國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)司

2013年10月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，對化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾做了總體部署。一年來，各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實，各項工作積極推進(jìn)。

一、化解工作取得初步成效

各地區(qū)、各部門按照《指導(dǎo)意見》要求，穩(wěn)步推進(jìn)化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾各項重點任務(wù)，取得了初步成效。

（一）嚴(yán)格投資項目管理

《指導(dǎo)意見》印發(fā)以來，發(fā)展改革委堅決停止核準(zhǔn)任何產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目，國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等部門不再為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目辦理土地（海域）供應(yīng)、能評、環(huán)評審批，銀監(jiān)會指導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格信貸發(fā)放，對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目一律不再發(fā)放貸款。發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部分別下發(fā)通知，進(jìn)一步要求各地不得以任何名義核準(zhǔn)（備案）新增產(chǎn)能項目。發(fā)展改革委會同工業(yè)和信息化部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等，對江蘇灌南亞新鋼鐵、寧夏申銀特鋼等違規(guī)項目進(jìn)行了實地核查，并將有關(guān)情況上報國務(wù)院。各地區(qū)也通過多種形式貫徹落實《指導(dǎo)意見》要求，加強(qiáng)項目核準(zhǔn)七備案管理，并按《指導(dǎo)意見》的要求對在建和建成的違規(guī)項目進(jìn)行清理整頓。

隨著各部門、各地區(qū)多種手段嚴(yán)控產(chǎn)能擴(kuò)張，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能勢頭得到遏制。據(jù)初步了解，一年來全國新增煉鋼產(chǎn)能950萬噸、水泥熟料2600萬噸、平板玻璃3000萬重量箱，與2005以來年均新增鋼鐵產(chǎn)能6000萬噸（最高年份達(dá)1億噸）、水泥產(chǎn)能2億噸、平板玻璃產(chǎn)能1.3億重量箱的規(guī)模相比，有明顯下降。另外，從各地根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求開展的違規(guī)項目清理結(jié)果看，目前還有在建違規(guī)鋼鐵產(chǎn)能3633萬噸、水泥13976萬噸、電解鋁934萬噸、平板玻璃1500萬重量箱、船舶145. 6萬載重噸。

（二）加快淘汰落后產(chǎn)能

2014年4月，工業(yè)和信息化部下達(dá)了本年度淘汰落后和過剩產(chǎn)能任務(wù)，并要求各地抓緊落實。目前，各地區(qū)已將任務(wù)超額分解落實到具體企業(yè)、生產(chǎn)線（設(shè)備），涉及淘汰煉鋼產(chǎn)能3500萬噸、水泥（熟料及磨機(jī)）8500萬噸、電解鋁50萬噸、平板玻璃3760萬重量箱，全面超過《政府工作報告》確定的淘汰目標(biāo)。發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護(hù)部等部門發(fā)揮階梯電價、差別電價、水價和懲罰性排污費等調(diào)控措施作用，加快淘汰落后產(chǎn)能。

各地區(qū)也加快淘汰落后步伐，河北等省在國家淘汰落后標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高了淘汰落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)，將煉鐵高爐淘汰標(biāo)準(zhǔn)由400立方米提高到450立方米，煉鋼轉(zhuǎn)爐淘汰標(biāo)準(zhǔn)由30噸提高到40噸;江蘇、山東、湖北、重慶等地從地方財政中拿出資金，加大支持力度，專項用于化解產(chǎn)能過剩矛盾中淘汰落后產(chǎn)能獎勵、扶持延伸產(chǎn)業(yè)鏈項目和職工安置等。

到2014年9月底，全國實際關(guān)停煉鋼產(chǎn)能2400萬噸、水泥（熟料及磨機(jī)）8100萬噸、電解鋁50萬噸、平板玻璃3700萬重量箱，分別是《政府工作報告》確定的淘汰任務(wù)的83%，160%，119%和105%。

（三）推進(jìn)企業(yè)兼并重組

工業(yè)和信息化部會同有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)兼并重組市場環(huán)境的意見》，印發(fā)了任務(wù)分工通知，細(xì)化了各項任務(wù)的具體工作內(nèi)容和計劃，落實完善產(chǎn)業(yè)、金融、財稅、土地、職工安置等配套政策措施。各地區(qū)也積極建立完善組織協(xié)調(diào)機(jī)制，研究制定實施方案，鼓勵和支持優(yōu)勢企業(yè)發(fā)揮主體作用，積極推進(jìn)區(qū)城內(nèi)和跨區(qū)城兼并重組，整合過剩產(chǎn)能。

一些企業(yè)把握有利的市場機(jī)遇，加快兼并重組步伐。鞍鋼收購臺灣義聯(lián)旗下聯(lián)眾（廣州）不銹鋼60%股權(quán)，下一步雙方還將合作開展教育、醫(yī)療等社會事業(yè);河北、山西、山東、云南等地民營鋼鐵企業(yè)加快兼并步伐，整合產(chǎn)、供、銷資源，進(jìn)一步降低成本;河南天瑞水泥通過發(fā)行企業(yè)債募集資金，收購整合河南、遼寧部分水泥企業(yè);杭州錦江集團(tuán)與陽泉煤業(yè)集團(tuán)托管兆豐鋁業(yè)，使兆豐鋁業(yè)實現(xiàn)扭虧脫困;旗濱玻璃重組浙玻集團(tuán)，通過改造升級，大幅提升產(chǎn)品檔次和環(huán)保水平;中船工業(yè)集團(tuán)推進(jìn)集團(tuán)內(nèi)部資源優(yōu)化配置，將14家造修船企業(yè)初步整合成8家，提高了市場競爭力;馬鋼把握時機(jī)，收購法國瓦頓公司，全面持有其高鐵輪對制造核心技術(shù)，為高鐵輪對國產(chǎn)化奠定了堅實基礎(chǔ)。

（四）著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

報經(jīng)國務(wù)院同意，發(fā)展改革委，工業(yè)和信息化部印發(fā)了《關(guān)于重點產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》，對重點產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提出了明確意見。兩部門積極宜傳貫徹，指導(dǎo)地方、企業(yè)做好布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移各項工作。

杭鋼集團(tuán)與寶鋼集團(tuán)就調(diào)整寧波鋼鐵股權(quán)達(dá)成一致，將依托寧波鋼鐵實施環(huán)保搬遷，實現(xiàn)減量發(fā)展;河北鋼鐵集團(tuán)石鋼等鋼鐵企業(yè)搬遷改造項目開始啟動。企業(yè)“走出去”步伐明顯加快，河北鋼鐵集團(tuán)控股了全球最大鋼鐵貿(mào)易商瑞士德高公司，在南非建設(shè)的500萬噸鋼鐵項目正式啟動;昆鋼在越南合資的50萬噸鋼鐵項目建成投產(chǎn);廣西、福建民營企業(yè)聯(lián)合籌建的馬來西亞鋼鐵項目即將在馬中關(guān)丹產(chǎn)業(yè)園動工;中冶集團(tuán)正在籌劃在伊朗建設(shè)100萬噸鋼鐵項目;新興鑄管在泰國等地探索拓寬優(yōu)特鋼市場的渠道;海螺集團(tuán)結(jié)合國家“一帶一路”戰(zhàn)略陸續(xù)在印尼、緬甸建設(shè)水泥項目，正與國內(nèi)企業(yè)組團(tuán)在蒙古、中亞和俄羅斯等地籌劃新的水泥項目;華新水泥在塔吉克斯坦建設(shè)的100萬噸水泥生產(chǎn)線建成投產(chǎn)，正在尋求新的境外投資機(jī)會;福耀玻璃在俄羅斯投資建設(shè)45萬噸浮法玻璃生產(chǎn)線，加快境外布局。

（五）推動企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

各地區(qū)、各部門通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、出臺引導(dǎo)性政策措施等方式，鼓勵和支持有條件的企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域。發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部加大技術(shù)改造支持力度，不斷提升行業(yè)競爭力。工業(yè)和信息化部會同有關(guān)部門，加強(qiáng)行業(yè)管理，推廣應(yīng)用新工藝、新技術(shù)，推動企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。山東、河北等地按照國務(wù)院同意的鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，推進(jìn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)整體轉(zhuǎn)型，湖北、遼寧等地也在陸續(xù)制定鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，河北、安徽等地制定了本地區(qū)水泥、平板玻璃工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案（2013—2017年），浙江等地通過引入綜合土地、環(huán)保、資源、安全、產(chǎn)值、就業(yè)、稅收等因素計算出的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入值，要求達(dá)不到準(zhǔn)入值的產(chǎn)業(yè)逐步退出，促使企業(yè)主動調(diào)整業(yè)務(wù)領(lǐng)城，退出沒有競爭力的過剩產(chǎn)能。

一些重點企業(yè)也在轉(zhuǎn)型發(fā)展方面取得積極成效。首鋼集團(tuán)結(jié)合“京津冀一體化”戰(zhàn)略，提出“一根扁擔(dān)挑兩頭”的發(fā)展思路，通過打造全新的資本運營和金融平臺，撬動鋼鐵業(yè)和城市綜合服務(wù)兩大板塊，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展;中材股份同步推進(jìn)工程建設(shè)、水泥制售、玻璃纖維三大板塊效果明顯，特別是玻璃纖維板塊毛利率達(dá)到23%;金隅集團(tuán)在關(guān)停10條生產(chǎn)線的基礎(chǔ)上，把處置城市生活垃圾、污泥作為重要發(fā)展方向，成為城市“凈化器”，實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展;新疆農(nóng)六師煤電公司投資建設(shè)30萬噸鋁合金棒材等產(chǎn)品深加工項目，河南豫聯(lián)集團(tuán)投資建設(shè)60萬噸鋁箔、易拉罐料、汽車板等深加工能力，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)品附加值，消化電解鋁產(chǎn)能;大連船舶重工集團(tuán)大力發(fā)展海洋工程裝備成效顯著，2014年海洋工程裝備新接訂單218億元，是同期船舶新接訂單的1.8倍，1—9月海洋工程裝備產(chǎn)值達(dá)到74億元，已超過同期民船產(chǎn)值。

（六）推動建立長效機(jī)制

各部門、各地區(qū)按照發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，以改革的思路努力營造有利于公平競爭的市場環(huán)境。

發(fā)展改革委不斷深化投融資體制改革，進(jìn)一步取消和下放審批事項，加快建設(shè)項目信息庫和產(chǎn)能過剩信息預(yù)警系統(tǒng)，加強(qiáng)項目事中和事后監(jiān)管;工業(yè)和信息化部印發(fā)通知，出臺部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法，明確項目建設(shè)等量和減量置換的要求，制修定了產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)準(zhǔn)入（規(guī)范）條件，公告了六批603條水泥生產(chǎn)線，六批130條平板玻璃生產(chǎn)線，三批305家鋼鐵企業(yè)，一批26家電解鋁企業(yè)，完善行業(yè)管理。國土資源部發(fā)文，嚴(yán)格用地招拍掛出讓制度，并通過各地督查局加強(qiáng)重點督查;環(huán)境保護(hù)部結(jié)合大氣污染防治，強(qiáng)化產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)管理考核，正在研究制定《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)制度配套文件。其他相關(guān)部門也陸續(xù)出臺了相應(yīng)的配套政策。內(nèi)蒙古、浙江、河南、云南等地也紛紛通過印發(fā)文件、加強(qiáng)檢查等多種形式清理有礙公平競爭的優(yōu)惠政策。

從2014年以來產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)運行情況來看，化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾工作已經(jīng)取得初步成效。

一是投資擴(kuò)張勢頭得到遏制。2014年1—9月鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃行業(yè)固定資產(chǎn)投資同比分別下降5%、14.4%、31%、6%，主要鋼鐵企業(yè)紛紛表示不再建設(shè)擴(kuò)大產(chǎn)能項目，全國有444家大型水泥企業(yè)簽署協(xié)議承諾不再新建水泥生產(chǎn)線。

二是行業(yè)運行總體平穩(wěn)。2014年1—9月，全國粗鋼產(chǎn)量6. 18億噸，同比增長2.3 %，實現(xiàn)利潤192.8億元，同比增長71.2%。前8個月水泥、電解鋁、平板玻璃產(chǎn)量分別為15.9億噸、1554.7萬噸、5.5億重量箱，同比分別增長3.5%、7.6%、5%，水泥行業(yè)實現(xiàn)盈利462億元，同比增長27.9%。前3個季度全國造船完工2606萬載重噸，同比下降14.9%;承接新船訂單5249萬載重噸，同比增長37.9%;截至9月底，手持船舶訂單15471萬載重噸，同比增長35.7%，比2013年底增加18.1%。l—9月船舶行業(yè)利潤總額187.9億元，同比增長23.9%。

三是企業(yè)出現(xiàn)兩極分化。5個行業(yè)總體呈現(xiàn)出“冰火兩重天”，優(yōu)勢企業(yè)盈利能力明顯增強(qiáng)，部分企業(yè)因經(jīng)營不善已處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)，通過市場機(jī)制倒逼不具競爭力企業(yè)退出市場的環(huán)境逐步形成。鋼鐵行業(yè)利潤向優(yōu)勢企業(yè)集中，寶鋼、沙鋼等盈利前10家企業(yè)利潤總額占全行業(yè)的88.4%;船舶行業(yè)骨干企業(yè)優(yōu)勢突出，訂單充足、生產(chǎn)飽滿，造船完工量、新接訂單量、手持訂單量前30家企業(yè)分別占全行業(yè)的85%、88.1%、89.8%，中船重工集團(tuán)實現(xiàn)利潤總額達(dá)到89. 3億元，在國際同行中排名第二;南通中遠(yuǎn)川崎、揚子江船業(yè)、招商重工等行業(yè)骨干企業(yè)利潤同比增長超過40%。

另外，盡管部分行業(yè)持續(xù)虧損，個別企業(yè)陷入停產(chǎn)狀態(tài)，但各地通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、發(fā)展深加工、大力發(fā)展服務(wù)業(yè)、實施接近退休年齡職工內(nèi)退政策等多種渠道，妥善安置了大部分富余職工;銀行加強(qiáng)了風(fēng)險防控，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)貸款總額同比下降，金融風(fēng)險仍處在可控范圍內(nèi)。

二、化解工作面臨的困難和問題

（一）地方穩(wěn)增長面臨較大壓力

化解產(chǎn)能過剩與市場需求低迷疊加，接續(xù)產(chǎn)業(yè)又難以立即到位，地方經(jīng)濟(jì)下行壓力增大。如鋼鐵、水泥等工業(yè)占比較大的河北，一季度工業(yè)增加值同比增長3.5%，比上年回落8.5個百分點，是近20年最低;2014年1—8月工業(yè)增加值同比增長5%，比上年回落6.4個百分點。

（二）過剩產(chǎn)能反彈壓力加大

為了穩(wěn)增長、保稅收，有的已叫停的違規(guī)在建項目開始復(fù)工。從各地報來申請認(rèn)定備案的在建和建成違規(guī)項目看，一些省份均存在部分在建違規(guī)項目未按規(guī)定停止建設(shè)的問題。

（三）淘汰落后產(chǎn)能難度大

按現(xiàn)行政策規(guī)定，落后產(chǎn)能已所剩不多，出臺新的淘汰標(biāo)準(zhǔn)還需要一個過程，下一步淘汰落后將涉及到現(xiàn)行淘汰標(biāo)準(zhǔn)以上的產(chǎn)能，因淘汰的依據(jù)不足，在拆除設(shè)備時易引起糾紛，基層、企業(yè)抵觸情緒大。

（四）過剩產(chǎn)能退出通道不暢

據(jù)了解，一些企業(yè)在當(dāng)前市場形勢下，已有從產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)退出的打算，但由于現(xiàn)有破產(chǎn)法等支撐法律不完善，資產(chǎn)、債務(wù)處置無法可循，轉(zhuǎn)產(chǎn)缺乏資金支持。另外，地方政府考慮到經(jīng)濟(jì)增長和人員就業(yè)等因素，也盡量避免企業(yè)關(guān)閉。

（五）潛在風(fēng)險值得關(guān)注

一些規(guī)模較大、負(fù)債較多的企業(yè)退出可能導(dǎo)致銀行呆壞賬增加，如山西海鑫、四川川威、黑龍江西林等鋼鐵企業(yè)到期無法償還的銀行債務(wù)均已達(dá)上百億元。同時，受部分銀行惜貸、壓貸、抽貸影響，企業(yè)融資成本增加，一些企業(yè)因互保、聯(lián)保導(dǎo)致信用違約風(fēng)險上升，部分經(jīng)營不善的民營企業(yè)主已經(jīng)或正在考慮移民海外，如負(fù)債外逃可能引發(fā)局部金融風(fēng)險。此外，富余職工安置政策不到位，轉(zhuǎn)產(chǎn)培訓(xùn)資金不足，失地農(nóng)民工無法重新返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)、再就業(yè)困難，處置不當(dāng)會增加社會風(fēng)險。

三、下一步工作建議

進(jìn)一步推進(jìn)化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾工作，需要妥善處理好運用行政手段和發(fā)揮市場作用的關(guān)系、化解產(chǎn)能過剩與保持社會穩(wěn)定的關(guān)系、防范金融風(fēng)險與支持轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)系、壓減過剩產(chǎn)能的時間與空間的關(guān)系。針對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)當(dāng)前面臨的重點問題，下一步要重點做好以下工作。

（一）落實主體責(zé)任，嚴(yán)控新增產(chǎn)能

進(jìn)一步落實地方政府的主體責(zé)任和相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任。對未按規(guī)定停止建設(shè)、現(xiàn)已建成的違規(guī)項目，由當(dāng)?shù)卣_展自查，并提出處理意見上報國務(wù)院。

（二）做好專項督查，確保貫徹落實

各地區(qū)、各部門按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾專項督促檢查的通知》，搞好《指導(dǎo)意見》貫徹落實情況自查。發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等部門按照通知要求，積極配合做好實地督查工作，確?！吨笇?dǎo)意見》各項任務(wù)措施落實到位。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督檢查，嚴(yán)格執(zhí)法處罰

工業(yè)和信息化部加強(qiáng)對等量、減量置換的監(jiān)督檢查。國土資源部、環(huán)境保護(hù)部嚴(yán)把土地閘門和環(huán)保關(guān)口，進(jìn)一步加大用地、環(huán)保違法行為的監(jiān)督檢查力度，對已發(fā)現(xiàn)的違法供地用地、超標(biāo)排放等行為，堅決予以糾正，確保執(zhí)法處罰到位，并按規(guī)定追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（四）加強(qiáng)金融調(diào)節(jié)，遏制在建項目

銀監(jiān)會指導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，對在建違規(guī)項目一律暫停發(fā)放貸款。對瞞報的在建違規(guī)項目一律停貸并收回貸款。同時落實有保有壓政策，對企業(yè)兼并重組、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)、技術(shù)改造、“走出去”等繼續(xù)給予金融支持。

（五）淘汰落后產(chǎn)能，打擊違法生產(chǎn)

工業(yè)和信息化部會同環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委等，盡快建立利用環(huán)保、能耗標(biāo)準(zhǔn)淘汰落后產(chǎn)能的工作機(jī)制。同時，對制售地條鋼等違法行為，抓緊開展專項整治行動，加大打擊力度。

（六）完善退出機(jī)制，做好人員安置

抓緊修訂企業(yè)破產(chǎn)法，為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)企業(yè)退出掃清障礙。人力資源社會保障部指導(dǎo)各地出臺關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)人員安置預(yù)案，防止出現(xiàn)大規(guī)模失業(yè)和社會穩(wěn)定問題。