馮國有

教育公平是我國教育政策的主題，尤其是近年來，我國推進(jìn)教育公平的力度不斷加大。2005年教育部發(fā)布了 《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，對教育公平進(jìn)行較為詳細(xì)的闡述，提出要把義務(wù)教育工作重心進(jìn)一步落實(shí)到辦好每一所學(xué)校和關(guān)注每一個孩子健康成長上來，有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和學(xué)校之間教育差距擴(kuò)大的勢頭，積極改善農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，逐步實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。2006年，根據(jù) 《憲法》和 《教育法》，國家修訂頒布了 《義務(wù)教育法》，再次強(qiáng)調(diào)了義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)。2010年國務(wù)院頒發(fā) 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出：均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)，要建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機(jī)制，推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，均衡配置教師、設(shè)備、圖書、校舍等資源。2012年國務(wù)院頒布了 《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，提出深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本目標(biāo)是：每一所學(xué)校符合國家辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得到保障。教育資源滿足學(xué)校教育教學(xué)需要，開齊國家規(guī)定課程。教師配置更加合理，提高教師整體素質(zhì)。學(xué)校班額符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，消除“大班額”現(xiàn)象。率先在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，縣域內(nèi)學(xué)校之間差距明顯縮小。到2015年，全國實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣（市、區(qū)）比例達(dá)到65%；到2020年，全國實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣（市、區(qū)）比例達(dá)到95%。應(yīng)當(dāng)看到，我國追求教育公平的政策經(jīng)過多年實(shí)踐，政府教育財政投入大幅度增長，教育不均衡狀況有了明顯的改善。2011年所有?。▍^(qū)、市）通過了國家“普九”驗(yàn)收，全國用25年全面普及了城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，從根本上解決了適齡兒童少年“有學(xué)上”問題。但隨著教育的發(fā)展以及人們生活水平的提高，百姓對教育的需求已經(jīng)不滿足于僅僅“有學(xué)上”，實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會的公平，他們希望自己的孩子“上好學(xué)”，實(shí)現(xiàn)教育結(jié)果的公平。而我國的現(xiàn)實(shí)狀況卻是義務(wù)教育在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間辦學(xué)水平和教育質(zhì)量還存在明顯差距，公眾不斷增長的高質(zhì)量教育需要與供給不足的矛盾依然突出，尤其是對教育結(jié)果公平滿意度很低。如何通過相應(yīng)的教育政策和財政策略，辦出人民滿意的教育，實(shí)現(xiàn)所有適齡兒童少年從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”，取得滿意的教育結(jié)果值得研究。

美國聯(lián)邦政府對教育公平的政策經(jīng)過多年的實(shí)踐，取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)。雖然中美兩國的政治體制存在一定的差異，但兩國政府在注重公共服務(wù)和財政績效，以及追求教育公平、回應(yīng)公眾實(shí)際需求意愿方面有共通之處，畢竟政府都是受納稅人委托，通過公款支出為公眾提供他們所期望的教育服務(wù)。而且，中國作為世界人口和經(jīng)濟(jì)大國，追求并希望在國際化中獲得未來人才競爭的優(yōu)勢，了解和借鑒世界第一經(jīng)濟(jì)大國教育成功的實(shí)踐也是必要的。他山之石，可以攻玉。著眼于未來我國教育公平的政策目標(biāo)追求，系統(tǒng)分析美國聯(lián)邦政府教育結(jié)果公平的政策導(dǎo)向及財政策略，可以為我國促進(jìn)教育公平發(fā)展的財政政策完善提供一定的啟示。

一、美國教育公平政策的新導(dǎo)向

一般而言，教育公平可以分為三個階段：機(jī)會公平、過程公平、結(jié)果公平。從20世紀(jì)60年代開始，聯(lián)邦通過一系列的教育法案，比如 《國防教育法》（1958）、《民權(quán)法案》（1964）、《初等與中等教育法》（1965）、《殘疾兒童教育法》（1975）、《教育鞏固與促進(jìn)法》（1981）等，投入了大量的教育資金，建立了制度化、規(guī)范化的聯(lián)邦教育財政轉(zhuǎn)移支付，政策目標(biāo)是推進(jìn)了美國教育機(jī)會公平的進(jìn)程。20世紀(jì)70年代至21世紀(jì)初，美國教育財政政策目標(biāo)的重點(diǎn)是教育資源配置的不公平問題，反映在教育財政上是解決教育領(lǐng)域財政資源的公平與充足問題，州與學(xué)區(qū)間教育經(jīng)費(fèi)的差異明顯縮小，教育過程公平的實(shí)現(xiàn)范圍不斷拓展。

