周定財(cái)

摘 ?要 政府執(zhí)行力是政府工作的生命力，是政府組織體系中的核心要素。加強(qiáng)政府執(zhí)行力建設(shè)是貫徹落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)政策的內(nèi)在需要，是創(chuàng)新社會(huì)管理的基礎(chǔ)和前提，是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)鍵。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力仍存在執(zhí)行力效率低下、執(zhí)行速度緩慢，上有政策、下有對(duì)策問(wèn)題。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力，必須樹(shù)立正確執(zhí)行觀，大力發(fā)展執(zhí)行文化;提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員的素質(zhì)與能力;保證并培育政府執(zhí)行資源;完善與發(fā)展執(zhí)行環(huán)境;完善政策制定與修改過(guò)程。

關(guān)鍵詞 政策執(zhí)行力;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;公共政策

[中圖分類號(hào)]D035.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）02-0049-05

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)最基層的一級(jí)政府，在政策執(zhí)行中發(fā)揮著特殊而重要的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)各項(xiàng)措施的具體落實(shí)，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效手段，是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。因此，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重要而緊迫的課題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的內(nèi)涵及構(gòu)成要素

近年來(lái)，“執(zhí)行力”這一概念被廣泛用于經(jīng)濟(jì)、工商、企業(yè)管理等各個(gè)領(lǐng)域。而我國(guó)目前已將“執(zhí)行力”這一概念引入政府行政管理領(lǐng)域來(lái)。政府執(zhí)行力是黨的意志和主張能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性因素。政府執(zhí)行力包括日常政府事務(wù)的執(zhí)行力、相關(guān)政策執(zhí)行力、既定法律的執(zhí)行力、制度的執(zhí)行力和文化的執(zhí)行力等幾個(gè)方面，其中政策執(zhí)行力是最重要的核心部分。所謂政策執(zhí)行力，是政府組織調(diào)控使用相關(guān)資源，通過(guò)發(fā)揮政策執(zhí)行能力的作用，并確保執(zhí)行公共政策的結(jié)果符合政策既定目標(biāo)要求的內(nèi)在品質(zhì)的力量[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了貫徹執(zhí)行以上級(jí)政府為主體所制定的公共政策，通過(guò)對(duì)自身所擁有的各種資源進(jìn)行有效整合和利用，制定并實(shí)施政策方案，從而實(shí)現(xiàn)政府管理目標(biāo)的一種綜合能力[2]。

政策執(zhí)行力的構(gòu)成要素主要有執(zhí)行主體、執(zhí)行資源、執(zhí)行制度和執(zhí)行環(huán)境。其中執(zhí)行主體是主導(dǎo)因素，執(zhí)行資源是現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，執(zhí)行環(huán)境是外部條件，執(zhí)行制度是保障。當(dāng)這些要素協(xié)調(diào)達(dá)到平衡、良性互動(dòng)，就會(huì)產(chǎn)生高效的政策執(zhí)行力。

