鄭吉友+李兆友

摘 ?要 基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的視角，從目前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策解析入手，厘清我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策發(fā)展脈絡(luò)，探究阻礙我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的深層次制約因素，試圖構(gòu)建基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，符合不同地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]F840.612;F323.89 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）02-0033-04

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的有機(jī)組成部分，長(zhǎng)期以來(lái)由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制性因素制約，使得構(gòu)建適合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式步履維艱。因此，構(gòu)建具有中國(guó)特色的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定、公平正義與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。筆者基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的視角，試圖對(duì)構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的模式進(jìn)行合理性和可行性分析，以促進(jìn)我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

一、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策解析

黨的十六屆三中全會(huì)明確提出“五個(gè)統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略構(gòu)想，并將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展擺在首要位置。建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┦墙y(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。相對(duì)于我國(guó)20世紀(jì)90年代開展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，“新農(nóng)?！毙略诟骷?jí)政府和村集體逐步建立農(nóng)民參保補(bǔ)貼制度，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資辦法，逐步適應(yīng)不同地區(qū)、不同群體的特點(diǎn)和需求?！靶罗r(nóng)?！钡陌l(fā)展經(jīng)歷了地方自主實(shí)踐，中央學(xué)習(xí)吸收經(jīng)驗(yàn)、中央開展試點(diǎn)、試點(diǎn)到逐步推開等幾個(gè)階段，并根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r有步驟有秩序地推進(jìn)。[1]黨的十六屆六中全會(huì)明確提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。黨的十七屆三中全會(huì)又進(jìn)一步提出“建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接辦法”。為保障農(nóng)村居民年老時(shí)的基本生活，解決農(nóng)村居民的后顧之憂，2009年9月1日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”），提出嘗試為農(nóng)民建立有政府補(bǔ)貼的普惠型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)首先在全國(guó)10%的縣進(jìn)行，并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，試點(diǎn)方案由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，養(yǎng)老金待遇的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分由政府支付。[2]至2012年底，基本實(shí)現(xiàn)了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋。

2012年5月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》，明確提出要加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌，整合城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的戰(zhàn)略舉措。同年11月，人力資源和社會(huì)保障部頒布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》，標(biāo)志著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)銜接邁出實(shí)質(zhì)性的一步。黨的十八大報(bào)告明確提出“要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性，適應(yīng)流動(dòng)性，保證可持續(xù)為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，要建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度，實(shí)行收支兩條線管理，管理費(fèi)用不再?gòu)酿B(yǎng)老基金中支取，鼓勵(lì)地方政府設(shè)置與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的繳費(fèi)檔次等，這標(biāo)志著我國(guó)的社會(huì)保障制度改革從建立制度、擴(kuò)大覆蓋面為主要內(nèi)容的外延擴(kuò)張型發(fā)展階段進(jìn)入到了以完善和優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，提升制度公平性與可持續(xù)性為主要內(nèi)容的內(nèi)涵型發(fā)展的新階段。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)本身是著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大政方針，致力于解決當(dāng)下我國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題，形成以政府為主導(dǎo)，家庭居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，集體保障為補(bǔ)充，構(gòu)建全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的制度模式，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，不斷優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制，確保農(nóng)民應(yīng)保盡保，明確個(gè)人、集體、政府的責(zé)任分擔(dān)邊界，統(tǒng)籌規(guī)劃合理運(yùn)營(yíng)，確保農(nóng)村養(yǎng)老基金保值增值，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，已成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要前提和根本保證。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域下新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的制約因素

在我國(guó)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有機(jī)銜接不可避免地存在著一系列制約性因素，因此，逐步完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，有效破解政策靈活性與現(xiàn)實(shí)性制約之間的矛盾，是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度亟待解決的難題。

（一）缺乏有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)

在我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，長(zhǎng)期重城市輕農(nóng)村，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系失衡?！靶罗r(nóng)?！庇捎谌狈Τ青l(xiāng)統(tǒng)籌動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的法律約束，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。2010年10月28日通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第22條明確規(guī)定：“國(guó)家建立和完善城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施。”“指導(dǎo)意見(jiàn)”所確定的“新農(nóng)?！被痉桨冈O(shè)計(jì)政策性較強(qiáng)，雖明確提出了國(guó)家建立和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并肯定“新農(nóng)?！睂?shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度確定為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的一個(gè)目標(biāo)，但該法案對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定大多為框架體系，對(duì)于分擔(dān)比例、養(yǎng)老金替代率①等明確條款尚無(wú)具體指導(dǎo)性意見(jiàn)，缺乏針對(duì)性，相關(guān)法律法規(guī)的強(qiáng)制效力較弱，增加了各地實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的執(zhí)法難度。