2001年國會通過2002年實(shí)施的 《不讓一個孩子掉隊(duì)》（No Child Left Behind，簡稱NCLB）法案標(biāo)志著美國教育政策目標(biāo)開始轉(zhuǎn)向追求教育結(jié)果公平。2009年，奧巴馬政府針對 《不讓一個孩子掉隊(duì)》法案實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了改革，采取了一系列更加務(wù)實(shí)的教育及財政政策，實(shí)施了“力爭上游”（Race to The Top，簡稱RTT）政策，提出了讓“所有兒童都成功”的政策目標(biāo)，以期通過提供高品質(zhì)的教育促進(jìn)教育結(jié)果公平的實(shí)現(xiàn)，提升了教育結(jié)果公平的層次。結(jié)果公平作為美國教育公平政策實(shí)踐的新導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)的是聯(lián)邦政府的財政資助對學(xué)生學(xué)業(yè)成績、學(xué)生未來發(fā)展的作用，更強(qiáng)調(diào)美國教育改革發(fā)展對國家戰(zhàn)略、全球競爭力的戰(zhàn)略意義。

（一）NCLB法案：教育政策追求結(jié)果公平的開始

2002年，美國聯(lián)邦政府實(shí)施了 《不讓一個孩子掉隊(duì)》法案。該法案突出強(qiáng)調(diào)了縮小學(xué)生學(xué)業(yè)成績的差距，強(qiáng)化州與地方政府教育結(jié)果公平的績效責(zé)任。該法案的主要內(nèi)容：（1）建立州學(xué)生學(xué)業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)，將閱讀和數(shù)學(xué)作為學(xué)業(yè)成績評價核心課程進(jìn)行州統(tǒng)考；（2）學(xué)生學(xué)業(yè)成績評價面向所有學(xué)生，要求在2014年100%達(dá)到熟練程度；（3）設(shè)立年度進(jìn)步獎，對學(xué)生學(xué)業(yè)成績改善的州和學(xué)區(qū)進(jìn)行獎勵，對沒有達(dá)標(biāo)的學(xué)區(qū)、學(xué)校進(jìn)行干預(yù)；（4）利用教育券計(jì)劃、特許學(xué)校等市場選擇形式，倒逼學(xué)區(qū)、學(xué)校改進(jìn)學(xué)?？冃В岣邔W(xué)生學(xué)業(yè)成績；（5）公開州、學(xué)區(qū)、學(xué)校學(xué)生學(xué)業(yè)成績及相關(guān)信息，充分發(fā)揮社會和公眾的輿論監(jiān)督作用?！恫蛔屢粋€孩子掉隊(duì)》法案第一次將財政資金與學(xué)業(yè)成績聯(lián)系在一起，強(qiáng)調(diào)根據(jù)學(xué)校完成目標(biāo)的情況以及接受績效問責(zé)的結(jié)果進(jìn)行的財政分配。[1]聯(lián)邦政府希望通過強(qiáng)化結(jié)果公平的績效責(zé)任來消除學(xué)業(yè)成績差距，使所有的學(xué)校、所有的學(xué)生在閱讀和數(shù)學(xué)學(xué)業(yè)上都必須達(dá)到相同的學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。[2]

聯(lián)邦政府教育政策目標(biāo)之所以轉(zhuǎn)向教育結(jié)果公平是基于美國基礎(chǔ)教育質(zhì)量分化做出的選擇。根據(jù)2000年的學(xué)術(shù)能力測驗(yàn)結(jié)果，12年級的黑人學(xué)生中只有16%能夠熟練閱讀，3%在數(shù)學(xué)上達(dá)到熟練水平；拉美裔學(xué)生中有20%能夠熟練閱讀，但也只有4%在數(shù)學(xué)上達(dá)到了熟練水平。[3]這種狀況與聯(lián)邦基礎(chǔ)教育長期以來經(jīng)費(fèi)資助的模式有密切的關(guān)系。美國自1965年的《初等與中等教育法》頒布以來，向所有處境不利的兒童提供了大量特殊的補(bǔ)償教育與財政資助，以“TitleI聯(lián)邦教育資助項(xiàng)目”為代表的大量聯(lián)邦教育資金大多投入到“處境不利兒童”的教育項(xiàng)目。這種只管投入不問結(jié)果的教育財政支出模式在很大程度上影響了弱勢群體教育公平的實(shí)現(xiàn)程度。在一定意義上，《不讓一個孩子掉隊(duì)》法案強(qiáng)調(diào)績效責(zé)任也是對過去教育財政支出模式的反思和改革。到2007年，4年級的閱讀和數(shù)學(xué)、8年級數(shù)學(xué)的黑人學(xué)生以及拉美裔美國學(xué)生學(xué)業(yè)成績均已經(jīng)達(dá)到了歷史最高分。[4]

