唐芳

摘 要：美國(guó)憲法聯(lián)邦主義原則的發(fā)展演變過(guò)程是聯(lián)邦主義與州權(quán)主義兩種思想的斗爭(zhēng)過(guò)程。它經(jīng)過(guò)二元聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義和新聯(lián)邦主義三個(gè)階段的發(fā)展，確立了在統(tǒng)一主權(quán)的前提下，聯(lián)邦和州權(quán)力格局的合理化，也實(shí)現(xiàn)了兩者權(quán)力關(guān)系的平衡。這就是既要有一個(gè)強(qiáng)有力的政府，又要使各州在一定程度上擁有自己的主權(quán)，二者相互協(xié)調(diào)、制約，共同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：美國(guó)憲法；聯(lián)邦主義原則；權(quán)力格局

中圖分類(lèi)號(hào)：D971.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）12-0016-03

聯(lián)邦制是美國(guó)國(guó)家權(quán)力的縱向分配形式，從發(fā)展初期至今美國(guó)憲法的聯(lián)邦主義原則經(jīng)過(guò)了二元聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義和新聯(lián)邦主義三個(gè)最主要的階段。從美國(guó)憲法的通過(guò)一直到內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)的國(guó)家權(quán)力在聯(lián)邦和州之間分割，二者各有其權(quán)限范圍，更多的表現(xiàn)為彼此獨(dú)立、各負(fù)其責(zé)，被稱(chēng)作二元聯(lián)邦主義。內(nèi)戰(zhàn)后，二元聯(lián)邦主義逐漸解體并進(jìn)一步向合作聯(lián)邦主義過(guò)渡。所謂合作聯(lián)邦主義是指聯(lián)邦政府和州政府相互依賴(lài)、合作，共同承擔(dān)各項(xiàng)社會(huì)職責(zé)，一般由聯(lián)邦政府撥款和制定政策，州和地方政府則負(fù)責(zé)執(zhí)行和管理[1]。羅斯福新政的實(shí)施使得合作聯(lián)邦主義將國(guó)家權(quán)力的分配更偏向于聯(lián)邦。為了恢復(fù)聯(lián)邦與州權(quán)力的平衡，加強(qiáng)州和地方政府在解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題中的作用，尼克松總統(tǒng)提出了新聯(lián)邦主義的觀念。

一、內(nèi)戰(zhàn)發(fā)生——二元聯(lián)邦主義解體

內(nèi)戰(zhàn)解決了困擾美國(guó)憲政的兩個(gè)根本問(wèn)題，即奴隸制問(wèn)題和聯(lián)邦制的性質(zhì)問(wèn)題。內(nèi)戰(zhàn)前，南北方的距離不斷拉大，奴隸制問(wèn)題成為所有矛盾的焦點(diǎn)。實(shí)際上，早在制憲過(guò)程中，南北方已就奴隸制問(wèn)題達(dá)成了妥協(xié)，表現(xiàn)在憲法的三項(xiàng)條款上，即“五分之三條款”、“奴隸貿(mào)易條款”和“逃奴條款”。憲法的模凌兩可起初并沒(méi)有引發(fā)太大的矛盾，但是隨著疆土的不斷拓展，在新開(kāi)拓的疆土上是否應(yīng)該實(shí)行奴隸制就成為了一個(gè)新的法無(wú)明文的憲政難題。

根據(jù)美國(guó)憲法的規(guī)定，每一個(gè)州在參議院都擁有兩個(gè)固定席位，因此南北雙方都力爭(zhēng)在在參議院保持較多的席位，那么新州是以自由州還是蓄奴州身份加入聯(lián)邦就顯得格外重要。1820年，國(guó)會(huì)通過(guò)的《密蘇里妥協(xié)案》顯然沒(méi)有從根本上解決奴隸制的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，而聯(lián)邦最高法院1856至1857年期間對(duì)斯科特訴桑弗特一案的審理卻成為引發(fā)內(nèi)戰(zhàn)的導(dǎo)火索。馬歇爾大法官去世之后，繼任者是來(lái)自南方種植園主家庭的大法官坦尼，他在斯科特案中做出了將奴隸制和奴隸的人身自由問(wèn)題保留給各州管轄的判決，同時(shí)宣布，根據(jù)憲法，國(guó)會(huì)無(wú)權(quán)在聯(lián)邦領(lǐng)地禁止奴隸制。坦尼被看做是州權(quán)主義在最高法院中的代表，斯科特案的判決結(jié)果堅(jiān)定了南方蓄奴州捍衛(wèi)奴隸制的決心，它對(duì)《密蘇里妥協(xié)案》的違憲宣布否定了之前限制奴隸制擴(kuò)張的努力，使得以法律手段解決南方奴隸制問(wèn)題成為空想，加劇了南北矛盾，內(nèi)戰(zhàn)一觸即發(fā)。1861年3月，林肯繼任總統(tǒng)，他作出了用戰(zhàn)爭(zhēng)維護(hù)聯(lián)邦的最后決定。隨著戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的不斷惡化，林肯從態(tài)度溫和到最終改變立場(chǎng)，于1863年1月正式頒布《解放黑奴宣言》。

內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)邦國(guó)會(huì)和各州批準(zhǔn)了旨在否定奴隸制的憲法第13條修正案，從法律上廢除了奴隸制。1867年國(guó)會(huì)通過(guò)軍事改造法，將內(nèi)戰(zhàn)時(shí)的邦聯(lián)州劃分為5個(gè)軍區(qū)，由聯(lián)邦派駐軍隊(duì)治理，該舉措動(dòng)搖了邦聯(lián)州的州權(quán)本位思想，州權(quán)被極大地削弱。1868年，憲法第14修正案通過(guò)，黑人的美國(guó)公民身份問(wèn)題得到解決，黑人的聯(lián)邦憲法權(quán)利也得到了一定程度的保障。由此，聯(lián)邦政府開(kāi)始不斷加大對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)范圍，這標(biāo)志著州政府必須遵守《權(quán)利法案》這一憲政原則的開(kāi)始，也標(biāo)志著二元聯(lián)邦主義終結(jié)的開(kāi)始。

此時(shí)的最高法院也對(duì)聯(lián)邦權(quán)力表示支持，林肯總統(tǒng)確定的新聯(lián)邦主義原則在1869年聯(lián)邦最高法院判決的得克薩斯訴懷特案的判詞中加以確定。時(shí)任首席大法官的是蔡斯，他說(shuō)聯(lián)邦內(nèi)各州的聯(lián)系是經(jīng)由以聯(lián)邦憲法為主的法律所保障的，而非人為的和任意的，制定聯(lián)邦憲法的目的正是為了建立一個(gè)更完美的聯(lián)邦，而聯(lián)邦只能是永久的和不可分解的。1870年通過(guò)的憲法第15條修正案禁止聯(lián)邦和州政府基于種族和膚色的不同而拒絕其行使選舉權(quán)，它授權(quán)聯(lián)邦具有保護(hù)公民投票權(quán)的權(quán)力。

內(nèi)戰(zhàn)是對(duì)美國(guó)體制生死存亡的考驗(yàn)，它不僅樹(shù)立了聯(lián)邦主權(quán)的最高權(quán)威，而且徹底粉碎了形形色色的州主權(quán)和州權(quán)至上的理論。州的權(quán)威雖然沒(méi)有被完全取消，但被限制為從屬于國(guó)家的權(quán)威，再也無(wú)力與聯(lián)邦抗衡。二元聯(lián)邦主義時(shí)期聯(lián)邦政府與州政府的權(quán)力相對(duì)平衡的局面逐漸被合作聯(lián)邦主義取代。

二、內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后經(jīng)濟(jì)重建——合作聯(lián)邦主義的確立與發(fā)展

內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)自由資本主義經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，同時(shí)帶來(lái)了許多新的問(wèn)題。尤其是州權(quán)力在新形勢(shì)下顯得力不從心，很多事情依賴(lài)國(guó)會(huì)，這使得聯(lián)邦權(quán)力的觸角延伸到原來(lái)州權(quán)力獨(dú)占的很多領(lǐng)域，聯(lián)邦權(quán)力空前發(fā)展。聯(lián)邦權(quán)力擴(kuò)大的途徑主要有：

第一，建立聯(lián)邦對(duì)各州的聯(lián)邦內(nèi)政權(quán)。最先對(duì)聯(lián)邦主義提出挑戰(zhàn)的是自由競(jìng)爭(zhēng)中的壟斷即托拉斯主義。19世紀(jì)末，美國(guó)鐵路部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)激烈，他們一方面用回扣的方式吸引大客戶(hù)，另一方面用抬高小城市運(yùn)費(fèi)、零散商品運(yùn)費(fèi)和支線鐵路運(yùn)費(fèi)等方法來(lái)填補(bǔ)支付回扣的損失，對(duì)公眾利益造成了極大的損害。按照傳統(tǒng)，聯(lián)邦僅有管理州際貿(mào)易的權(quán)力，各州內(nèi)的其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)屬于各州享有的內(nèi)政權(quán)。然而大型鐵路托拉斯集團(tuán)的營(yíng)運(yùn)范圍已經(jīng)超出州際，那種期望各州分別立法的做法根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，于是其他的鐵路公司和廣大民眾將希望寄托在了聯(lián)邦國(guó)會(huì)的身上。1887年國(guó)會(huì)通過(guò)了《州際商務(wù)法》，它禁止在鐵路運(yùn)輸中支付回扣。1890年國(guó)會(huì)又通過(guò)了《謝爾曼反托拉斯法》，根據(jù)憲法授予國(guó)會(huì)管制州際商務(wù)的權(quán)力。此時(shí)的聯(lián)邦最高法院被一種保守的氛圍所籠罩，仍然信奉經(jīng)濟(jì)放任主義，并在1895年著名的美國(guó)訴奈特公司案中否認(rèn)了聯(lián)邦政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。聯(lián)邦最高法院對(duì)憲法中“貿(mào)易”一詞的含義做了嚴(yán)格的解釋?zhuān)沟脛倓偝雠_(tái)的反托拉斯法成為了一紙空文，這種狀況直到1903年才得到改變。在1903年的查米思訴阿莫斯案和1904年麥卡瑞訴合眾國(guó)案中，最高法院承認(rèn)貿(mào)易權(quán)與征稅權(quán)管理內(nèi)政的作用，此后國(guó)會(huì)相繼通過(guò)了一系列法案如《食品及藥物法》《肉類(lèi)檢定法》《童工法》等，聯(lián)邦內(nèi)政權(quán)由此形成。

第二，建立聯(lián)邦對(duì)各州的聯(lián)邦所得稅權(quán)。最高法院在1895年波洛克訴農(nóng)民貸款信托公司案中指出，由于所得稅不是一種經(jīng)由憲法授權(quán)的直接稅，所以國(guó)會(huì)在1894年通過(guò)的《威爾遜戈?duì)柭ā分幸?guī)定有關(guān)所得稅部分違憲無(wú)效。之后美國(guó)在1913年正式出臺(tái)憲法第十六條修正案，其中規(guī)定：“國(guó)會(huì)有課征所得稅之權(quán)，不必問(wèn)其所得的來(lái)源，其收入不必分配于各州，也不必根據(jù)戶(hù)口調(diào)查統(tǒng)計(jì)，以定其稅額。”[2]由此，征收所得稅的權(quán)力收歸聯(lián)邦所有，也成為了聯(lián)邦最大的稅源。聯(lián)邦內(nèi)政權(quán)和聯(lián)邦所得稅的獲取大大提高了聯(lián)邦管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。憲法第十六條修正案被奉為“劃時(shí)代的重要修憲案”，“是一場(chǎng)不流血的革命，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)生無(wú)比影響”[3]。

由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以一州之力無(wú)法應(yīng)對(duì)許多新的問(wèn)題，原來(lái)各州各自為政管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的狀態(tài)不得不改變，聯(lián)邦開(kāi)始延伸其權(quán)力進(jìn)入原本屬于州的領(lǐng)域，特別是20世紀(jì)初聯(lián)邦獲得了內(nèi)政權(quán)與所得稅權(quán)之后，在某些領(lǐng)域形成了聯(lián)邦與州共同管理體制，聯(lián)邦與州的分離狀態(tài)已然發(fā)生變化。

三、羅斯福新政至二戰(zhàn)結(jié)束——集權(quán)式聯(lián)邦制的確立與發(fā)展

1933年富蘭克林·羅斯福實(shí)施新政，堅(jiān)決擺脫了傳統(tǒng)自由經(jīng)濟(jì)理論對(duì)聯(lián)邦政府權(quán)力的約束，采取全面干預(yù)措施，將聯(lián)邦政府從以往的邊緣性的經(jīng)濟(jì)管理、調(diào)節(jié)州際之間經(jīng)濟(jì)利益的政府變成一個(gè)全國(guó)的行政國(guó)家的政府。羅斯福新政加強(qiáng)了國(guó)家行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的手段，增加了聯(lián)邦政府的開(kāi)支。由聯(lián)邦向州提供經(jīng)費(fèi)，在聯(lián)邦監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)下，由聯(lián)邦與各州合作修建公路、建立學(xué)校、發(fā)展衛(wèi)生和社會(huì)福利事業(yè)。新政不僅提倡為了聯(lián)邦的共同利益，政府可大幅度地行使征稅權(quán)和州際商務(wù)管理權(quán)，而且可以通過(guò)政府的財(cái)政收入和支出來(lái)造福社會(huì)和人民。可見(jiàn)新政的憲政基礎(chǔ)是以中央政府為主導(dǎo)的國(guó)家憲政主義。此外，這種由聯(lián)邦提供經(jīng)費(fèi)，聯(lián)邦與州合作建設(shè)的項(xiàng)目使得聯(lián)邦通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)了對(duì)州的控制，擴(kuò)大了聯(lián)邦權(quán)力，限制了州權(quán)。

聯(lián)邦最高法院對(duì)聯(lián)邦權(quán)力的態(tài)度則是經(jīng)歷了一個(gè)由限制、反對(duì)到支持的轉(zhuǎn)變過(guò)程。起初，最高法院仍將經(jīng)濟(jì)放任主義奉為圭臬，堅(jiān)持對(duì)憲法規(guī)定的聯(lián)邦貿(mào)易管理權(quán)做狹義的解釋?zhuān)群笫啻畏穸藝?guó)會(huì)的立法。羅斯?？偨y(tǒng)一心想要對(duì)阻擾新政的最高法院進(jìn)行改組，最高法院面臨著前所未有的壓力，最終作出了讓步，在此后的一系列案件中強(qiáng)有力地支持了新政。例如，1937年在全國(guó)勞資委員會(huì)訴瓊斯—洛夫林鋼鐵公司案和全國(guó)勞資委員會(huì)訴費(fèi)特拉曼織布公司案中，最高法院不再堅(jiān)持原來(lái)劃分直接和間接影響的做法，認(rèn)為即使對(duì)州際貿(mào)易有間接的影響，聯(lián)邦仍可加以管理。1941年在美國(guó)訴達(dá)比木材公司案中，最高法院認(rèn)為州內(nèi)貿(mào)易活動(dòng)因其會(huì)對(duì)州際貿(mào)易發(fā)生實(shí)質(zhì)影響，因此國(guó)會(huì)亦可加以管理。在1942年維卡特訴費(fèi)爾伯恩案中，最高法院進(jìn)一步將貿(mào)易權(quán)的范圍擴(kuò)大，認(rèn)為在某種產(chǎn)品的任何部分都未涉入州際貿(mào)易時(shí)，聯(lián)邦仍然有權(quán)加以管理。聯(lián)邦最高法院的一系列判例，將聯(lián)邦權(quán)力擴(kuò)大到農(nóng)業(yè)、公共事業(yè)、航運(yùn)業(yè)和制造業(yè)等諸多全國(guó)性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中，充分體現(xiàn)了聯(lián)邦最高法院在合作聯(lián)邦主義發(fā)展過(guò)程中的巨大貢獻(xiàn)。

總的來(lái)看，二戰(zhàn)后的美國(guó)建立了新的憲政秩序，聯(lián)邦建立了對(duì)于州的絕對(duì)權(quán)威，集權(quán)式的聯(lián)邦制取代了二元聯(lián)邦制而成為此時(shí)美國(guó)憲政的重要標(biāo)志。聯(lián)邦政府不再施行自由放任的憲政，而是將觸角延伸到整個(gè)公共政策領(lǐng)域，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利、證券交易等各方面建立主權(quán)管理，聯(lián)邦政府的管轄范圍進(jìn)一步擴(kuò)充，聯(lián)邦政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的重要地位無(wú)可爭(zhēng)議地建立了起來(lái)。

四、冷戰(zhàn)以后——新聯(lián)邦主義的確立與發(fā)展

冷戰(zhàn)開(kāi)始后尤其是20世紀(jì)60年代以來(lái)，由于聯(lián)邦政府的多數(shù)計(jì)劃沒(méi)有收到實(shí)效，聯(lián)邦的過(guò)分干預(yù)也引起了各級(jí)政府關(guān)系的失調(diào)，美國(guó)政府在尼克松執(zhí)政期間提出的還權(quán)于州、還政于民，改變新政以來(lái)所形成的中央集權(quán)態(tài)勢(shì)的新政策，美國(guó)政體改革進(jìn)入新聯(lián)邦主義階段。

新聯(lián)邦主義是美國(guó)國(guó)家壟斷資本主義陷入困境之時(shí)，由尼克松總統(tǒng)率先提出的一項(xiàng)克服弊端和反危機(jī)的重要舉措。在此之前，20世紀(jì)60年代末，一些州議員提出了三條憲法修正案以期限制聯(lián)邦權(quán)力，擴(kuò)大州權(quán)力。它們是：（1）取消聯(lián)邦在劃分國(guó)會(huì)議員選區(qū)問(wèn)題上對(duì)州的一些限制；（2）賦予州有權(quán)不經(jīng)國(guó)會(huì)而直接提出聯(lián)邦憲法修正案的權(quán)力；（3）建立一個(gè)由各州最高法院首席法官組成的法院，負(fù)責(zé)審查聯(lián)邦最高法院做出的判決。這三條擬議中的憲法修正案雖未能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，但這一行動(dòng)本身卻表明了要求限制聯(lián)邦權(quán)力、擴(kuò)大州的權(quán)力的改革趨向。

20世紀(jì)70年代初，尼克松就任總統(tǒng)，當(dāng)時(shí)國(guó)家壟斷資本主義危機(jī)重重。尼克松下令將聯(lián)邦年收入的一部分分配給各州，再由各州將一部分分配給地方的縣、市。這種歲收共分的措施有效地發(fā)揮了州的能動(dòng)性，減輕了聯(lián)邦的負(fù)擔(dān)，提高了聯(lián)邦行政效率。聯(lián)邦與州的關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展至新聯(lián)邦主義階段。新聯(lián)邦主義的目的是在鞏固聯(lián)邦權(quán)力的基礎(chǔ)上向州及地方政府適度放權(quán)以重新發(fā)揮州的作用，一些可以由州和地方政府解決的問(wèn)題聯(lián)邦政府僅提供必需的資金而不再直接管理。歲收共分計(jì)劃實(shí)施后，聯(lián)邦對(duì)州和地方的事務(wù)干預(yù)減少，州和地方的職能加強(qiáng)。例如：一些州的州長(zhǎng)任期開(kāi)始延長(zhǎng)，由2年改為4年，州立法機(jī)構(gòu)也由2年開(kāi)一次短會(huì)改為每年舉行長(zhǎng)會(huì)；有的州起草了新憲法；更多的州增加了對(duì)地方政府的援助[4]。20世紀(jì)80年代，里根總統(tǒng)上臺(tái)，他成為尼克松新聯(lián)邦主義的忠實(shí)捍衛(wèi)者和繼承人。里根提出讓州多執(zhí)行任務(wù)、多發(fā)揮作用，力圖使各州和地方承擔(dān)更多的地方建設(shè)和社會(huì)福利建設(shè)的任務(wù)，同時(shí)減少聯(lián)邦部分稅收。在里根1982年的一個(gè)國(guó)情咨文中，他還提出了劃分聯(lián)邦政府與州政府職能的10年規(guī)劃，并計(jì)劃將一部分聯(lián)邦計(jì)劃交與各州執(zhí)行，聯(lián)邦政府則逐年減少對(duì)州與地方政府的財(cái)政資助，直至最后取消。

在這一階段，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在全國(guó)城市聯(lián)盟案中做出了以州權(quán)為由否決聯(lián)邦法規(guī)的判決，這是自20世紀(jì)30年代以來(lái)的第一次，使其成為新聯(lián)邦主義策略的有力支持者。此后最高法院又繼續(xù)做出了一些以州權(quán)為由宣布聯(lián)邦法律因違憲而無(wú)效的判決，例如1992年的紐約訴合眾國(guó)案、1995年的合眾國(guó)訴洛佩茲案、1997年的普林茲訴合眾國(guó)案、2000年的合眾國(guó)訴莫里森案和金梅爾訴弗羅里達(dá)評(píng)議會(huì)案等。

綜上所述，新聯(lián)邦主義不是對(duì)美國(guó)國(guó)家壟斷資本主義的否定，也絕不是歷史上州權(quán)主義的簡(jiǎn)單重復(fù)，它的初衷是協(xié)調(diào)聯(lián)邦與州的權(quán)力分配，改變戰(zhàn)后聯(lián)邦政府對(duì)州和地方政府的主導(dǎo)地位，達(dá)到兩者權(quán)力關(guān)系的新平衡，是憲法聯(lián)邦主義發(fā)展的新階段。在憲法聯(lián)邦主義發(fā)展的過(guò)程中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院是解決聯(lián)邦與州的權(quán)力沖突的關(guān)鍵角色，發(fā)揮了重要的的作用，也充分體現(xiàn)了以法律約束權(quán)力的憲政與法治精神。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕杜安·洛卡德.州和地方政府[M].麥克米蘭出版公司，1983.12.

〔2〕[美]馬克斯·法侖德.美國(guó)憲法的制訂[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，1987.138.

〔3〕李昌道.美國(guó)憲法史稿[M].法律出版社，1986. 227.

〔4〕劉然.理查德·尼克松的新聯(lián)邦主義述評(píng)[J].江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000，（4）：25.

（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）