿足老年人的精神文化需求。同時(shí)，在一些經(jīng)濟(jì)條件較好的城市社區(qū)，準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制也能夠較好地滿足老年人的精神文化需求，例如，一些文娛室、老年人活動(dòng)中心等，對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老精神文化生活服務(wù)應(yīng)當(dāng)以自治機(jī)制為主，輔之以準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制。

(二) 城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的復(fù)合運(yùn)用

城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理是一種多中心的治理結(jié)構(gòu)，不同主體在供應(yīng)或者生產(chǎn)養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成不同分工，通過(guò)多元和多樣化的體制機(jī)制，最終形成一種良性互動(dòng)、合理循環(huán)、有效配合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。多元主體養(yǎng)老服務(wù)的復(fù)合運(yùn)用主要是通過(guò)多樣化運(yùn)用、局部運(yùn)用和混合運(yùn)用的方式，最終形成符合具體城市社區(qū)實(shí)際的規(guī)律性養(yǎng)老服務(wù)模式。

首先，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多樣化運(yùn)用?！皹?gòu)建主體多元化的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，必須有效協(xié)調(diào)和處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人四者之間的關(guān)系。進(jìn)一步強(qiáng)化政府在養(yǎng)老規(guī)劃統(tǒng)籌、政策支持、市場(chǎng)引導(dǎo)、服務(wù)監(jiān)管等方面的職責(zé)，保障城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的公益性?！盵12]在當(dāng)前人口老齡化的時(shí)代背景下，隨著老齡人口的增加，不同老年人對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求也是不一樣的，呈現(xiàn)出多樣化和層次性的特征。社區(qū)養(yǎng)老的復(fù)合治理通過(guò)發(fā)揮不同養(yǎng)老服務(wù)主體的各自優(yōu)勢(shì)，以不同養(yǎng)老需求為導(dǎo)向，建立種類繁多、功能各異的養(yǎng)老供給體系，相對(duì)于單一化的養(yǎng)老服務(wù)模式，新的復(fù)合養(yǎng)老治理模式更專業(yè)化和個(gè)性化。正如E.S薩瓦斯基于印地安納波利斯城市管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)所指出：“在一個(gè)特定的轄區(qū)可以利用多樣化的方式來(lái)提供特定的服務(wù)……多項(xiàng)制度安排運(yùn)用于同一種服務(wù)并無(wú)不妥?！盵13]

其次，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的局部運(yùn)用。城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)多環(huán)節(jié)、綜合性和系統(tǒng)性的工程，對(duì)于同一養(yǎng)老服務(wù)而言，在其開展過(guò)程中始終采用單一化的養(yǎng)老服務(wù)方式并不能夠達(dá)到最優(yōu)效果，因此，需要按照養(yǎng)老服務(wù)不同階段的特性，采用不同的、與養(yǎng)老服務(wù)的具體階段相適應(yīng)的供給機(jī)制，從而能夠使同一社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在運(yùn)行過(guò)程中達(dá)到最優(yōu)效果。例如，在某社區(qū)興建老年公寓時(shí)，首先可以通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)的方式，將建筑任務(wù)承包給建筑公司，建筑公司按照法定合同履行義務(wù)，這一過(guò)程體現(xiàn)為準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制供給；在老年公寓建成后，可以通過(guò)社區(qū)養(yǎng)老自治組織配合行政機(jī)制進(jìn)行居住安排，體現(xiàn)為自治機(jī)制和行政機(jī)制的相互監(jiān)督、相互配合；在老年人日常生活過(guò)程中，可以吸納志愿組織和準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，形成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多環(huán)節(jié)綜合效應(yīng)。

最后，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的混合運(yùn)用。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理是由政府主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用和社會(huì)協(xié)同的綜合性治理過(guò)程。城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)、綜合的體系，不僅指涉家庭養(yǎng)老服務(wù)，而且也包含了社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。其中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)主要包括了老年人護(hù)理院、老年人福利院、托老所和老年公寓等；家庭養(yǎng)老中包括了護(hù)理、居理、家務(wù)、消費(fèi)代理等；社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)又包含著醫(yī)療保健、物質(zhì)援助、心理健康和教育就業(yè)等。由社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體系不難看出，任何單一化的養(yǎng)老服務(wù)主體都無(wú)法涵蓋社區(qū)養(yǎng)老的全部任務(wù)，只有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的混合運(yùn)用才能夠真正意義上承擔(dān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的使命，這是由養(yǎng)老服務(wù)的多元和多樣化所決定的。因此，作為具體的城市社區(qū)，要根據(jù)社區(qū)的具體實(shí)際，充分調(diào)動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)的各方資源，探索和培育出適合本地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)復(fù)合治理模式。

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Service supply for the old in the city community: From the perspective of comprehensive governance

QU Qunping
(School of Public Administration,Hohai University,Nanjing 210098,China; Party School of Zhejiang Province Committee of CPC,Hangzhou 311121,China)

Comprehensive governance of city community service for the old is not only an essential way to deal with aging population and traditional pension service difficulties,but also a necessary measure to respond to the compound social management policy,the development of network information technology and the governance dilemma of city community service for the old. The main body of this comprehensive governance includes the administration,autonomous organization of the community,voluntary organizations of pension service and quasi-market subject. Its features include the response,the service,participation and interaction. It is necessary to reconstruct the operation mechanism of city community service governance by dividing the main body of the community service for the aged and in a comprehensive way so as to realize the integration linkage of multi-governance bodies of services for the old.

aging population; comprehensive governance; multiple subjects; integration linkage

C931

A

1672-3104(2015)05?0105?06

[編輯: 胡興華]

2015?04?24；

2015?07?15

浙江省社科聯(lián)2013年度課題“城市社區(qū)服務(wù)管理模式創(chuàng)新研究——基于杭州上城區(qū)經(jīng)驗(yàn)的分析”(2013N114)

屈群蘋(1971?)，女，浙江臨海人，河海大學(xué)社會(huì)學(xué)博士研究生，浙江省委黨校副教授，主要研究方向：城市社區(qū)管理