李曉琳

當前，我國已經(jīng)形成經(jīng)濟增速從高速向中高速換擋、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)從失衡到優(yōu)化再平衡，宏觀政策從粗放刺激轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化的新常態(tài)，改革的倒逼機制已經(jīng)形成，以改革促發(fā)展的節(jié)奏十分緊迫。今年以來，中央到地方各級政府牢牢把握發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用這一主線，多項改革從設計進入落實層面。盡管在這一過程中出現(xiàn)了一些問題，但是發(fā)現(xiàn)問題是為了更好地推進改革。只有改革，中國才能釋放出新的發(fā)展活力。

一、2014年重點改革進展

2014年，圍繞為小微企業(yè)、服務業(yè)發(fā)展松綁，激發(fā)社會資本活力和創(chuàng)新動力，提高全民消費力等能夠激發(fā)經(jīng)濟增長活力的改革密集展開。特別是就業(yè)形勢并不嚴峻，通貨膨脹壓力整體不大的溫和環(huán)境為一些領域的改革創(chuàng)造了條件。改革在一定程度上釋放出了紅利，稀釋了轉(zhuǎn)型的壓力。

（一）以行政審批制度改革為抓手轉(zhuǎn)變政府職能

2014年全年，中央和地方各級政府緊緊抓住行政審批制度改革這一抓手，更多啟動了觸及市場主體切身利益的改革，著力為市場主體松綁。截至2014年9月底，國務院先后取消和下放7批共632項行政審批事項，一批涉及企業(yè)投資項目核準、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動許可以及對企業(yè)、社會組織和個人的資質(zhì)資格認定事項被取消或下放，并通過減少行政事業(yè)性收費每年為企業(yè)和個人減輕約100億元負擔。在全國推行的企業(yè)登記制度改革，降低了市場準入門檻，激發(fā)了人們的創(chuàng)業(yè)激情，促使大量民間資本投向新興產(chǎn)業(yè)和新型服務業(yè)。今年前三季度全國新登記注冊的市場主體有920萬戶，新增企業(yè)數(shù)量較去年增長60%以上。多次修訂了政府核準的投資項目目錄，需報國務院部門核準的企業(yè)投資項目減少60%左右。同時“放管結(jié)合”向縱深推進。國務院會議多次提出要繼續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合，嚴防“一放就亂”。要求各職能部門要把主要精力從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。

（二）著力推出為小微企業(yè)及服務業(yè)發(fā)展松綁減負的改革

2014年，激活小微企業(yè)和服務業(yè)發(fā)展活力的改革密集展開。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全年 PMI雖有波動，但整體處于50%以上，第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務業(yè)等低能耗產(chǎn)業(yè)的活力在增強，新注冊企業(yè)數(shù)量明顯增長。除行政審批制度改革外，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是優(yōu)化財稅環(huán)境。國務院、財政部、稅總多次通過各種方式為小微企業(yè)減稅減費減負擔，包括提高小微企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策實施范圍上限，并延長至2016年;進一步擴大營改增試點范圍;實施普遍性降費、減稅。二是優(yōu)化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境。國務院常務會議多次討論如何優(yōu)化小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境，通過了包括成倍擴大中央財政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導資金規(guī)模，促進云計算創(chuàng)新發(fā)展措施，部署加強知識產(chǎn)權(quán)保護和運用等。國家發(fā)改委發(fā)出通知，要求加快審核專項用于小微企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)債，進一步做好支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展相關工作。三是發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)等薄弱環(huán)節(jié)。2014年5月14日國務院常務會議部署加快生產(chǎn)性服務業(yè)重點和薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。隨后國務院印發(fā)《物流業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》，《關于加快科技服務業(yè)發(fā)展的若干意見》。

（三）金融市場改革向縱深推進

以加快發(fā)揮市場配置資源的決定性作用為核心，將金融市場改革不斷向縱深推進。一是不斷優(yōu)化資本市場體系。民營銀行從試點方案推進至籌建。國務院發(fā)布《關于進一步促進資本市場健康發(fā)展的若干意見》，從九個方面明確了促進資本市場健康發(fā)展的任務;新三板做市商制度、滬港通試點等制度性探索正式啟動。二是強化金融支持實體經(jīng)濟的體制機制。近年來，社會資本脫實向虛的現(xiàn)象突出，增大金融對實體經(jīng)濟的支持力度十分迫切。國務院常務會議多次提出引導資金更多流向?qū)嶓w經(jīng)濟，緩解企業(yè)融資成本高問題。中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、國務院分別發(fā)布文件強調(diào)增強資本市場支持“三農(nóng)”的能力。三是發(fā)力投融資體制改革激活各類資本。啟動基礎設施投資體制改革。國務院常務會議提出進一步發(fā)揮開發(fā)性金融對棚戶區(qū)改造的支持作用;決定在鐵路、港口等交通基礎設施以及新一代信息基礎設施等方面，首批推出80個示范項目，面向社會公開招標。強調(diào)落實企業(yè)投資自主權(quán)，通過減少、整合和規(guī)范前置審批及中介服務等發(fā)揮企業(yè)投資自主權(quán)。

（四）構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制明顯加速

2014年以來，中央在構(gòu)建開放型經(jīng)濟相關改革表現(xiàn)主動，開放與改革形成良好互動。一是不斷優(yōu)化外商投資制度。2014年11月4日，國家發(fā)展改革委就《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》修訂稿公開征求意見。修訂稿大幅縮減了限制外商投資產(chǎn)業(yè)條目，從原來的79條減少到35條。自我國1995年首次發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》以來，這次是第6次修訂，也是取消限制項目最多的一次。二是多舉措擴大區(qū)域合作。中央多次強調(diào)加快研究“一帶一路”，強化互聯(lián)互通。9月，國務院印發(fā)《關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》，部署將長江經(jīng)濟帶建設工作。與多國合作都有明顯進展。中加簽訂雙邊本幣互換協(xié)議;中韓自由貿(mào)易協(xié)定談判舉行;與東盟就落實 “2+7合作框架”提出新舉措。三是上海自貿(mào)區(qū)大膽改革創(chuàng)新。2014版負面清單較2013版開放度和透明度明顯提高。入駐上海自貿(mào)區(qū)的企業(yè)數(shù)量持續(xù)增加，根據(jù)第三方評估結(jié)果，自貿(mào)區(qū)成立一年來新設企業(yè)1.26萬家，以備案制的方式辦結(jié)107個境外投資項目。服務業(yè)擴大開放。截至2014年6月底，已有244個涉及服務業(yè)擴大開放的項目落地;1—9月，服務業(yè)實際使用外資金額486.3億美元，同比增長8.7%，占全國總量的比重為55.7%。金融體制改革探索不斷深入。進一步擴大人民幣跨境使用 ;9月18日，我國第一個國際化的金融交易市場黃金“國際板”在上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌。

（五）利用窗口期完善市場決定價格機制步伐加快

當前CPI、PPI數(shù)據(jù)持續(xù)走低，國際市場的輸入性價格也在低位，正處于價格改革的“窗口期”，2014年價格改革的步伐加快。一是探索放開鐵路貨運價格。4月，國家發(fā)展改革委明確準池鐵路開通運營后，貨物運價實行市場調(diào)節(jié)，由鐵路運輸企業(yè)與用戶、投資方協(xié)商確定具體運價水平。二是醫(yī)療服務價格改革啟動。國家發(fā)展改革委等部門發(fā)出通知，放開非公立醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療服務價格，并允許生產(chǎn)經(jīng)營者根據(jù)藥品生產(chǎn)成本和市場供求狀況自主制定具體價格。三是電信業(yè)服務資費自主定價。工信部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布通告，對所有電信業(yè)務資費實行市場調(diào)節(jié)價。四是成品油價格機制進一步完善。截至2014年11月，成品油價格打破了過去僵化的價格機制，與市場價格接軌，走出了“八連降”。五是電力體制改革提速。11月，國家發(fā)改委公布了《關于深圳市開展輸配電價改革試點的通知》，推動建立獨立的輸配電價體系，正式啟動我國新一輪輸配電價改革試點。

（六）持續(xù)推進民生改革，發(fā)掘消費新紅利

民生領域改革穩(wěn)步推進，對于提振消費能力、惠民生、穩(wěn)增長起到了良好的助推作用。一是繼續(xù)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。國家衛(wèi)計委等部門印發(fā)《關于加快發(fā)展社會辦醫(yī)的若干意見》，要求建立公開、透明、平等、規(guī)范的社會辦醫(yī)準入制度。2014年5月，《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2014年重點工作任務》印發(fā)，明確了全年醫(yī)改工作的任務。二是完善養(yǎng)老保障網(wǎng)絡。國務院常務會議決定建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，隨后人社部、財政部聯(lián)合印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，國務院印發(fā)《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，部署改革落實工作，多個省份已啟動改革。三是深化收入分配。2014年10月29日國務院常務會議決定分批出臺深化收入分配制度改革配套措施和實施細則，多渠道促進農(nóng)民增收，努力實現(xiàn)居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展同步。四是建立臨時救助制度。2014年10月，國務院印發(fā)《關于全面建立臨時救助制度的通知》，進一步發(fā)揮社會救助托底線、救急難作用，解決城鄉(xiāng)困難群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難。

（七）用法治為全面深化改革護航

2014年10月23日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。黨的十八屆四中全會強調(diào)，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，必須全面推進依法治國。這一論斷深刻闡明了法治與全面深化改革的關系。這就要求要在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在法治保障下不斷深化改革。今天，改革進入攻堅期和深水區(qū)，在法治的引領下推進改革，在法治的框架內(nèi)規(guī)范改革，是中國改革持續(xù)向前的基本保障。

二、2014年改革存在的主要問題

2014年經(jīng)濟形勢總體比較嚴峻，在“三期”疊加的背景下，一些改革面臨的阻力較大，在改革推進過程中出現(xiàn)了一些值得警惕的問題。

（一）處理好促改革與穩(wěn)增長的關系難度依然很大

盡管以改革促發(fā)展的思路已在中央層面明確，但一些地方政府在面臨增長壓力時，仍不愿面對改革轉(zhuǎn)型帶來的陣痛，甚至仍然片面地將改革與發(fā)展對立起來，放棄或者變相回避改革，以為要增長就是刺激投資、刺激就是大上項目，最終又回到不計成本地上項目拉投資的老路上來。在現(xiàn)有政績考核體制下，地方官員出于政績壓力依然把GDP、用電量、固定資產(chǎn)投資等指標放在首位，粗放式發(fā)展的思維還沒有扭轉(zhuǎn)，嘴上力捧改革、心里虛化改革的想法還大量存在，直接阻礙了改革的落實。

（二）一些關鍵環(huán)節(jié)和領域的改革突破不明顯

從目前的改革落實情況來看，土地、國資、財稅等關鍵環(huán)節(jié)的改革與全社會較高的預期差距較大，相關改革未觸及舊體制核心，而這些恰恰是實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型所不能繞開的環(huán)節(jié)。例如集體土地使用權(quán)在融資上受限的情況并沒有改善;被寄予厚望的國資改革整體設計遲遲未能出;財稅體制改革雖有總體方案出臺，但財權(quán)與事權(quán)的劃分這一落實各項改革的關鍵點卻遲遲未能啟動。

（三）部分地方對改革的觀望情緒較濃

《決定》實施以來，部分地方選擇了觀望、等待，推動改革的動力不足，怕?lián)屌堋⑴聯(lián)熑蔚那榫w比較濃。土地改革、國資改革、生態(tài)文明制度建設、權(quán)力清單和負面清單管理等方面大多在等中央的具體意見，在看其他地方的動作進度。雖然中央一再強調(diào)改革的重要性，但對于地方政府來說改革創(chuàng)新的直接效益不明顯，怕出錯勝于求突破。另外，由于改革督察、評估還沒有形成系統(tǒng)性常態(tài)化的機制，督辦地方推動改革的壓力還沒有形成。

（四）部分改革與實際需求脫節(jié)

一些改革的設計和市場主體的實際需求脫節(jié)，直接弱化了改革的效果。行政審批制度改革從中央層面來看力度很大，但企業(yè)實際感受卻不明顯，像工商注冊制度改革那樣真正能夠給企業(yè)和個人松綁的改革還不多，往往是“數(shù)字很好聽，效果不明顯”，改革推進力度與市場主體的效果感受存在反差，要害環(huán)節(jié)的改革還沒有啟動?？傮w來看，改革措施在設計過程中大多缺少對需求主體改革意愿的調(diào)查，沒有搞清楚要害部位是什么，沒有理明白市場主體想要怎么改。

（五）中央與地方在改革實踐中出現(xiàn)偏差

中央是頂層設計的主體，而地方各級政府則是改革落實的責任主體。但是在改革落實的過程中，中央和地方出現(xiàn)偏差，使改革效果打了折扣。一是中央對地方創(chuàng)新支持不足，允許試錯糾錯的機制未形成，地方改革創(chuàng)新的熱情直接受到打壓。二是中央部門和地方政府對改革方向的把握不同。例如，財政部著力推動PPP為主的國資運營模式改革，但地方政府仍堅持以國有企業(yè)為主的政府主導型新區(qū)投資開發(fā)，在國資統(tǒng)包區(qū)域開發(fā)的情況下，整個國資運營模式很難改變。

（六）改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性不足暴露出來

一是上下銜接不暢?；鶎釉诟母飫?chuàng)新中探索了一些新經(jīng)驗，但與上級部門對接難。例如一些地方組建廉政辦公室，整合紀檢、監(jiān)察、審計等部門職能，但下面改了，上級機構(gòu)管理體制運行機制沒有變，審計的主體地位、監(jiān)察的獨立性等方面難以對接。二是一些單項改革缺乏配套銜接。行政審批權(quán)力不斷下放，但地方承接權(quán)力的機構(gòu)設置和人員配備還沒有完善，事后監(jiān)管制度還沒有建立，市場秩序的穩(wěn)定面臨風險。例如天津濱海新區(qū)成立了行政審批局，實現(xiàn)“一個印章管審批”，但對于審批事前事后的監(jiān)管責任如何銜接仍沒有明確思路。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）