（二）RTT政策：教育政策追求結(jié)果公平的深化

2009年，奧巴馬政府開始實(shí)施了力爭上游政策，提出“人人都能成功”的政策目標(biāo)，更加務(wù)實(shí)地推進(jìn)教育結(jié)果公平進(jìn)程。主要內(nèi)容包括：（1）完善標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)了學(xué)生學(xué)業(yè)成績評價體系和績效評價體系。即追蹤學(xué)生學(xué)業(yè)成績的進(jìn)步，衡量學(xué)生是否為上大學(xué)或就業(yè)做好了準(zhǔn)備，是否促進(jìn)學(xué)生個性化學(xué)習(xí)方式的發(fā)展；對于那些需要改進(jìn)的學(xué)校采取扶持政策，而不是簡單地處罰。（2）加大教育改革的財政投入。簽署 《2009美國復(fù)蘇與再投資法案》，在教育上投入1 000億美元，用于學(xué)校教學(xué)改革、縮小成績差距，使各種不同背景的學(xué)生達(dá)到較高的學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；將50億美元投入“力爭上游”和“有效方法與創(chuàng)新投資項(xiàng)目”。[5]（3）重新界定學(xué)校重組。 2012年，奧巴馬政府對全國50%以上不達(dá)標(biāo)的學(xué)校實(shí)行豁免，可以不履行法案規(guī)定的核心條款，但學(xué)校和學(xué)區(qū)必須保證要為學(xué)生升學(xué)和就業(yè)發(fā)展設(shè)置新的目標(biāo)，必須把對教師和學(xué)校的評價與學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)化考試成績掛鉤。[6]（4）開發(fā)績效考評數(shù)據(jù)系統(tǒng)，有效地使用高品質(zhì)、適時的數(shù)據(jù)，包括通過對整個政策和項(xiàng)目的評估與績效測量。聯(lián)邦教育部投入資金開發(fā)學(xué)生學(xué)業(yè)考評系統(tǒng)和學(xué)生成績數(shù)據(jù)系統(tǒng)，用于監(jiān)測學(xué)生成績進(jìn)步、教師改革教學(xué)、學(xué)校及聯(lián)邦政府教育政策調(diào)整。

至此，美國教育政策進(jìn)入了追求更加務(wù)實(shí)、高層次的教育公平階段。結(jié)果公平是每一個受教育者真正需要獲得的教育公平，是國家實(shí)現(xiàn)教育公平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會公平的根基。為了真正實(shí)現(xiàn)教育結(jié)果公平，近年來，聯(lián)邦政府采取相應(yīng)的策略，充分發(fā)揮了財政保障職能。

二、推進(jìn)教育結(jié)果公平的財政策略

為了進(jìn)一步推進(jìn)教育結(jié)果公平政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，美國聯(lián)邦財政采取了一系列的財政策略，包括按照優(yōu)先次序編制教育預(yù)算、賦予州和地方政府使用經(jīng)費(fèi)較大的自主權(quán)、公開教育支出形成的教育結(jié)果績效評價信息等，以保障教育結(jié)果公平目標(biāo)真正落到實(shí)處。

（一）策略1：按照優(yōu)先次序編制教育預(yù)算

判斷一個國家教育政策目標(biāo)并不僅僅是看政府文件中的表述，更重要的是看政府預(yù)算對該政策目標(biāo)的資金保障，尤其是對優(yōu)先項(xiàng)目的選擇。在教育資源約束的條件下，每個財年政府圍繞著實(shí)現(xiàn)教育結(jié)果公平政策目標(biāo)要優(yōu)先解決的領(lǐng)域，進(jìn)行優(yōu)先項(xiàng)目編制和教育預(yù)算保障。聯(lián)邦教育優(yōu)先項(xiàng)目預(yù)算納入美國總統(tǒng)預(yù)算，它是聯(lián)邦預(yù)算的重要內(nèi)容，體現(xiàn)聯(lián)邦政府國家政策的重點(diǎn)，是聯(lián)邦資金投入優(yōu)先保障的支出項(xiàng)目。根據(jù)聯(lián)邦預(yù)算過程，政府不同部門在預(yù)算編制階段都會提出預(yù)算優(yōu)先項(xiàng)目，總統(tǒng)教育預(yù)算優(yōu)先項(xiàng)目來自聯(lián)邦教育部根據(jù)國家教育政策重點(diǎn)提出的資金項(xiàng)目要求，是對教育領(lǐng)域法定支出撥款和自由裁量撥款的綜合運(yùn)用，反映出聯(lián)邦政府教育財政支出項(xiàng)目的重點(diǎn)選擇，也反映了政府的教育政策的導(dǎo)向。

聯(lián)邦教育預(yù)算數(shù)據(jù)顯示，聯(lián)邦教育預(yù)算的優(yōu)先項(xiàng)目重點(diǎn)投向了NCLB法案的項(xiàng)目實(shí)施，確保不讓一個孩子掉隊(duì)。2006年聯(lián)邦用于NCLB法案項(xiàng)目支出達(dá)253億美元，占聯(lián)邦教育預(yù)算總支出560億美元的45.18%；2007年NCLB項(xiàng)目支出為244億美元，占聯(lián)邦教育預(yù)算總支出的42.12%；2008年NCLB項(xiàng)目支出為245億美元，占聯(lián)邦教育預(yù)算總支出的46.78%；2009年NCLB項(xiàng)目支出為245億美元，占聯(lián)邦教育預(yù)算總支出的42.23%。從2006年到2009年，聯(lián)邦教育預(yù)算總額每年基本保持在560億美元到592億美元之間，其中每年用于（NCLB）法案實(shí)施項(xiàng)目的資金均在40%以上。這些項(xiàng)目主要包括，提高學(xué)習(xí)落后或退學(xué)學(xué)生的學(xué)習(xí)成績，提高學(xué)生閱讀與數(shù)學(xué)能力；改善處境不利學(xué)生的教育質(zhì)量；培訓(xùn)教師教學(xué)技能，加強(qiáng)教學(xué)研究；獎勵學(xué)生學(xué)業(yè)成績進(jìn)步的州、學(xué)區(qū)和學(xué)校；建立學(xué)生學(xué)業(yè)成績測評數(shù)據(jù)系統(tǒng)；增加和改善特許學(xué)校；擴(kuò)大學(xué)生家長擇校權(quán)等。

2015年，奧巴馬政府教育預(yù)算優(yōu)先項(xiàng)目選擇凸顯其追求務(wù)實(shí)的教育結(jié)果公平政策導(dǎo)向，目的在于通過提供高品質(zhì)的教育，促進(jìn)教育結(jié)果公平。比如，優(yōu)先投入164.758億美元，通過一些新創(chuàng)的項(xiàng)目，以及與已有項(xiàng)目的組合來著力解決縮小學(xué)生學(xué)業(yè)成績問題；優(yōu)先投入15.95億美元用于“投資創(chuàng)新”項(xiàng)目、“高中再設(shè)計(jì)”項(xiàng)目、“STEM創(chuàng)新提案”①“STEM創(chuàng)新提案”，是美國聯(lián)邦推進(jìn)的以改變學(xué)校在科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)教育方面的教學(xué)狀況而設(shè)立的創(chuàng)新項(xiàng)目?！癝TEM”是Science、Technology、Engineer、Mathematics，即科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)的英文縮寫。，以改變美國學(xué)校在科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)方面的狀況。優(yōu)先投入30.35億美元支持低績效學(xué)校實(shí)施轉(zhuǎn)制，實(shí)行新的學(xué)業(yè)成績評價，提升學(xué)校教師和領(lǐng)導(dǎo)力，提高教師的教育實(shí)踐水平和學(xué)校管理水平；優(yōu)先投入25.95億美元發(fā)展高品質(zhì)的學(xué)前教育項(xiàng)目，保障教育起點(diǎn)公平等。

（二）策略2：賦予州和地方政府使用經(jīng)費(fèi)較大的自主權(quán)

賦予州和地方政府使用經(jīng)費(fèi)較大的自主權(quán)是聯(lián)邦政府根據(jù)美國地方教育自治特點(diǎn)，以及考慮州與地方教育經(jīng)費(fèi)需求和實(shí)際情況不同而做出的策略選擇。聯(lián)邦體制下的美國，憲法并沒有授權(quán)給聯(lián)邦政府直接干預(yù)教育的權(quán)力，舉辦教育是州和地方政府的權(quán)力。比如2004—2006年，夏威夷州為捍衛(wèi)獨(dú)立的教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，曾宣稱不要聯(lián)邦政府的經(jīng)費(fèi)資助；弗吉尼亞州和猶他州也通過州議會的立法拒絕按聯(lián)邦政府的意志實(shí)施教育改革。[7]但同時由于各種經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡，許多州與地方政府對聯(lián)邦教育撥款又形成了一定程度的依賴。比如，1999—2000年，阿拉斯加州、亞拉巴馬州、路易斯安那州、新墨西哥州、北達(dá)科他州、南達(dá)科他州、密西西比州等，聯(lián)邦教育撥款占這些州教育經(jīng)費(fèi)支出均超過了10%以上。[8]研究人員在分析歷史資料的基礎(chǔ)上，考察經(jīng)費(fèi)投入與學(xué)業(yè)成績之間的關(guān)系，綜合了4個具有代表性的州的情況發(fā)現(xiàn)：即使在各州的撥款增加15%，地區(qū)資源利用率提升15%的情況下，聯(lián)邦政府對堪薩斯州的撥款須增加18%，紐約州須增加129%，加利福尼亞州須增加547%，密蘇里州須增加1 077%，才能實(shí)現(xiàn)“良好”的績效目標(biāo)。[9]

對州與地方政府而言，既能得到聯(lián)邦政府教育撥款，又在資金使用上較少受聯(lián)邦干預(yù)是其理想追求。聯(lián)邦政府為適應(yīng)這一狀況，建立了靈活使用聯(lián)邦教育撥款的關(guān)系鏈：聯(lián)邦制定教育政策目標(biāo)—提供資金資助—州與地方政府簽訂教育績效問責(zé)協(xié)議—州與地方政府靈活使用聯(lián)邦教育撥款—聯(lián)邦以結(jié)果進(jìn)行考核、決定獎懲。比如，2001年的 《州和地方資金轉(zhuǎn)移法案》增加了對聯(lián)邦資金使用靈活性的條款，允許州和地方無需批準(zhǔn)便可以轉(zhuǎn)移不超過50%的聯(lián)邦資金，用于提高教師質(zhì)量，或者改善教育技術(shù)、創(chuàng)新性項(xiàng)目，或者建立安全無毒學(xué)校等項(xiàng)目上。2002年 《州和地方靈活性示范法案》資助項(xiàng)目達(dá)到150個，參與的學(xué)區(qū)5年內(nèi)可以自主使用聯(lián)邦資金提高學(xué)生成績，并以成績協(xié)議作為交換。[10]賦予州與地方政府使用聯(lián)邦撥款的自由裁量權(quán)，充分調(diào)動他們參與聯(lián)邦教育結(jié)果公平績效問責(zé)的積極性。

為遏制地方政府及學(xué)校的投機(jī)行為，保證結(jié)果公平評價的客觀性，聯(lián)邦教育結(jié)果公平政策實(shí)行教學(xué)與學(xué)生學(xué)業(yè)評價的分離，有效促進(jìn)聯(lián)邦教育撥款的有效使用。在結(jié)果公平評價體系中，（1）學(xué)生學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由政府、民間組織或研究機(jī)構(gòu)共同制定。2010年，全美州長協(xié)會和州首席教育官理事會共同發(fā)布的《共同核心州立標(biāo)準(zhǔn)》，是由州首席教育官理事會（Council of Chief State School Officers，CCSSO）和該協(xié)會最佳實(shí)踐中心（NGA Center for Best Practices）共同開發(fā)。[11]（2）教育結(jié)果評估系統(tǒng)是政府委托民間機(jī)構(gòu)開發(fā)。如，2010年10月，聯(lián)邦開始為“更智能平衡評價聯(lián)盟”開發(fā)與 《共同核心州立標(biāo)準(zhǔn)》相匹配的3～8年級以及高中學(xué)生英語語言藝術(shù)和數(shù)學(xué)的綜合評價系統(tǒng)提供了為期4年、額度達(dá)1.6億美元的發(fā)展基金。[12]（3）以社會化考試的方式進(jìn)行學(xué)生學(xué)業(yè)成績測定。如美國的學(xué)術(shù)評估考試（Scholastic Assessment Test，俗稱SAT考試）、托?？荚嚨?。

（三）策略3：公開教育支出形成的教育結(jié)果績效評價信息

2002年 《不讓一個孩子掉隊(duì)法案》要求州、學(xué)區(qū)、學(xué)校發(fā)布教育支出形成的教育結(jié)果年度績效報告。年度績效報告必須滿足：呈送的對象要清晰，呈現(xiàn)的信息要全面，提供的信息能夠進(jìn)行比較，并要與其他的績效問責(zé)文件相協(xié)調(diào)等具體要求。[13]學(xué)?？冃蟾姹仨毾到y(tǒng)公開采用的績效目標(biāo)，公開學(xué)生實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)中取得的實(shí)際學(xué)業(yè)成績、學(xué)校努力及成功縮小績效差距等信息。[14]以美國加利福尼亞州為例，州政府公開的教育結(jié)果評價信息包括評估結(jié)果（如學(xué)生參與率、學(xué)生達(dá)到熟練水平百分比、高中合規(guī)畢業(yè)率、確定的高中畢業(yè)率增長指標(biāo)、變化的高中畢業(yè)率增長指標(biāo)、四年制團(tuán)隊(duì)畢業(yè)率等）、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方法、評估流程、評估各個相關(guān)利益群體（如縣、學(xué)區(qū)、學(xué)校、特許學(xué)校、低收入學(xué)生、英語學(xué)習(xí)者、殘疾學(xué)生、族群劃分的學(xué)生團(tuán)體）的數(shù)據(jù)文件，以及 《初等和中等教育法案》（ESEA）法律文件，這是公開教育結(jié)果評價信息的基本依據(jù)。①參見 《2012—2013加利福尼亞州教育問責(zé)進(jìn)步報告信息指南》，加州教育部網(wǎng)站。公開的信息不僅有報告類，還有數(shù)據(jù)類，每一個教育機(jī)構(gòu)、每一個相關(guān)利益者，乃至社會的每一個公眾不僅可以在官網(wǎng)上可以查閱，公眾還可以向相關(guān)部門申請文本，如果申請者不能閱讀英語文本，還可以申請獲得不同語言的文本。

聯(lián)邦政府不僅要求州、學(xué)區(qū)、學(xué)校的績效報告信息公開，同時也給予學(xué)生家長“用腳投票”的權(quán)利，倒逼地方政府有效使用聯(lián)邦教育撥款，不斷改進(jìn)績效。例如，家長可以根據(jù)學(xué)?？冃蟾孢M(jìn)行市場選擇，參與教育券計(jì)劃、特許學(xué)校計(jì)劃，離開原來學(xué)校，但經(jīng)費(fèi)仍然要由地方政府額外負(fù)擔(dān)。

三、美國聯(lián)邦政府教育公平政策新導(dǎo)向與財政策略的啟示

美國聯(lián)邦政府對教育結(jié)果公平追求的政策導(dǎo)向是政府對公眾公共教育利益訴求的明確回應(yīng)。就教育公平而言，追求教育機(jī)會和教育過程公平的最終目標(biāo)是獲得教育結(jié)果的公平。對公眾而言，最關(guān)心的、可以直接感知到的是教育結(jié)果。從“不讓一個孩子掉隊(duì)”到“讓所有兒童都成功”都凸顯出聯(lián)邦政府對教育結(jié)果公平政策目標(biāo)的追求，相應(yīng)地，教育財政支出目標(biāo)鎖定教育結(jié)果公平也是實(shí)現(xiàn)政府財政支出績效最大化的體現(xiàn)。對中國大部分地區(qū)而言，教育公平正處在從機(jī)會公平轉(zhuǎn)向過程公平，發(fā)達(dá)地區(qū)的政府已經(jīng)開始對教育政策目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，追求教育結(jié)果公平的政策目標(biāo)離我們也并不遙遠(yuǎn)。

（一）“辦人民滿意的教育”本質(zhì)是給人民滿意的教育結(jié)果

“辦人民滿意的教育”是中央政府對人民承諾多年的政策目標(biāo)，但每年的“兩會”上教育仍然是熱點(diǎn)問題。人民并不否認(rèn)政府對教育財政投入大幅度增加的事實(shí)，而財政投入教育的結(jié)果卻倍受詬病。從根本上講，教育是培養(yǎng)人的活動，是對學(xué)生基本素質(zhì)的培養(yǎng)，為學(xué)生未來的升學(xué)和就業(yè)做準(zhǔn)備。學(xué)生的學(xué)業(yè)成就是獲得未來成就的基礎(chǔ)，社會和家長最關(guān)注的也正是學(xué)生的學(xué)業(yè)成就，人民滿意的教育就在于政府在現(xiàn)實(shí)條件下，能夠根據(jù)國家教育標(biāo)準(zhǔn)，為每一個受教育者提供水平大致相當(dāng)?shù)慕逃Y(jié)果。接受教育者不希望把時間耗在所謂的擁有教育機(jī)會卻不能擁有真正意義上教育結(jié)果，更不滿意獲得地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、學(xué)區(qū)間有數(shù)倍差距的教育結(jié)果。教育機(jī)會和過程公平是追求教育結(jié)果公平的必經(jīng)階段，但這三個階段并不是完全割裂的，并非一定等到教育機(jī)會和過程公平實(shí)現(xiàn)之后才可以談教育結(jié)果的公平。其實(shí)，美國教育機(jī)會和過程公平至今也沒有完全實(shí)現(xiàn)，但聯(lián)邦政府以教育結(jié)果公平作為政策的導(dǎo)向，恰恰是引導(dǎo)地方政府教育財政投入關(guān)注教育結(jié)果公平，以教育結(jié)果公平的實(shí)現(xiàn)程度作為政府教育撥款的依據(jù)。在這一政策導(dǎo)向下，教育機(jī)會和過程公平的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)在加速，政策注重教育結(jié)果公平的“提綱挈領(lǐng)”的“綱”在發(fā)揮作用。我國實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會和過程公平的財政投入不斷增長，但教育機(jī)會和過程公平實(shí)現(xiàn)的程度并沒有同比增長，關(guān)鍵問題在于要改變現(xiàn)行的政策導(dǎo)向和政績考核標(biāo)準(zhǔn)。考核政府花錢績效的標(biāo)準(zhǔn)不是僅僅考核政府花錢辦了什么事，還要考核政府花錢辦了哪些百姓滿意的事。中央政府教育政策應(yīng)有明確的導(dǎo)向，以教育結(jié)果公平實(shí)現(xiàn)的程度來考核教育投入結(jié)果，以公眾對實(shí)現(xiàn)教育結(jié)果的滿意度作為配置教育財政資金的主要依據(jù)，才可能辦出人民滿意的教育，真正實(shí)現(xiàn)以結(jié)果為目標(biāo)的教育公平。

（二）以結(jié)果公平為導(dǎo)向賦予地方政府和學(xué)校財政支出自主權(quán)

在教育財政管理過程中，當(dāng)政策目標(biāo)清晰后，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的方式就可以靈活選擇。相對于中央政府而言，地方政府及學(xué)校因?yàn)楦私獗镜氐膶?shí)際和公眾的教育需求，更能提供有針對性的公共服務(wù)，也更便于公眾對于財政支出效果進(jìn)行監(jiān)督，因而應(yīng)該賦予地方財政支出的自主權(quán)。分稅制改革以后，我國大部分地區(qū)教育發(fā)展依賴中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目占比過高，抑制了地方政府和學(xué)校根據(jù)實(shí)際做出決策的行為。盡管近年來，中央政府對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行了不同程度的合并，也減少了一些地方政府配套，但有關(guān)專項(xiàng)管理制度改革相對滯后，導(dǎo)致一些地方政府和學(xué)校在教育硬件投入上只能重復(fù)建設(shè)或豪華建設(shè)。從根本上說，專項(xiàng)財政支出的目標(biāo)具有單一性，況且，有些教育專項(xiàng)屬于中央政府的不同部門，多個專項(xiàng)之間并不一定是構(gòu)成總目標(biāo)的有機(jī)體。這就需要用一個總目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)專項(xiàng)，根據(jù)總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)聯(lián)性配置教育財政資源。一個學(xué)校的資源配置應(yīng)該根據(jù)與學(xué)生學(xué)業(yè)成就關(guān)聯(lián)性的大小進(jìn)行先后、多少的配置。如果地方政府和學(xué)校缺乏財政支出自主權(quán)，就不可能對教育資源進(jìn)行統(tǒng)籌配置。美國聯(lián)邦政府的教育撥款也是以專項(xiàng)的形式進(jìn)行分配，但在資金使用上賦予州、地方政府和學(xué)校較大自主權(quán)，條件只有一個：實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府教育結(jié)果公平的政策目標(biāo)。改革我國教育領(lǐng)域的財政支出體制與轉(zhuǎn)移支付制度，首先，中央與地方政府應(yīng)明晰實(shí)現(xiàn)教育公平政策目標(biāo)事權(quán)的劃分。對于保障全國性義務(wù)教育公平的事應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)，如保障全國所有適齡兒童接受義務(wù)教育的機(jī)會，保障所有適齡兒童獲得最低標(biāo)準(zhǔn)教育服務(wù)的基本條件，保障所有適齡兒童有機(jī)會獲得國家規(guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)的教育服務(wù)。明晰事權(quán)是明確財權(quán)的前提，是財政支出體制改革的基礎(chǔ)。其次，建立與地方政府財力和教育責(zé)任相適應(yīng)的、科學(xué)規(guī)范的教育轉(zhuǎn)移支付制度。一是以教育結(jié)果公平為導(dǎo)向，確定不同地區(qū)、不同類型的學(xué)生實(shí)現(xiàn)教育結(jié)果公平的轉(zhuǎn)移支付模式，加大對貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、特殊需要學(xué)生的撥款權(quán)重。二是以教育結(jié)果公平作為績效考核標(biāo)準(zhǔn)賦予地方統(tǒng)籌使用撥款的自主權(quán)，引導(dǎo)地方政府按照與學(xué)生學(xué)業(yè)成績的相關(guān)度配置教育財政資源。中央政府與地方政府簽訂教育結(jié)果公平實(shí)現(xiàn)程度協(xié)議，要求地方政府及時全面地公布教育結(jié)果公平及財政支出相關(guān)信息，以此獲得教育撥款使用的自主權(quán)。

（三）財政誘導(dǎo)、信息透明、社會參與是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的有效途徑

在推進(jìn)中央政府教育財政政策目標(biāo)上，相對于美國教育分權(quán)的聯(lián)邦政府，我國的中央政府具有優(yōu)勢；相對于行政命令，財政誘導(dǎo)更具優(yōu)勢。理論上講，在我國，中央政府權(quán)威和財政誘導(dǎo)有機(jī)結(jié)合更是具有無可比擬的政策推進(jìn)優(yōu)勢。但對地方政府而言，中央政府行政命令是“不得不干”，而財政誘導(dǎo)會使其“自覺和積極地干”。因?yàn)椤爸醒朦c(diǎn)菜、地方買單”政策執(zhí)行方式有時會挫傷地方政府的積極性。從根本上講，財政誘導(dǎo)就是政策目標(biāo)加上財政支持，中央政府在明確教育政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，配以財政資金支持，地方政府以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)作為承諾，獲得中央政府財政撥款。如果中央政府以教育結(jié)果公平作為財政撥款要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)，并賦予地方政府和學(xué)校相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，可以加快我國教育公平進(jìn)程。

信息透明是社會參與的基礎(chǔ)。信息透明的關(guān)鍵是學(xué)生學(xué)業(yè)成就信息的透明和財政支出的信息透明。社會參與，一方面可以滿足公眾教育利益訴求和實(shí)現(xiàn)教育選擇權(quán)；另一方面可以通過公眾對公開的信息進(jìn)行評價，來監(jiān)督地方政府教育財政支出及學(xué)?？冃У母倪M(jìn)。在中央政府強(qiáng)調(diào)教育結(jié)果公平的財政政策導(dǎo)向條件下，賦予地方政府及學(xué)校財政撥款使用自主權(quán)的同時，輔以信息透明和社會參與，將會有效地遏制權(quán)力的濫用、資金浪費(fèi)及腐敗等問題。因?yàn)橛辛诵畔⑼该骱蜕鐣⑴c，教育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為全社會關(guān)注的事情。如果將教育結(jié)果公平評價的標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生學(xué)業(yè)成就的考核方式及教育財政支出績效披露都納入到社會參與的范疇，實(shí)現(xiàn)中央政府教育政策目標(biāo)將會形成一個有眾多推動力的行動。