執(zhí)行主體是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部執(zhí)行公共政策的機(jī)構(gòu)和人員。執(zhí)行主體是執(zhí)行活動(dòng)中的決定性因素及執(zhí)行力量的來(lái)源，起著核心的作用。執(zhí)行主體素質(zhì)高低決定著執(zhí)行力其他要素能否正確有效地運(yùn)行，是執(zhí)行能否達(dá)到預(yù)期效果的主導(dǎo)因素。[3]執(zhí)行制度包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及組織架構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制、資源配置機(jī)制、執(zhí)行監(jiān)督評(píng)估機(jī)制、獎(jiǎng)懲制度等。制度是否完整，是否具有說(shuō)服力，是決定執(zhí)行力能否到位和向正確方向發(fā)展的保障。執(zhí)行資源是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)、執(zhí)行公共政策過(guò)程中所需的經(jīng)費(fèi)資源、物質(zhì)資源、信息資源、人力資源、制度資源等。其中，經(jīng)費(fèi)資源和物質(zhì)資源是所有資源中的基礎(chǔ)，信息資源則是保證政策運(yùn)行的前提條件，人力資源是政策執(zhí)行力最重要的資源，決定了政策執(zhí)行力的效率與效果。執(zhí)行主體行為能力的強(qiáng)弱很大程度上受執(zhí)行資源的限制。沒(méi)有執(zhí)行資源，則一切活動(dòng)無(wú)法展開(kāi)，執(zhí)行力也無(wú)從談起。執(zhí)行環(huán)境是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動(dòng)為主的各種外部因素的總和。它由多種影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動(dòng)的力量相互作用和由不同生命體及非生命體的空間客體所組成。這個(gè)空間客體從廣度上既包括自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)因素，在門類上包括人文、社會(huì)、行政法規(guī)、市場(chǎng)等在內(nèi)的多個(gè)領(lǐng)域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是一個(gè)封閉的組織，它需要對(duì)社會(huì)開(kāi)放，它以能動(dòng)形式改造外部環(huán)境，而外部環(huán)境以滲透和制約形式影響政府日常運(yùn)行。因此，執(zhí)行環(huán)境的好壞決定著政策執(zhí)行力的運(yùn)行。環(huán)境適宜有利于增強(qiáng)政策執(zhí)行力，減少政策執(zhí)行的阻力和外部不利因素的制約;反之，則各種外部力量對(duì)政策執(zhí)行力提升造成削弱和干擾，使其遭到扭曲和變形。

二、提升我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的重大意義

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是黨的各項(xiàng)政策的具體落實(shí)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制、創(chuàng)新是新農(nóng)村建設(shè)的根本保證。然而在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策績(jī)效預(yù)期與現(xiàn)實(shí)狀況的改善形成了較大的反差，中央政府制定了一系列的政策措施，但是到了基層政府執(zhí)行起來(lái)困難重重，收效甚微，這凸顯了提升我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的極端重要性。

第一，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力是貫徹落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)政策的內(nèi)在需要。我國(guó)政府的重要職責(zé)就是執(zhí)行國(guó)家和人民的意志，就是貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策、國(guó)家的政策決策決定和立法機(jī)關(guān)制定的憲法法律法規(guī)，所以“執(zhí)行”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最重要的職責(zé)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中央政令的第一執(zhí)行者”。政策執(zhí)行過(guò)程是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在這個(gè)過(guò)程中要受到諸多因素的共同影響，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的不利影響都有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的失誤，所以能否取得有效的政策效果，保證政策的順利執(zhí)行，直接取決于政府的政策執(zhí)行力高低。在我國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最低一級(jí)的基層政府，接觸到的是最廣大的人民群眾，其執(zhí)行力水平直接決定了我國(guó)政策的執(zhí)行效果。

第二，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力是創(chuàng)新社會(huì)管理的基礎(chǔ)和前提。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是黨中央國(guó)務(wù)院在新時(shí)期新形勢(shì)下與時(shí)俱進(jìn)作出的重大戰(zhàn)略決策，是“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系”的中心環(huán)節(jié)。作為國(guó)家最基層的政權(quán)機(jī)關(guān)和最基本的獨(dú)立行政單元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的是廣大的農(nóng)村和數(shù)量占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民，它不但具有執(zhí)行國(guó)家意志的義務(wù)和保一方平安的責(zé)任，同時(shí)還擔(dān)負(fù)著對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行管理、維護(hù)城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任。創(chuàng)新社會(huì)管理，重點(diǎn)在基層，關(guān)鍵在基層，難點(diǎn)也在基層。因?yàn)椋鳛榛鶎拥胤秸?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能設(shè)計(jì)和執(zhí)行效果好壞在很大程度上直接決定了整體政府系統(tǒng)對(duì)社會(huì)管理的實(shí)現(xiàn)程度，直接影響民心向背和黨的事業(yè)的興衰成敗。創(chuàng)新社會(huì)管理，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)本地社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，及時(shí)、正確地制定公共政策，并不斷提升自身的政策執(zhí)行力，才能保證政策最終得以落實(shí)，推動(dòng)社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第三，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)鍵。建設(shè)服務(wù)型政府是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府提出的內(nèi)在要求。一個(gè)執(zhí)行力低下的政府是不可能達(dá)到構(gòu)建服務(wù)型政府的要求的。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)的是政府的“服務(wù)性”，“全體公民的參與”，“良性互動(dòng)”，“以公民為本位”，政府相關(guān)決策必須向社會(huì)公開(kāi)，采納社會(huì)的意見(jiàn)，增加群眾在政策制定方面的認(rèn)同感。但是在具體實(shí)踐中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員仍舊受傳統(tǒng)封建思想觀念的束縛，仍舊存在“官本位”現(xiàn)象和體制中的“隱性規(guī)則”。一些執(zhí)行人員在政策執(zhí)行過(guò)程中，辦事效率極低，推諉敷衍，根本不傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)，自行其事，服務(wù)理念倒置。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做決策時(shí)，往往只從自身利益考慮，置其他各方利益于不顧，決策具有較大的隨意性和局限性，甚至產(chǎn)生政策執(zhí)行過(guò)程中的“黑箱操作”。以上現(xiàn)象導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的低下，違背了服務(wù)型政府的宗旨。而高效的政策執(zhí)行力能夠解決以上這些問(wèn)題，并且有利于形成良性互動(dòng)的民主參與機(jī)制，保證政府決策實(shí)施渠道暢通，有利于服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)。endprint