（二）個(gè)人賬戶養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低

“新農(nóng)保”基金運(yùn)營(yíng)必須依靠大量的財(cái)政補(bǔ)貼才能得以維持運(yùn)行。在保費(fèi)繳納上，政府為60歲以上參保老人每人每月補(bǔ)貼55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這部分資金全部由政府預(yù)算支付。隨著“新農(nóng)?！眳⒈＠U費(fèi)人口逐年減少，預(yù)計(jì)2020年為3億人，2050年1.27億人。同時(shí)，“新農(nóng)?！睋狃B(yǎng)比逐年提高，由2015年的36.2%提高到2030年80.6%，2050年的110.1%，政府為實(shí)施“新農(nóng)?！钡霓r(nóng)民建立個(gè)人賬戶。個(gè)人繳費(fèi)檔次為每年100元、200元、300元、400元、500元，共分為5個(gè)檔次，縣市級(jí)政府依據(jù)自身稅收能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相應(yīng)補(bǔ)貼的個(gè)人繳費(fèi)計(jì)入個(gè)人賬戶。個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、利息收入積累形成個(gè)人賬戶養(yǎng)老金資產(chǎn)，在參保者達(dá)到領(lǐng)取條件后，以年金的形式向農(nóng)村居民按月發(fā)放個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。在制度設(shè)計(jì)上雖然根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況考慮制度設(shè)計(jì)的承擔(dān)成本，但受到參保人數(shù)和撫養(yǎng)比的制約，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低加劇了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)碎片化趨勢(shì)。同時(shí)，“新農(nóng)保”基金籌集缺乏長(zhǎng)期可持續(xù)性積累，資金統(tǒng)籌能力有限，籌集機(jī)制與運(yùn)營(yíng)機(jī)制有待完善。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無(wú)縫對(duì)接還有待于通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提高繳費(fèi)基數(shù)和待遇水平，以確保制度運(yùn)行的可持續(xù)性。endprint

（三）基金給付額度不高且保值增值難度較大

“新農(nóng)?！泵磕昊A(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)額度為660元，約占全國(guó)貧困線標(biāo)準(zhǔn)的28.69%。在我國(guó)，國(guó)家貧困線是衡量居民基本生活水平的標(biāo)準(zhǔn)，以我國(guó)最新全國(guó)貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)是每年2 300元（約為365美元），目前養(yǎng)老金平均給付額度無(wú)法觸及到國(guó)家貧困線的水平。[3]同時(shí)，個(gè)人賬戶基金積累不足、給付額度有限，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金積累并不能給予較高的養(yǎng)老金給付水平，基金保值增值比較困難，缺乏有效的投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制?！靶罗r(nóng)?！钡奶娲仕竭h(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位職工養(yǎng)老金替代率，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)甚至相差一半以上，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平差異懸殊造成城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系的分化趨勢(shì)日益嚴(yán)峻，對(duì)養(yǎng)老保障實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接產(chǎn)生較大的不利影響，這一缺陷將限制養(yǎng)老金替代率的提高，無(wú)法保障農(nóng)民的晚年生活。目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金年回報(bào)率與年定期存款利率大體相同，但CPI已高于一年期存款利率，銀行存款利率遠(yuǎn)低于資本邊際回報(bào)率，在高通脹下銀行存款真實(shí)利率仍然為負(fù)，基金運(yùn)營(yíng)以購(gòu)買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券或銀行存款為主，基金運(yùn)營(yíng)方式單一。如果對(duì)基金投資領(lǐng)域嚴(yán)格限制而不予放寬，基金必然會(huì)面臨長(zhǎng)期保值增值的壓力。因此，基金管理的掣肘在于基金越具規(guī)模，保值增值壓力越大;基金難以形成規(guī)模效益，制度本身就失去了“老有所養(yǎng)”的功能。

（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度較小

改革開放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，在一定程度上為國(guó)家實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1994年，我國(guó)財(cái)政體制由包干制向分稅制轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了中央政府實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的能力。2010年和2011年，各級(jí)財(cái)政對(duì)“新農(nóng)?！钡难a(bǔ)貼分別達(dá)到228億元和655億元，但“新農(nóng)保”財(cái)政補(bǔ)貼占總體財(cái)政收入的比例分別為0.27%和0.63%。[3]從2009年到2011年，各級(jí)財(cái)政共為“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！眱身?xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)撥付補(bǔ)助資金超過(guò)1 700億元。[4]同時(shí)我們也要看到，截止2013年底，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為3.22億，其中8 000多萬(wàn)人領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為4.98億，其中1.38億人領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，合計(jì)參保8.2億人，2.18億人領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。[5]這對(duì)各級(jí)財(cái)政的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)是比較大的，僅靠有限的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付難以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，更難以發(fā)揮收入再分配的調(diào)節(jié)功能。因此，“新農(nóng)保”應(yīng)針對(duì)中央與地方政府的實(shí)際承受能力設(shè)計(jì)不同的繳費(fèi)層次和待遇標(biāo)準(zhǔn)，使制度設(shè)計(jì)更具公平性，切實(shí)保障和改善民生。

三、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的路徑選擇

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌發(fā)展與無(wú)縫對(duì)接，到最終建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是未來(lái)中國(guó)養(yǎng)老保障體系發(fā)展的必由之路。

（一）構(gòu)建以財(cái)政補(bǔ)貼為主導(dǎo)，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶為基礎(chǔ)的基金積累制模式

中央政府在“新農(nóng)?！敝贫仍O(shè)計(jì)上予以制度化和法制化的規(guī)范和引導(dǎo)，加大政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及籌融資力度，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和收入再分配機(jī)制，多渠道、多層次籌集農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。據(jù)資料顯示，世界各國(guó)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障資金的投入力度較大。自2009年始，澳大利亞金融研究中心已連續(xù)四年發(fā)布“墨爾本美世全球養(yǎng)老金指數(shù)”（Melbourne Mercer Globle Pension），用40多個(gè)指標(biāo)對(duì)各國(guó)的養(yǎng)老體系進(jìn)行評(píng)估、排名。其最新的2012指數(shù)包括18個(gè)國(guó)家，但涵蓋了世界上一半的人口，它將中國(guó)排在第15位，被有些媒體炒作為“全球主要國(guó)家養(yǎng)老金等級(jí)排名中國(guó)倒數(shù)第四”。[6]可見(jiàn)，各國(guó)政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重視程度，具體在政策制定過(guò)程中，可采用各級(jí)政府按比例分擔(dān)的方式加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政扶持力度。基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)著重關(guān)注保障對(duì)象、覆蓋范圍、待遇層次、框架體系等關(guān)鍵要素的量化標(biāo)準(zhǔn)，突出制度設(shè)計(jì)的普遍性與特殊性，依據(jù)區(qū)域通貨膨脹率、物價(jià)上漲率等因素適度調(diào)整繳費(fèi)年限、繳費(fèi)率、待遇水平等，使基金積累更具可持續(xù)性。目前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總體設(shè)計(jì)要基于各省、市、區(qū)（縣）實(shí)際，著眼于對(duì)現(xiàn)有制度的發(fā)展和完善進(jìn)行定量分析與可行性論證，以保證農(nóng)民養(yǎng)老保障水平維持在合理的預(yù)期水平，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金給付的可持續(xù)性。我國(guó)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平具有顯著的不平衡性，城鄉(xiāng)收入差距、貧富差距較大，因此，關(guān)于政府責(zé)任設(shè)計(jì)方面要將統(tǒng)一性與靈活性融入制度設(shè)計(jì)之中?！靶罗r(nóng)?！钡倪m應(yīng)性和可推廣性主要體現(xiàn)在一是建立動(dòng)態(tài)繳費(fèi)增長(zhǎng)機(jī)制;二是制度模式由原來(lái)的完全個(gè)人賬戶模式改革為個(gè)人賬戶與用于待遇調(diào)整的調(diào)劑金賬戶相結(jié)合的模式?；鸱e累制對(duì)個(gè)人賬戶制度在個(gè)人養(yǎng)老金繳費(fèi)中需明確產(chǎn)權(quán)，其跨時(shí)性收入再分配功能對(duì)于應(yīng)對(duì)人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)具有重要作用。

（二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基金運(yùn)營(yíng)機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制

“新農(nóng)?！弊鳛橐粋€(gè)剛性的制度安排，基金的籌集中大部分來(lái)自于地方財(cái)政，特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)和村集體積累，而地方財(cái)政對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的投入與承擔(dān)能力有限，各地將面臨財(cái)政補(bǔ)貼和待遇支付方面的風(fēng)險(xiǎn)。從我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，在“新農(nóng)保”體系建設(shè)方面，需完善中央政府向地方政府的補(bǔ)貼專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，由中央財(cái)政根據(jù)各地財(cái)政狀況來(lái)對(duì)“新農(nóng)?！碧峁ｍ?xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼。在基金運(yùn)營(yíng)與統(tǒng)籌層次上需制定具有全局性的戰(zhàn)略規(guī)劃，形成具有激勵(lì)意識(shí)的體制機(jī)制。在建立合理繳費(fèi)檔次的基礎(chǔ)上，增加繳費(fèi)檔次的補(bǔ)貼增量，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性。針對(duì)不同農(nóng)民群體的經(jīng)濟(jì)承受能力在制度設(shè)計(jì)上突出層次性和多樣性，純農(nóng)民由于繳費(fèi)能力有限，大多選擇較低檔次的繳費(fèi)水平，而農(nóng)民工和自主創(chuàng)業(yè)型農(nóng)民繳費(fèi)能力較強(qiáng)，可以選擇較高的繳費(fèi)檔次，逐步提高“新農(nóng)?！别B(yǎng)老金替代率，防范逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)，明確基金個(gè)人賬戶的實(shí)賬運(yùn)行，盡可能實(shí)現(xiàn)保值增值，以保證農(nóng)民“退休”后的生活水平，使“新農(nóng)保”模式下的養(yǎng)老金收益能夠滿足農(nóng)民的基本生活需求。同時(shí)，積極完善“新農(nóng)?！钡募?lì)機(jī)制，逐步引入可覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保險(xiǎn)賬戶管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)?！迸c其他相關(guān)制度的有效銜接與并軌，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)奠定重要基礎(chǔ)。endprint

（三）創(chuàng)建“最低養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”的“新農(nóng)?！敝贫瓤蚣?/p>

國(guó)發(fā)（[2009]52號(hào)）文件指出，“新農(nóng)?！睂?shí)行“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”的統(tǒng)賬結(jié)合模式。在“新農(nóng)?！敝贫瓤蚣茉O(shè)計(jì)中，其中個(gè)人賬戶歸集農(nóng)民繳費(fèi)與集體補(bǔ)助，體現(xiàn)收入再分配和國(guó)家責(zé)任的財(cái)政補(bǔ)貼則專門為每位參保居民建立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、以財(cái)政補(bǔ)貼為主導(dǎo)的最低養(yǎng)老金制度。最低養(yǎng)老金制度應(yīng)將“新農(nóng)保”制度的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制與農(nóng)村最低生活保障制度有機(jī)結(jié)合，采取社會(huì)統(tǒng)籌賬戶管理方式，參保農(nóng)民繳費(fèi)計(jì)入個(gè)人賬戶，待遇水平取決于個(gè)人賬戶基金積累。如一個(gè)“典型參保農(nóng)民”退休時(shí)可以獲得相當(dāng)于上年農(nóng)民人均收入17%替代率的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。然而，“新農(nóng)保”與“城居?！钡挠行с暯訖C(jī)制亟待完善。當(dāng)前，必須從宏觀高度統(tǒng)一二者的銜接原則，但目前大部分地區(qū)尚未制定二者的有效的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法與合理的轉(zhuǎn)型成本籌集與分擔(dān)機(jī)制。絕大部分地區(qū)只是單純保持在“新農(nóng)?！敝贫鹊慕⑴c完善問(wèn)題的基礎(chǔ)層面上，兩種制度銜接過(guò)程中只轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶資金，社會(huì)統(tǒng)籌基金無(wú)法轉(zhuǎn)移，從而影響區(qū)域間、城鄉(xiāng)間養(yǎng)老金的財(cái)政權(quán)責(zé)對(duì)等與收支平衡，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性與合理性。在制度設(shè)計(jì)方面尚未考慮到未來(lái)如何與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行銜接。當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)創(chuàng)造性地采取了差異性較大的“新農(nóng)保”制度模式，這將對(duì)未來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌與轉(zhuǎn)移接續(xù)形成新的障礙，也不利于對(duì)“新農(nóng)?！敝贫冗\(yùn)行進(jìn)行管理和基金運(yùn)營(yíng)實(shí)行監(jiān)管。因此，需要建立一個(gè)待遇水平差異較小、制度模式多層次、多維度的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（四）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制

“新農(nóng)保”制度創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，“新農(nóng)?！别B(yǎng)老金待遇低，?；緦?shí)現(xiàn)難;廣覆蓋重“普”輕“惠”，持續(xù)難，“新農(nóng)?！奔?lì)難，可持續(xù)性堪憂。地方政府在貫徹執(zhí)行中央文件的過(guò)程中，缺乏明確的調(diào)整依據(jù)，對(duì)集體補(bǔ)助的數(shù)額沒(méi)有明文規(guī)定，關(guān)于“城職?！?、“城居保”與“新農(nóng)?！崩U費(fèi)年限累加計(jì)算方面，尚無(wú)明確的標(biāo)準(zhǔn)。因此，需要充分考慮地方政府財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度以及農(nóng)民收入狀況等因素，制度設(shè)計(jì)要體現(xiàn)靈活性和差異性。地方財(cái)政投入積極性不高，造成繳費(fèi)金額與支付水平因經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化而相應(yīng)作出動(dòng)態(tài)調(diào)整，同時(shí)，基金收益會(huì)因物價(jià)指數(shù)、通貨膨脹等因素的影響而無(wú)法實(shí)現(xiàn)保值增值。這不僅成為我國(guó)今后農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)提高統(tǒng)籌層次所面臨的一個(gè)難題，也對(duì)未來(lái)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接與并軌提出了挑戰(zhàn)。鑒于此，建立與“城職?！薄ⅰ俺蔷颖！毕鄥f(xié)調(diào)的調(diào)整機(jī)制，建立動(dòng)態(tài)可調(diào)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)放制度，增強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持能力，使之能夠保障農(nóng)村老年人晚年基本生活。通過(guò)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)保障與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的無(wú)縫對(duì)接，努力實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)保”的可持續(xù)發(fā)展。

總之，“新農(nóng)?！钡哪Ｊ綐?gòu)建需要推進(jìn)制度創(chuàng)新，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程中要貫徹“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的指導(dǎo)思想，充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的政策性和歷史性制約因素，在不影響財(cái)政支付能力的前提下，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的基金運(yùn)營(yíng)機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制，健全制度項(xiàng)目、擴(kuò)大制度覆蓋面、提高統(tǒng)籌層次與替代率，增強(qiáng)制度公平性，協(xié)調(diào)不同主體之間的關(guān)系以提高制度的管理水平與社會(huì)化程度，以保障和改善民生為重點(diǎn)有效提高農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。依據(jù)不同地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平適度提高地方政府補(bǔ)貼匹配比例，優(yōu)化各級(jí)財(cái)政對(duì)“新農(nóng)保”的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀角度為“新農(nóng)保”制度注入新的生機(jī)與活力。同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化政府責(zé)任，加大政府財(cái)政投入，科學(xué)合理設(shè)計(jì)分擔(dān)比例、繳費(fèi)基準(zhǔn)與養(yǎng)老金替代率，縮小城鄉(xiāng)差距，切實(shí)保障農(nóng)村居民的養(yǎng)老權(quán)益，逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，建立與家庭保障、土地保障相結(jié)合的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使廣大農(nóng)村居民真正實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。

[注 釋]

① 養(yǎng)老金替代率，是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率，它是衡量勞動(dòng)者退休前后生活保障水平差異的基本指標(biāo)之一。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)養(yǎng)老金替代率低于50%的時(shí)候，老年人生活便很困難。

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The Path Choices and Restraining Factors of the Innovations

on the New Rural Endowment Insurance System

——From the Perspective of Balanced Urban and Rural Development

Zheng Jiyou，Li Zhaoyou

（School of Humanity & Law，Northeastern University，Shenyang 110819，China）

Abstract：From the perspective of balanced urban and rural development， the article analyzed the current policies on the new type of rural endowment insurance system， and clarified the policy development venation of the rural endowment insurance system in our country. It also explored the deep restriction factors of the innovations on the new rural endowment insurance system， and attempted to build a new rural endowment insurance system which is featured by basic protection， wide coverage， flexibility and sustainability.

Key words：balanced urban and rural development; the new rural endowment insurance system; innovation

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint