□王凱艷 宋蔓蔓

農(nóng)家書屋政策是指由政府制定的用以保障農(nóng)家書屋工程得以順利建設(shè)和運行的系列公共文化政策，包括《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、《農(nóng)家書屋工程建設(shè)管理暫行辦法》、《農(nóng)家書屋工程實施意見》等文件。本文從政策學(xué)角度入手，將農(nóng)家書屋工程實施過程看作公共政策執(zhí)行過程，選取史密斯政策分析工具，結(jié)合政策博弈理論，總結(jié)農(nóng)家書屋政策執(zhí)行中的問題并進行原因分析。

一、相關(guān)理論概述

(一)史密斯政策執(zhí)行模型。史密斯模型是T．B．史密斯在《政策執(zhí)行過程》中提出的政策執(zhí)行過程模型。該模型(如圖1 所示)為農(nóng)家書屋政策提供了一個政策分析框架。

圖1 史密斯政策執(zhí)行模型

該模型中，史密斯將影響政策執(zhí)行的因素歸納為理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、環(huán)境因素四個方面。理想化的政策是政策制定者試圖追求的政策形態(tài);目標群體是受政策最直接影響的，必須對政策采取適當反應(yīng)的符合政策要求的群體和個體;執(zhí)行機構(gòu)是政府機構(gòu)中負責政策執(zhí)行的組織;環(huán)境因素是那些影響政策執(zhí)行和受政策執(zhí)行影響的要素。這四個因素決定著公共政策能否達到預(yù)期效果，決定著公共政策的實現(xiàn)程度。

(二)政策博弈理論。博弈論(Game theory)，是指在一定的規(guī)則約束條件下，多名理性決策者之間在依靠自己所掌握的信息進行決策及均衡問題的科學(xué)。在博弈論中，每個人決策的結(jié)果在取決于自己的選擇的同時依賴于他人的選擇，所有人選擇的結(jié)果是相互影響的。博弈論為政策執(zhí)行研究提供了各類政策主體的“理性經(jīng)濟人”人性假設(shè)基礎(chǔ)。公共政策執(zhí)行會受到政策利益相關(guān)主體的影響，發(fā)生合作與沖突、談判與妥協(xié)等政策博弈活動。

二、農(nóng)家書屋政策執(zhí)行中存在的問題

(一)政策總體實施效果不佳。政策總體實施效果是對政策執(zhí)行后的成果和問題進行總結(jié)。從中國知網(wǎng)中利用主題詞“農(nóng)家書屋”或者“農(nóng)村書屋”和主題詞“問題”或“困境”進行檢索，共檢索出951 條文獻，其中指出農(nóng)家書屋存在書屋成為擺設(shè)、農(nóng)民借閱率不高、文獻資源少、管理不到位等問題。

(二)政策執(zhí)行偏差。政策執(zhí)行偏差指農(nóng)家書屋政策執(zhí)行時路徑的偏離，在可量化政策目標牽引下政策執(zhí)行的選擇性、象征性和被動性以及政策執(zhí)行的缺失，即政策執(zhí)行的不到位。第一，在中央下達農(nóng)家書屋工程建設(shè)的政策要求下，地方政府和部門沒有完全按照《農(nóng)家書屋工程實施意見》、《農(nóng)家書屋工程建設(shè)管理暫行辦法》執(zhí)行，沒有成立與上級相對應(yīng)的農(nóng)家書屋建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，政策執(zhí)行出現(xiàn)選擇性。第二，《農(nóng)家書屋工程實施意見》規(guī)定了農(nóng)家書屋建設(shè)的具體標準。這種可量化的政策目標需要資源的支持。資源占有量無法滿足政策目標時，地方政府和部門會從地方利益角度出發(fā)，在可支配可承受資源的范圍內(nèi)，以能夠應(yīng)付上級檢查為目的，只注重書屋數(shù)量的達標，出現(xiàn)政策執(zhí)行上的“重數(shù)量，輕管理”，政策執(zhí)行的選擇性、象征性和被動性凸顯。第三，《農(nóng)家書屋工程實施意見》鼓勵農(nóng)家書屋在取得行政許可后進行經(jīng)營性活動，但是現(xiàn)實中有的農(nóng)家書屋在未取得行政許可的情況下從事與出版物無關(guān)的經(jīng)營活動，政府部門出現(xiàn)監(jiān)管缺位。

三、基于史密斯模型的農(nóng)家書屋政策執(zhí)行不力的原因分析

(一)農(nóng)家書屋政策不完善。從政策制定(中央政府)角度來看，“政策制定是指從發(fā)現(xiàn)問題到政策方案出臺的一系列功能活動過程。包括建立議程、設(shè)計方案、預(yù)測結(jié)果、比較和抉擇方案以及方案的合法化等環(huán)節(jié)”。2006年農(nóng)家書屋工程開始試點，2007年頒布《農(nóng)家書屋工程實施意見》，農(nóng)家書屋政策論證不夠充分，政策文件的暫時性和不徹底性以及制定過程的不充分造成農(nóng)家書屋政策執(zhí)行效果必然不會理想。從政策內(nèi)容來看，第一，《農(nóng)家書屋工程建設(shè)管理暫行辦法》和《農(nóng)家書屋工程實施意見》政策中均提到農(nóng)家書屋建設(shè)是在新聞出版總署等中央部門指導(dǎo)下，地方部門開展的政策活動，這種自上而下的傳統(tǒng)治理方式缺乏內(nèi)在驅(qū)動力;第二，《農(nóng)家書屋工程實施意見》中規(guī)定“2007年要在進一步擴大試點的同時完成全國及各省(自治區(qū)、直轄市)農(nóng)家書屋工程規(guī)劃編制、各地農(nóng)家書屋規(guī)劃選點、制定實施方案、落實資金來源和進度計劃等工作”，也就是說各級部門制定農(nóng)家書屋規(guī)劃等各項工作的時間期限是一年。這就意味著地方政府在制定地方政策時，時間上太倉促，無法進行充分的調(diào)研和論證，只能根據(jù)中央政策機械被動地制定政策。第三，農(nóng)家書屋政策實施已近七年，《農(nóng)家書屋工程建設(shè)管理暫行辦法》仍然沿用“暫行”一詞，政策效用力大打折扣。第四，缺乏科學(xué)合理的制度體系，對于違規(guī)行為的處罰手段單一并且不科學(xué)。

(二)政策執(zhí)行主體價值取向扭曲。政策執(zhí)行機構(gòu)及其執(zhí)行人員的整體狀況是影響公共政策能否被成功實施的重要因素。在我國地方政府績效考核看重經(jīng)濟指標的背景下，農(nóng)家書屋政策作為公益性政策，并不能為地方政府創(chuàng)造立竿見影的經(jīng)濟收益;地方政府部門配合中央農(nóng)家書屋政策的成本過高，導(dǎo)致執(zhí)行積極性不足，因此在與中央政策博弈的過程中，具有“理性經(jīng)濟人”特性的地方政府選擇舍長遠公共利益而逐短期經(jīng)濟利益。

(三)政策目標群體認識不足規(guī)避政策調(diào)控。目標群體是政策執(zhí)行的對象，對公共政策的態(tài)度和行動會直接影響到公共政策的有效執(zhí)行。作為政策目標的農(nóng)民群體認為該政策是形象工程，對政策出現(xiàn)慣性反感和抵抗。同時，部分目標群體對新生事物抱有熱情，期望值很高，當農(nóng)家書屋政策無法滿足其需求時，熱情度下降并無視該政策。當目標群體主動或被動規(guī)避政策調(diào)控時，該項公共政策就無法有效作用于目標群體，進而無法得到目標群體積極良性的反饋，政策無法形成良性循環(huán)。

(四)文化狀況不佳。本文對環(huán)境因素的分析重點放在影響農(nóng)家書屋政策執(zhí)行的文化環(huán)境上。我國農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民受教育程度整體不高，文化素養(yǎng)不夠，農(nóng)村社區(qū)整體文化氛圍和底蘊不夠深厚。文化基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致農(nóng)家書屋政策執(zhí)行效果不佳。

四、解決農(nóng)家書屋政策執(zhí)行問題的對策建議

(一)完善農(nóng)家書屋政策，創(chuàng)建良好政策環(huán)境。將農(nóng)家書屋政策實施問題進行總結(jié)，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，對農(nóng)家書屋政策進行修訂和補充，確保農(nóng)家書屋政策的科學(xué)性和實用性。明確農(nóng)家書屋政策實施的監(jiān)管者和監(jiān)管責任，確保農(nóng)家書屋公共利益屬性。

(二)確保政策執(zhí)行主體價值取向的公共性。將農(nóng)家書屋政策執(zhí)行效果納入地方政府績效考核體制，建立詳細科學(xué)的農(nóng)家書屋政策效果評估指標體系和方法，從制度上確保地方政府在政策執(zhí)行中價值取向的公共性。

(三)協(xié)調(diào)政策主體之間的關(guān)系。在農(nóng)家書屋政策執(zhí)行過程中，必須協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府的關(guān)系，在消除地方政府的敷衍、抵制、替代等政策博弈行為，才能加強政策執(zhí)行貫徹的力度，改善政策執(zhí)行效果。協(xié)調(diào)地方政府在農(nóng)家書屋政策執(zhí)行中的合理利益訴求;轉(zhuǎn)變地方政府功利觀念，樹立科學(xué)發(fā)展觀。通過剛性制度和柔性文化教育相結(jié)合方式，促使地方政府在農(nóng)家書屋政策執(zhí)行中不越位、不缺位。

(四)增強政策目標群體的積極性。政府在農(nóng)家書屋政策執(zhí)行中要注重政策宣傳，對政策出臺的環(huán)境、作用與意義做詳細說明，提高農(nóng)民對農(nóng)家書屋的認同感。

(五)因勢利導(dǎo)，樹立典型。在農(nóng)家書屋政策執(zhí)行過程中，結(jié)合當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，推廣先進技術(shù)類書籍，重點扶持并培育一批發(fā)家致富的農(nóng)民，樹立起政策獲益者的典型，帶動其他觀望或者漠視農(nóng)家書屋政策農(nóng)民的積極性，提高文化素質(zhì)，創(chuàng)建起良好的讀書氛圍和學(xué)習(xí)氛圍，真正促進廣大農(nóng)村社區(qū)的全面發(fā)展。

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