三、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力缺失的表現(xiàn)及原因分析

（一）我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力缺失的表現(xiàn)

第一，執(zhí)行速度緩慢，執(zhí)行成本過(guò)高。當(dāng)前我國(guó)有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中“官本位”思想仍大量存在，執(zhí)行人員的執(zhí)行意識(shí)與責(zé)任心也不強(qiáng)，對(duì)政府下放的政策視而不見(jiàn)，擱置時(shí)間較長(zhǎng)，使得政策無(wú)法及時(shí)落實(shí)到各個(gè)基層單位，從而大大降低了政策的時(shí)效性。這些現(xiàn)象不僅遭到群眾的不滿，而且使政府的形象受損。另外，在一些政策執(zhí)行過(guò)程中，各部門之間缺乏有效地溝通和調(diào)解，以致出現(xiàn)在處理具體事務(wù)時(shí)幾個(gè)執(zhí)法部門相互指責(zé)、相互拆臺(tái)的局面，結(jié)果導(dǎo)致能夠即時(shí)解決的問(wèn)題變得錯(cuò)綜復(fù)雜，一些能夠及時(shí)落實(shí)的政策無(wú)法實(shí)行。另外，政府的壟斷性和排他性地位，使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員在執(zhí)行過(guò)程中不計(jì)成本，執(zhí)行資金大肆鋪張浪費(fèi)，導(dǎo)致執(zhí)行成本過(guò)高。一些執(zhí)行人員動(dòng)作緩慢，辦事效率極低，人力、物力和大量的財(cái)力都投入了進(jìn)去，成本高的離譜，但該辦的事情卻無(wú)法全部完成，可見(jiàn)其執(zhí)行效益之低下。

第二，上有政策，下有對(duì)策。作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行職能和執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)該從整體利益出發(fā)，做到局部服從全局。但是往往在執(zhí)行政策過(guò)程中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于自身局部利益考慮，不能正確處理地方和中央、局部和全局的關(guān)系。例如在執(zhí)行中央下達(dá)的政策時(shí)，斷章取義、欺上瞞下、陽(yáng)奉陰違、歪曲變通一些中央政策，為我所用，這就使得科學(xué)的決策無(wú)法正確順暢的運(yùn)行和落實(shí)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上級(jí)政策有選擇的象征性地執(zhí)行，甚至在中央政策與自身利益發(fā)生沖突時(shí)，與上級(jí)政策形成對(duì)抗。還有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行過(guò)程中，大做表面文章，搞政績(jī)工程，而在真正落實(shí)政策工作時(shí)，不抓實(shí)干，不務(wù)實(shí)際，不采取真正有效的措施，造成政策落實(shí)中的資金、人員等不到位，民眾利益得不到保證，執(zhí)行力大大削弱。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于自身利益考慮，制定出與上級(jí)政策表面上一樣，但實(shí)際上卻是置國(guó)家整體利益于不顧的一種替換執(zhí)行方案。這種行為使得上級(jí)政策難以有效得到落實(shí)，導(dǎo)致政策執(zhí)行嚴(yán)重受阻，削弱了政府的執(zhí)行力。

