李婷婷

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)提出"推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革"，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革再次成為民眾關(guān)注度的問題。12月26日人社部部長(zhǎng)尹蔚民在召開的全國(guó)人力資源和社會(huì)保障工作會(huì)議上表示，2014年將著力解決雙軌制問題，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；養(yǎng)老保險(xiǎn)；雙軌制

中圖分類號(hào)：F842.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）12-0053-02

我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的“退休養(yǎng)老雙軌制”一直被看成是兩極分化的重要原因，社會(huì)上要求取消雙軌制的呼聲也越來越高。但筆者認(rèn)為，從公務(wù)員和參公管理的工作人員職業(yè)的特殊性來看，即使統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也應(yīng)該體現(xiàn)公務(wù)員的優(yōu)越性。

一、公務(wù)員和參公管理工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的特點(diǎn)

由于公務(wù)員和參公管理工作人員其職業(yè)具有一定特殊性，因此，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)等私部門的職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，具有以下特點(diǎn)：

第一，公務(wù)員和參公管理的工作人員其行使的是行政管理的權(quán)力，因此，他們的權(quán)力、義務(wù)產(chǎn)生的基礎(chǔ)通常是國(guó)家的行政授權(quán)和任命。公務(wù)員、法官、軍人不是雇員，因?yàn)樗麄儏⑴c的是一個(gè)通過公法行為建立起來的公法上的服務(wù)關(guān)系，有獨(dú)立的公法規(guī)則調(diào)整，如《公務(wù)員法》。這些公職人員的雇傭條件也是不同的，首先工資是法律規(guī)定的，①而不是根據(jù)勞動(dòng)合同的約定產(chǎn)生的，對(duì)于他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)，國(guó)家提供財(cái)政補(bǔ)貼也是養(yǎng)廉的客觀需要。全國(guó)政協(xié)委員、中山大學(xué)食品與健康工程研究院院長(zhǎng)劉昕說，“雙軌制”實(shí)際上是為了廉政，讓行政人員當(dāng)職期間不貪，專心致志投入工作，所以必須要給他們比較高的待遇。他還舉例說，比如教師，只有工資作為收入，不像生意人有多渠道的財(cái)產(chǎn)收入，但是教師這份工作十分重要；又比如警察，待遇也不錯(cuò)，但是他們有很多時(shí)候在街上日曬雨淋，待遇應(yīng)該是高一些，如果這個(gè)國(guó)家沒有人愿意當(dāng)警察，社會(huì)治安會(huì)亂，如果沒有人作為老師，就會(huì)出現(xiàn)很多文盲。據(jù)劉昕介紹，香港的公務(wù)員貪污事件比較少，因?yàn)樗麄冊(cè)诠ぷ髌陂g和退休以后的待遇比較高，只有提高行政人員的社會(huì)待遇，并且在養(yǎng)老政策上給予傾斜，才能基本保證公務(wù)、行政人員的廉政。②

第二，由于公務(wù)員和參公管理的工作人員職業(yè)穩(wěn)定性更高，人員流動(dòng)率較低等因素的影響，從全球養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式比較來看，無論是退休年齡、服務(wù)期限、養(yǎng)老待遇水平，公務(wù)員都要比企業(yè)等其他私部門工作人員優(yōu)厚。③

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入以及城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題也日益凸顯，其單獨(dú)養(yǎng)老模式在我國(guó)也已討論幾十載，但直至今日仍存有爭(zhēng)議。一是繼續(xù)采取分立模式，除職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，單獨(dú)制定公務(wù)員和參公管理工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。并在完善體系的同時(shí)，逐步建立公務(wù)員和參公管理工作人員的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，即職業(yè)年金。二是采取合并模式，即將公務(wù)員納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并在此基礎(chǔ)上，建立公務(wù)員和參公管理工作人員的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。但筆者認(rèn)為，從公務(wù)員和參公管理的工作人員的特殊性來看，即使采合并模式，也要體現(xiàn)公務(wù)員的優(yōu)越性。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革及其啟示

（一）我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

早在20世紀(jì)50年代，我國(guó)就建立了公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但適用范圍僅為鐵路、郵電等職工。1978年《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的發(fā)布，我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老和職工養(yǎng)老分立的制度模式從此基本確立，但二者的退休條件和養(yǎng)老待遇仍然一致。1993年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《機(jī)關(guān)工作人員工資制度改革辦法》，開始實(shí)施機(jī)關(guān)工資改革，而公務(wù)員養(yǎng)老金替代率隨之從75%上升到92%，并且規(guī)定退休人員養(yǎng)老金隨在職人員工資調(diào)整而調(diào)整。此后，又經(jīng)過數(shù)次工資調(diào)整，公務(wù)員養(yǎng)老金也隨之提高。2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》把“加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”作為重點(diǎn)。2007年，黨的十七大報(bào)告提出“促進(jìn)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。2008年兩會(huì)通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，該方案首先在上海、山東、廣東等5省市開始試點(diǎn)。但通過新華社報(bào)道，發(fā)現(xiàn)只有廣東開始“破冰”， 多數(shù)紋絲未動(dòng)。嚴(yán)格來講，改革沒有取得任何實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，廣東則進(jìn)行了“半吊子改革”，事業(yè)單位干部職工與普通企業(yè)職工一樣，按月繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)?！雹芸傮w來說此次改革以失敗告終。其實(shí)各個(gè)國(guó)家的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革都不是一帆風(fēng)順的，有很多阻力，成功與否大致取決于政治制度、文化經(jīng)濟(jì)制度、以及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)。作為國(guó)家公職行政人員，他們?cè)谡畏矫鎸儆趶?qiáng)勢(shì)群體，對(duì)于損害他們利益的改革，有阻力是必然的，所以在改革中要深度考慮改革可能引發(fā)的利益博弈因素，這樣不僅能解決現(xiàn)行制度中的問題，還能有效推進(jìn)新制度的實(shí)施。在現(xiàn)在實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制體制下，政府人員作為國(guó)家公職人員，是雙軌制中的其中一軌，是充分享有較多利益和優(yōu)勢(shì)的一軌，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌改并軌，對(duì)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工來說，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇至少會(huì)提高一些，而對(duì)于公職人員來說，并軌后其養(yǎng)老保險(xiǎn)支出從無到有，增加了他們養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出；另外，在養(yǎng)老金替代率方面，可能在很大程度上縮小了與其他社會(huì)群體之間的差距，因此會(huì)減少其自身的優(yōu)越感。所以并軌可能會(huì)引起政府工作人員本身的強(qiáng)烈不滿，而他們又是政府決策的決定者和制定者，這就在無形中增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革決策制定的難度。

（二）對(duì)我國(guó)此次并軌改革的認(rèn)識(shí)

通觀當(dāng)今世界各國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革可以發(fā)現(xiàn)，改革過程中既注重公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的內(nèi)在規(guī)律，又注重實(shí)際國(guó)情，這一點(diǎn)值得我們學(xué)習(xí)。在此次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中，我們應(yīng)注意以下幾個(gè)問題。

1.統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這是前提，也是民意所向.世界絕大多數(shù)國(guó)家公務(wù)員養(yǎng)老保障的進(jìn)程都證實(shí)了這一點(diǎn)：退休政策是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容，是社會(huì)保障制度的重要組成部分，同時(shí)也是社會(huì)財(cái)富再分配的重要手段和途徑。⑤統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是公平正義的體現(xiàn)，而且也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要條件。

2.加快相關(guān)制度的立法工作，通過立法先行來推動(dòng)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。從世界其他國(guó)家的改革經(jīng)驗(yàn)來看，公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)行比較順利的國(guó)家，一般有著較為完備的法律作為保障。反觀我國(guó)目前的立法狀況，現(xiàn)已在實(shí)施的《公務(wù)員法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》都只是針對(duì)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度做了一些框架性規(guī)定，并沒有出臺(tái)相關(guān)具體的法律法規(guī)，使得08年各地在進(jìn)行嘗試性改革時(shí)沒有法律作為依據(jù)，造成改革步伐緩慢。健全的法律體系可為此次改革提供重要的法律保障。

3.體現(xiàn)公務(wù)員的優(yōu)越性。從前文論述來看，公務(wù)員有其自身工作的特殊性，并且從利益博弈角度考慮，如果此次改革僅僅是把養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制并軌，勢(shì)必會(huì)引起政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員的不滿，可以預(yù)見到的或是說已經(jīng)預(yù)見到的結(jié)果是，許多事業(yè)單位人員會(huì)為了規(guī)避政策，集體提前退休，造成人才流失。體現(xiàn)公務(wù)員優(yōu)越性，并不是延續(xù)原來的差距。我國(guó)退休金雙軌制爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在退休金發(fā)放待遇方面，究竟差距有多大？目前企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率，約為原來工資收入的30%左右，而公務(wù)員的養(yǎng)老金替代率，則為原來工資收入的90%左右。即使二者退休之前的收入可能相差不了多少，但在退休過后，后者的養(yǎng)老金待遇水平可能達(dá)到前者的3倍左右。所以改革后的差距，應(yīng)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)生產(chǎn)力相適應(yīng)，謹(jǐn)慎測(cè)算和界定待遇水平。

4.增加公務(wù)員個(gè)人責(zé)任，建立多層次的公務(wù)員養(yǎng)老制度。目前世界上有許多國(guó)家都采取多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，基本養(yǎng)老退休金加職業(yè)年金等補(bǔ)充型養(yǎng)老金，進(jìn)一步滿足國(guó)民退休養(yǎng)老的需要。在公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革制度設(shè)計(jì)中，除要求公職人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，還可為公職人員增設(shè)職業(yè)年金型等養(yǎng)老改革措施，從而實(shí)現(xiàn)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的層次多元性，一方面保證了公職人員較為優(yōu)越的退休養(yǎng)老待遇水平，另一方面又使兩種保險(xiǎn)制度銜接恰當(dāng)。為推進(jìn)改革的順利實(shí)施，我國(guó)也可以借鑒這種層次多元體系的做法。

5.切實(shí)實(shí)行老人老待遇，新人新待遇。對(duì)于新吸納的公職人員，應(yīng)參照改革后的養(yǎng)老辦法繳納社會(huì)保險(xiǎn)。而已經(jīng)退休的或即將要退休的，應(yīng)參照改革之前的養(yǎng)老辦法繳納社會(huì)保險(xiǎn)，享受養(yǎng)老待遇。這樣一來就可做到一視同仁，既可激發(fā)在職工作人員的工作積極性，又可保證養(yǎng)老金待遇發(fā)放的可持續(xù)性和公平性，符合養(yǎng)老退休政策發(fā)放的宗旨。

“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善，是人類文明與社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志和成果”。⑥我們既然已經(jīng)通過養(yǎng)老保障制度來解決公民的退休、年老風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)當(dāng)建立和完善養(yǎng)老保障制度，使每個(gè)公民擁有一個(gè)有保障的未來的權(quán)利得以確保。退休養(yǎng)老是每一個(gè)勞動(dòng)者都要面臨的問題，具有普遍性，但我們不能因?yàn)閷?duì)公正公平的追求，而忽視了矛盾具有特殊性這一問題。另外，從現(xiàn)階段國(guó)情考慮，“統(tǒng)一雙軌制，體現(xiàn)公務(wù)人員優(yōu)越性”這一模式應(yīng)該是可行的。

注 釋：

①（德）W.杜茨.勞動(dòng)法[M].法律出版社，2005.17.

②黃艷，趙安然，朱小勇.退休金雙軌偏向公務(wù)員 政協(xié)委員稱待遇傾斜是為養(yǎng)廉[J/OL].載鳳凰網(wǎng)，http：//finace.ifeng.com/news/special/lianghui2010/20100303/1880114.shtml，2010.

③趙紅利，王裕明，王金濤.國(guó)外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究及啟示[J].勞動(dòng)保障世界，2010，（6）.

④“養(yǎng)老金雙軌制改革幾無進(jìn)展 明確改革方向才是關(guān)鍵”[J/OL].http：//news.xinhuanet.com/house/suzhou/2013-11 -04/c_125645503.htm，2013-11-4.

⑤劉冰，張永春.養(yǎng)老退休制度公正性探討[J].人文雜志，2012，（3）.

⑥林嘉.社會(huì)保險(xiǎn)法教程.法律出版社，2011.92.

參考文獻(xiàn)：

〔1〕董保華.社會(huì)法原論[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001.

〔2〕種明釗.社會(huì)保障法律制度研究[M].法律出版社，2000.

〔3〕林嘉.社會(huì)保險(xiǎn)法教程[M].法律出版社，2011.

（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）