第三，有法不依，有令不行。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)制定和頒布了一系列法律法規(guī)，但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“本位主義”現(xiàn)象嚴(yán)重，只從自身局部利益出發(fā)，有法不依，有令不行。如果他們認(rèn)為國(guó)家政策合意就執(zhí)行，而且要用活用足，不合意的就視而不見(jiàn)，拒不執(zhí)行，不按法律程序規(guī)范執(zhí)行各項(xiàng)政策，使得政策落實(shí)不到位，國(guó)家法律政策成為一紙空文。例如，中央近些年對(duì)教育事業(yè)非常關(guān)心，對(duì)教育亂收費(fèi)現(xiàn)象也非常重視，三令五申明令禁止亂收費(fèi)，但下面就是想方設(shè)法變著法子的收。[4]以上現(xiàn)象導(dǎo)致了政策執(zhí)行力的低下，而低效的執(zhí)行力又加劇了有法不依現(xiàn)象的存在，從而造成惡性循環(huán)。民間流傳的順口溜“村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院發(fā)文件，一層一層往下念，念完文件進(jìn)飯店，文件全部不兌現(xiàn)”就是對(duì)政策執(zhí)行不力的形象反映。

第四，監(jiān)督不力，缺乏有效評(píng)估制約機(jī)制。我國(guó)有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行不力，“上有政策，下有對(duì)策”的局面出現(xiàn)后很長(zhǎng)時(shí)間得不到解決，明明政策執(zhí)行不到位，幾乎每一樁“窩案”都有一個(gè)“后臺(tái)”，每一次礦難都有“官煤勾結(jié)”的影子，執(zhí)法者成為違法者的保護(hù)傘，監(jiān)管者成了被監(jiān)管者的財(cái)神爺，上級(jí)成了下級(jí)的“避風(fēng)港”。[5]產(chǎn)生以上現(xiàn)象的最主要原因就是缺乏一套對(duì)政策執(zhí)行監(jiān)督的機(jī)制。另外，由于我國(guó)對(duì)政策執(zhí)行方面的法律監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估、責(zé)任追究制度還不健全，無(wú)法對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題做出處理，無(wú)法追究個(gè)別違法者的責(zé)任，對(duì)有些人的行為無(wú)法做出制約，導(dǎo)致有些政府執(zhí)行人員鉆法律的空子。還有一些政府執(zhí)行人員雖然執(zhí)行了政策，但是政策落實(shí)效果非常差，和預(yù)期目標(biāo)有很大差距，但不得不承認(rèn)其已經(jīng)做出的工作，使得一些人“濫竽充數(shù)”，這是與我國(guó)缺乏有效的評(píng)估機(jī)制有關(guān)。

（二）我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力缺失的原因分析

第一，執(zhí)行主體素質(zhì)不高。執(zhí)行主體是政策執(zhí)行過(guò)程中最關(guān)鍵的因素。在政府執(zhí)行力構(gòu)成要素中，執(zhí)行主體的道德素質(zhì)和能力高低，往往影響執(zhí)行力其他要素的運(yùn)作。從根本意義上講，政府做出的各項(xiàng)政策是否能有效貫徹執(zhí)行最終還是要靠執(zhí)行主體來(lái)完成。政策在執(zhí)行過(guò)程中受阻，與執(zhí)行者素質(zhì)低下不無(wú)關(guān)聯(lián)，一是有些執(zhí)行主體道德素質(zhì)低下，官本位思想嚴(yán)重，工作態(tài)度不端正，政治覺(jué)悟不高，缺乏全心全意為人民服務(wù)的思想，很少考慮到人民的利益和為政府工作的重要性和神圣性，所謂“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”。二是相當(dāng)一部分執(zhí)行主體由于自身能力有限，出現(xiàn)了本領(lǐng)和能力上的缺失，在決策中出現(xiàn)重大失誤，在監(jiān)督上無(wú)所作為等等。在執(zhí)行政策過(guò)程中，原政策被有意無(wú)意的歪曲、篡改，使得政策執(zhí)行走樣，變形。三是有些執(zhí)行主體憑片面的主觀經(jīng)驗(yàn)看問(wèn)題，政策尺度把握不牢，總是在執(zhí)行過(guò)程中不能正確體現(xiàn)所需完成的政策目標(biāo)，在執(zhí)行中軟弱無(wú)力，對(duì)政策貫徹和執(zhí)行不到位。而思維和執(zhí)行的僵化，導(dǎo)致其對(duì)原政策采取死板教條、消極被動(dòng)甚至低效地執(zhí)行。四是有些執(zhí)行主體執(zhí)行意識(shí)淡薄，逃避困難，作風(fēng)浮躁。對(duì)于一些能夠及時(shí)解決的問(wèn)題久抱不決，而對(duì)于一些專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的政策往往采取回避或者簡(jiǎn)單號(hào)召的方式。上述問(wèn)題表明，執(zhí)行主體的思想水平、認(rèn)識(shí)水平、領(lǐng)悟能力、創(chuàng)新能力、法律道德意識(shí)是構(gòu)成其內(nèi)在的關(guān)鍵因素。執(zhí)行主體是政府執(zhí)行力中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是保證政策有效落實(shí)的內(nèi)因。

第二，執(zhí)行資源匱乏。政策在執(zhí)行過(guò)程中需要充足的資源支持，否則，執(zhí)行所要達(dá)到的政策目標(biāo)就不可能很好地實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前我國(guó)政府執(zhí)行力不足的情況下，執(zhí)行資源的缺乏也是其中的一個(gè)重要因素。這個(gè)問(wèn)題不解決，也將成為政府執(zhí)行力提升的嚴(yán)重障礙。例如：有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量嚴(yán)重超負(fù)荷，系統(tǒng)內(nèi)耗加大，系統(tǒng)能量下降，使得執(zhí)行力效率低下。公共財(cái)政投入不足是導(dǎo)致政策執(zhí)行力提升受阻的重要因素。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員魏加寧介紹，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組對(duì)我國(guó)各級(jí)地方債務(wù)進(jìn)行的一次初步摸底顯示，目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)債總額在2 200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬(wàn)元。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的原因至少有三個(gè)方面[6]：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，可提供的執(zhí)行資源十分有限;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在非政策執(zhí)行過(guò)程的過(guò)度性支出加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行的成本;農(nóng)業(yè)稅的取消及現(xiàn)有分稅制度存在缺陷，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響了政策執(zhí)行力度。endprint

第三，執(zhí)行制度的缺陷。鄧小平曾深刻指出，“制度好可以使壞人無(wú)法任意執(zhí)行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵7]所以政策執(zhí)行制度是否合理也是決定政策執(zhí)行力高低的重要原因。在現(xiàn)實(shí)中，一是權(quán)力配置機(jī)制不健全，縱向的政府間權(quán)力配置不科學(xué)，突出的問(wèn)題是權(quán)責(zé)不對(duì)等、權(quán)小責(zé)大、財(cái)少事多;橫向的機(jī)構(gòu)間權(quán)力配置不規(guī)范，機(jī)構(gòu)設(shè)置交叉重疊，職能不清、權(quán)責(zé)不明。二是績(jī)效考評(píng)機(jī)制不健全，現(xiàn)行的績(jī)效考評(píng)方式還處于傳統(tǒng)的人事考核階段，考核的內(nèi)容與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子及成員的工作職責(zé)沒(méi)有明確的聯(lián)系，很難反映領(lǐng)導(dǎo)班子及成員實(shí)際執(zhí)行狀況。三是信息溝通機(jī)制不健全，相關(guān)信息不能及時(shí)傳遞給目標(biāo)群體，他們往往對(duì)政策內(nèi)容一無(wú)所知，或者是道聽(tīng)途說(shuō)、一知半解，因而難以在短期內(nèi)認(rèn)同這一政策，更不用說(shuō)支持政策的執(zhí)行了。相關(guān)執(zhí)行信息也不能及時(shí)反饋回來(lái)，則會(huì)加大政策執(zhí)行的盲目性，使政策評(píng)估缺乏依據(jù)、政策效果難以評(píng)定，那么下一步的政策執(zhí)行就很難繼續(xù)下去。四是激勵(lì)機(jī)制不健全，政策執(zhí)行者的積極性不能充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。

第四，執(zhí)行環(huán)境的制約。各級(jí)政府在執(zhí)行政策時(shí)，還要受到環(huán)境因素的制約。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行主體在執(zhí)行政策過(guò)程中，各部門各自為陣，缺乏配合，導(dǎo)致政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一性。而執(zhí)行中又缺少科學(xué)管理和指導(dǎo)，沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)的準(zhǔn)備過(guò)程，導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程的倉(cāng)促和混亂，制約了執(zhí)行力水平的提高。再加之監(jiān)督機(jī)制的不健全，就使得政策執(zhí)行過(guò)程中相關(guān)人員缺乏責(zé)任心和使命感，在政策執(zhí)行中利用“潛規(guī)則”來(lái)執(zhí)行，違背了政策執(zhí)行的公平性，并且助長(zhǎng)了腐敗之風(fēng)。此外，政策執(zhí)行中目標(biāo)群體的態(tài)度也是一個(gè)問(wèn)題。一個(gè)政策的順利執(zhí)行有時(shí)不單是執(zhí)行主體執(zhí)行過(guò)程中的規(guī)范和效率，還有政策目標(biāo)群體所表現(xiàn)出的順從和接受態(tài)度。如果政策目標(biāo)團(tuán)體對(duì)于政策順從接受，那么政策就會(huì)被順利落實(shí);如果他們有敵對(duì)情緒，難以接受政策，政策執(zhí)行就會(huì)受阻，難度加大，甚至失效。[4]

四、提升我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的路徑選擇

（一）樹(shù)立正確執(zhí)行觀，大力發(fā)展執(zhí)行文化

要加強(qiáng)執(zhí)行文化的建設(shè)，使執(zhí)行主體具備現(xiàn)代的執(zhí)行理念，樹(shù)立“執(zhí)政為民，以民為本”的思想，把人民的利益放在首位，把公平、正義、民主、效率作為執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)的價(jià)值取向，把“誠(chéng)實(shí)守信，實(shí)事求是”作為自己工作價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，時(shí)刻保持一種高度責(zé)任感和樹(shù)立為人民服務(wù)的思想。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從大局利益出發(fā)，拋棄一些傳統(tǒng)的地方本位主義做法，力爭(zhēng)和中央保持一致，團(tuán)結(jié)合作，眾志成城，把政策落到實(shí)處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行主體應(yīng)不斷開(kāi)拓進(jìn)取，創(chuàng)造性地執(zhí)行，凡是有利于社會(huì)發(fā)展的都要去創(chuàng)造條件執(zhí)行。相關(guān)執(zhí)行人員應(yīng)該積極同政策實(shí)施的目標(biāo)群體進(jìn)行有效地溝通，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，滿足他們合理要求，減少他們的抵觸情緒，以保證政策的良好實(shí)施。通過(guò)執(zhí)行力文化建設(shè)，促使執(zhí)行主體工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，提高其工作效率，使他們意識(shí)到：執(zhí)行是一種壓力，應(yīng)樹(shù)立危機(jī)化的執(zhí)行理念，不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，居安思危，增強(qiáng)自己執(zhí)行能力，樹(shù)立剛性化的執(zhí)行理念。執(zhí)行是一種紀(jì)律，執(zhí)行任務(wù)應(yīng)快速，有效地在最短時(shí)間內(nèi)圓滿完成，不講條件，不講借口。樹(shù)立精細(xì)化執(zhí)行理念，形成求真務(wù)實(shí)、一絲不茍、埋頭苦干、一抓到底的工作作風(fēng)，強(qiáng)化自己的目標(biāo)感，責(zé)任感和使命感。

（二）提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)與能力

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員的素質(zhì)和能力，一要對(duì)執(zhí)行主體的思想道德素質(zhì)進(jìn)行提升，強(qiáng)化他們的法律道德意識(shí)，樹(shù)立他們科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，使其抵制各種腐朽思想的入侵，并且規(guī)范其行為。二要培養(yǎng)其愛(ài)崗敬業(yè)的精神，工作的責(zé)任心和使命感，使其要做到積極配合上級(jí)完成各種工作，一切從實(shí)際出發(fā)，反對(duì)各種形式主義。堅(jiān)持辦實(shí)事，求實(shí)效，以人民利益為出發(fā)點(diǎn)，把為人民服務(wù)作為人生最高價(jià)值理想，珍惜民利。在自身利益與國(guó)家、集體利益發(fā)生沖突時(shí)，正確處理好三者關(guān)系，以國(guó)家利益和集體利益為重。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員自身必須不斷加強(qiáng)對(duì)相關(guān)知識(shí)學(xué)習(xí)，提高專業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平，加強(qiáng)對(duì)信息收集、處理、傳遞、篩選能力的建設(shè)，使得自己能夠正確理解和落實(shí)政策，避免執(zhí)行走樣。四要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員的執(zhí)行能力，如組織協(xié)調(diào)能力、溝通能力等，并且通過(guò)強(qiáng)化他們的心理素質(zhì)，使其在危機(jī)面前保持鎮(zhèn)定，能夠從容地應(yīng)對(duì)各種事件。另外還應(yīng)掌握一些執(zhí)行藝術(shù)，避免用一些粗暴的手段來(lái)解決問(wèn)題。同時(shí)還要具備分析和解決問(wèn)題的能力，在一些技術(shù)要求高、難度大的問(wèn)題面前學(xué)會(huì)如何分析和處理。

（三）保證并培育政策執(zhí)行資源

政策在執(zhí)行過(guò)程中所需要的資源數(shù)量越多、質(zhì)量越好，政策執(zhí)行力就可能越大越有效。政策無(wú)論制定得多么完善、多么具體，如果沒(méi)有執(zhí)行資源，那么執(zhí)行結(jié)果就無(wú)法達(dá)到預(yù)期要求，各項(xiàng)政策就無(wú)法正常展開(kāi)。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要給予政策執(zhí)行以充足的資源，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，為執(zhí)行提供充足的財(cái)力支持，并且不斷更新執(zhí)行設(shè)備，培育政府執(zhí)行工具，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減人員，減少內(nèi)耗，加快行政中心信息網(wǎng)絡(luò)一體化，開(kāi)辟一條信息傳遞暢通的渠道。在醫(yī)療、住房、教育等民生問(wèn)題上加大投入。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在執(zhí)行資源充足的情況下及時(shí)幫助經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，給予他們必要的執(zhí)行資源支持。二是在執(zhí)行資源投入過(guò)程中，注意以最小的投入獲得最多的產(chǎn)出，防止執(zhí)行資源的浪費(fèi)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分有效利用已有的執(zhí)行資源，優(yōu)化資源配置，不斷開(kāi)發(fā)潛在的執(zhí)行資源，以避免已有的資源被用盡而導(dǎo)致的資源匱乏，保證其可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)在保量的同時(shí)也要保質(zhì)，依據(jù)科學(xué)的原則來(lái)培育執(zhí)行資源。另外政府要適當(dāng)?shù)蒯尫乓恍┙?jīng)濟(jì)資源給其他社會(huì)機(jī)構(gòu)，以防止一些政府官員掌握過(guò)多的執(zhí)行資源而形成行政壟斷。

（四）完善與發(fā)展政策執(zhí)行環(huán)境

良好的環(huán)境有利于政策執(zhí)行力的提高，反之惡劣的環(huán)境會(huì)對(duì)執(zhí)行力的發(fā)展形成阻礙，不利于政策執(zhí)行力的提升。為此，要建立健全政策執(zhí)行力評(píng)估制度，堅(jiān)持以責(zé)任和效果論功過(guò)，整合相關(guān)執(zhí)行要素，通過(guò)相關(guān)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行程序?qū)φ?wù)的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)定。而對(duì)于“做與不做”，“做的怎樣”，給出明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。運(yùn)用科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，制定政府相關(guān)工作的績(jī)效以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化績(jī)效的考核標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)民意測(cè)評(píng)和邀請(qǐng)相關(guān)公眾參與評(píng)定，增強(qiáng)評(píng)估的民主度和可信度，避免相關(guān)人員內(nèi)部進(jìn)行操作。對(duì)執(zhí)行主體的執(zhí)行力、執(zhí)行結(jié)果、服務(wù)態(tài)度等進(jìn)行全面的監(jiān)測(cè)和評(píng)估。同時(shí)要建立起相關(guān)的評(píng)估反饋機(jī)制，及時(shí)了解哪個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題，哪個(gè)環(huán)節(jié)的執(zhí)行力不到位，由此針對(duì)相關(guān)方面的問(wèn)題加以改進(jìn)。按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革和設(shè)置，做到機(jī)構(gòu)編制的科學(xué)化、規(guī)范化、精簡(jiǎn)化以及分工的明確化。同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，加大檢查督辦力度，建立和完善投訴舉報(bào)制度，責(zé)任追究制度。對(duì)決策失誤、違法行政、執(zhí)行效益低下、管理疏忽和處置不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)，實(shí)施問(wèn)責(zé)和責(zé)任追究。endprint

（五）完善政策制定與修改過(guò)程

在政策執(zhí)行過(guò)程中，很多政策達(dá)不到預(yù)期效果，除了與執(zhí)行力不足相關(guān)外，還與政策本身存在的缺陷有一定關(guān)系。所以必須采取相應(yīng)的措施來(lái)完善和發(fā)展政策的制定與修改。第一，堅(jiān)持科學(xué)與民主的決策，對(duì)相關(guān)政策的制定做出具體的規(guī)范。每項(xiàng)重大的政策的制定都需經(jīng)過(guò)詳細(xì)的調(diào)查和研究，并且充分進(jìn)行集體討論，聽(tīng)取相關(guān)專業(yè)人員和社會(huì)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，分析其是否可行，是否符合相關(guān)的法定程序，是否能夠被有效地執(zhí)行，是否能反映廣大人民群眾的最根本利益，同時(shí)考慮有沒(méi)有相關(guān)軟硬件的支持和符合社會(huì)的實(shí)際情況。第二，要保證政策的公平性、可信性和權(quán)威性并且能夠長(zhǎng)期有效穩(wěn)定地實(shí)施。在政策制定之后，要建立一個(gè)政策反饋機(jī)制。且政策制定的主體要及時(shí)聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)，并對(duì)政策的不足之處做出修改和完善，以保證政策的時(shí)效性。同時(shí)建立起相關(guān)的聽(tīng)證和公示制度，以提高政策的透明度和民眾的參與度，保證政策的合理性和科學(xué)性。

總之，政策執(zhí)行力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策和執(zhí)行成功的關(guān)鍵，加強(qiáng)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力建設(shè)是一項(xiàng)艱巨、漫長(zhǎng)而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們只有高度重視這一問(wèn)題，并采取積極的對(duì)策，才能真正打造出一個(gè)廉潔、高效、人民滿意的服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

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The Status Quo of Township-Government-Level Policy Implementation Ability and Its Improvement Paths

Zhou Dingcai

（School of Law and Politics， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116， China）

Abstract： Government's policy implementation abilities are the vitality of our government work and the core element of the government organizes system. The construction of government's policy implementation abilities is the inherent need of implementing various policies into effect，the basis and prerequisite of innovating social management，and the key of constructing service-oriented township level governments. At present，the policy implementation ability of township level governments still bears several shortages，as low beneficial results and speeds，distorting policies and so on. To promote the policy implementation ability of town's government，we must set up correct implementation idea and develop implementation culture energetically;improve the quality and ability of township level implementation personnel;guarantee and cultivate government implementation resource;perfect and develop the implementation environment;perfect policy works out and revises process.

Key words： policy implementation ability;township level government;public policy

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint