倪士重

(兗礦集團公司鮑店煤礦,山東省鄒城市,273500)

完善煤礦安全生產(chǎn)法治化的建議

倪士重

(兗礦集團公司鮑店煤礦,山東省鄒城市,273500)

從法治的視角探討煤礦安全生產(chǎn),通過分析煤礦安全生產(chǎn)法治化存在的突出問題、形成原因以及實現(xiàn)方向與路徑,建議應在煤炭行業(yè)深入落實依法治國方略,全過程、全方位地推進立法、執(zhí)法、司法、守法科學協(xié)調(diào)發(fā)展,形成規(guī)范完善的煤礦安全生產(chǎn)法治體系。

煤礦 安全生產(chǎn) 法治化

近年來,煤礦事故及死亡人數(shù)同比雖有所下降,但與發(fā)達國家相比,事故率、傷亡率仍居高位。煤炭行業(yè)事故多發(fā)的原因較為復雜,做出有效應對需要綜合考慮、科學布局、系統(tǒng)操作。但根本舉措之一就是要加強安全法治建設,切實讓煤礦安全生產(chǎn)走上法治化軌道。這也是一個時間緊、任務重、標準高、要求嚴的時代課題,必須深入思考和認真研究。

1 當前煤礦安全生產(chǎn)法治化方面存在的突出問題

1.1 從立法上看,現(xiàn)有安全生產(chǎn)法律體系需進一步完善

(1)上位法與下位法未能無縫對接,操作性有所欠缺。當前,《礦山安全法》、《煤炭法》等作為指導、規(guī)范煤礦安全生產(chǎn)的基本法律,對安全方面的條款規(guī)定要么過少,要么過于寬泛和原則化而缺少針對性,有些方面已不能適應當前煤炭行業(yè)安全發(fā)展的新形勢。其他的一些規(guī)章、條例和標準作為下位法雖與上位法沒有沖突,卻都有一定自主發(fā)揮空間,標準不一、要求各異;而最大問題是,這些下位法由于其自身效力欠缺,很難有效地制約一些煤礦的不法安全生產(chǎn)行為。

(2)現(xiàn)有煤礦安全法律體系構(gòu)成未能全面覆蓋,完善性有所欠缺。如在煤礦從業(yè)者的勞動保護方面,煤礦塵肺病等職業(yè)病和其他職業(yè)危害防治、煤礦從業(yè)者精神和心理健康、礦工醫(yī)療監(jiān)測體系等方面欠缺考慮,不能充分體現(xiàn)憲法對人權(quán)的尊重和保障;在事故應急救援方面,我國到目前為止沒有制定一部專項的法律,未能使救援隊伍建設科學化。

1.2 從監(jiān)管上看,煤礦安全的監(jiān)管監(jiān)察體系不夠健全

從煤礦安全監(jiān)察的執(zhí)法主體上看,自2005年國家煤礦安全監(jiān)察局從國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局脫離出來單設以后,國家層面的安全監(jiān)察執(zhí)法主體更加明確,職責更加明晰。但具體到省區(qū)地方政府,由于多數(shù)煤監(jiān)局與安監(jiān)局分開設立,各省區(qū)安監(jiān)局隸屬于當?shù)卣?煤監(jiān)局隸屬國家煤礦安全監(jiān)察局,在實際執(zhí)法中有時也會因地方利益產(chǎn)生效率下降的問題和現(xiàn)象。另一方面,由于國家缺乏從法律上對煤礦安全的監(jiān)察權(quán)與管理權(quán)的明確界定,地方安全監(jiān)督管理機構(gòu)與中央派駐的煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)缺乏明確的、共同的上一級主管機關進行協(xié)調(diào),也會導致執(zhí)法過程中互相推諉或重復執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。

1.3 從法律懲處上看,煤礦安全生產(chǎn)的追責機制有待改進

法律懲處就是讓違法者承擔其違法的責任、后果。當前,我國煤礦事故責任以民事責任和行政責任為主,而刑事責任和經(jīng)濟責任處罰力度雖逐漸加大,但總體來說仍然運用較少。大量違反煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為主體,或者因為沒有產(chǎn)生事故后果而根本沒有受到任何懲處,或者因為事故后果未達嚴重程度而沒有受到應有的懲處,還有很多是在安全事故發(fā)生以后才不得不加以追究。例如,《煤礦安全監(jiān)察條例》第三十六條規(guī)定:煤礦建設工程安全設施和條件未經(jīng)驗收或者驗收不合格,擅自投入生產(chǎn)的,由煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)責令停止生產(chǎn),處5萬元以上10萬元以下的罰款;拒不停止生產(chǎn)的,由煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)移送地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門依法吊銷采礦許可證。這個處罰數(shù)額與成百上千噸煤炭的價值和礦工鮮活的生命相比微不足道。在修訂的《煤礦安全監(jiān)察條例(征求意見稿)》中將最高經(jīng)濟處罰額度增至200萬元,但即使這樣,仍不能形成有效約束。

1.4 從危害生產(chǎn)安全刑事案件的審判來看,法律適用仍存在一定問題

繼2007年2月28日頒布《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》后,2012年3月10日,最高人民法院又頒布了《關于進一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見》。意見的發(fā)布,主要是基于懲處危害生產(chǎn)安全犯罪在法律適用方面還存在一些疑難問題:一是犯罪主體成分構(gòu)成復雜,在涉及犯罪的各類人員中,除現(xiàn)場生產(chǎn)作業(yè)的工作人員外,還有身處現(xiàn)場或不在現(xiàn)場的各級管理人員,甚至還涉及各類形式的投資人、失職瀆職的政府公務人員等等。二是事故原因分析、結(jié)果認定程序繁瑣、操作困難。在有資質(zhì)的部門出據(jù)的事故調(diào)查中,原因分析往往包括直接原因、間接原因、主要原因、重要原因,而且事故原因與危害后果之間的關聯(lián)程度又存在差異,這種情況下,如何公平、合理地區(qū)分涉案人員責任,真正做到罪責刑相適應,既是審理此類案件的關鍵點,又是其難點之所在。應該相信,最高法這一《意見》的出臺,對于審判危害生產(chǎn)安全犯罪案件具有重大的指導意義。但更應該清醒認識到,僅憑這個《意見》,依然不可能完全解決安全生產(chǎn)事故責任處理中的刑事案件審判的法律適用問題。

2 當前煤礦安全生產(chǎn)法治化存在問題的成因分析

2.1 安全生產(chǎn)法治意識淡薄

一些煤礦從業(yè)人員不知道用安全法律法規(guī)來維護、捍衛(wèi)自己的權(quán)利;一些煤礦經(jīng)營者漠視自己在安全生產(chǎn)中的法律義務和責任,違法不進行安全投入和安全培訓,為獲得高額利潤把勞動者的安全風險提高到臨界點,一旦發(fā)生事故則用極少的成本去擺平,實在不行就隱瞞、逃逸;還有一些地方政府片面追求經(jīng)濟發(fā)展速度,眼睛只盯著企業(yè)利稅,短期行為嚴重,在招商引資、興辦企業(yè)時,對安全問題漠視不管,隨意降低準入門檻。

2.2 煤礦安全立法質(zhì)量有待提高

從立法宗旨和長遠目標來看,我國煤礦安全法律體系到目前為止尚未形成一個部分與全局、短期與長期、微觀與宏觀相結(jié)合的統(tǒng)籌規(guī)劃。另外,在人大通過的各部安全生產(chǎn)法律以下,國務院或其有關職能部門或地方立法機關往往還會制定一系列的條例、細則、辦法,而過多而繁雜的規(guī)章制度在某種程度上減弱了煤礦安全法律的權(quán)威性,特別是在這一過程中也很大程度上派生出了行政立法替代人大立法的傾向。

2.3 安全監(jiān)察體制不盡合理

我國目前的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制,主要是綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合、國家監(jiān)察與地方監(jiān)管相結(jié)合、政府監(jiān)督與其他監(jiān)督相結(jié)合的格局?？陀^地講,這種監(jiān)督管理體制為我國安全生產(chǎn)發(fā)揮了相當大的作用,但也有其先天性的缺點,即各監(jiān)管主體間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào),實踐中容易產(chǎn)生重復監(jiān)管或互相推諉現(xiàn)象。特別是政府設置的監(jiān)督管理機構(gòu)和企業(yè)設置的監(jiān)督管理部門,人事關系、經(jīng)濟關系無法獨立于政府或企業(yè)之外,對政府、企業(yè)領導的安全違法行為不可能有效阻止。

2.4 執(zhí)法尺度相對偏松

(1)事故隱患和小事故免予處罰。刑事處罰、行政處罰目前主要是對已發(fā)生事故,檢察、公安、紀檢監(jiān)察部門對未發(fā)生重特大事故的,一般不介入。

(2)以罰款代替法律責任追究。對于安全事故中的個人違法行為,傳統(tǒng)上多視為是違章或錯誤而非違法,在處理上,單位對個人一般采取批評教育的方式予以糾正,重者采取罰款的方式;對于經(jīng)營者和單位的違法行為,只要未發(fā)生重特大事故,安全監(jiān)察部門或上級主管部門一般也是采取罰款的方式。

(3)行政和社會因素對執(zhí)法影響過大。對于發(fā)生的重特大事故,在執(zhí)法過程和執(zhí)法結(jié)果上,有領導批示與沒有領導批示處理結(jié)果不一樣,有無社會輿論和社會輿論大小處理結(jié)果不一樣,同一性質(zhì)事故不同的地區(qū)處理結(jié)果不一樣。

3 實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)法治化的方向與路徑

3.1 提高立法技術(shù),使所依之法更完備

2013年6月29日修訂的《中華人民共和國煤炭法》,涉及安全生產(chǎn)方面的內(nèi)容較少。2014年8月31日修訂的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》從進一步落實生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責任、強化安全生產(chǎn)責任追究等方面補充完善了相關法律制度規(guī)定。因為它是整個安全生產(chǎn)領域的法律法規(guī),相對宏觀,具體到煤礦安全生產(chǎn),針對性、指導性仍顯不足。還應著重做好以下幾個方面的工作:

(1)修訂《礦山安全法》。作為煤礦安全的基本法,《礦山安全法》自1993年制定實施,至今已有20余年時間,其修訂勢在必行。其修訂重點應包括以下方面:確立礦工安全健康保護原則,明確規(guī)定保護礦工職業(yè)安全健康權(quán)是國家和企業(yè)的義務和責任;進一步明確安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的職權(quán)和執(zhí)法程序;規(guī)范相關主體的執(zhí)法行為,維護相對人的合法權(quán)益,等等。

(2)制定《煤礦安全生產(chǎn)法》。對于煤礦安全生產(chǎn)這一范疇來說,在現(xiàn)行的法律體系中,都或多或少地存在效力不足、針對性欠缺、適應性不夠、操作性不強、完善性不夠等問題。所以,應針對我國煤礦安全法律存在的缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)性這一主要問題,建立以《煤礦安全生產(chǎn)法》為龍頭的煤礦安全法律體系。該法應科學定義煤礦企業(yè),充分考慮煤礦安全生產(chǎn)的特殊屬性,系統(tǒng)、全面地對煤礦安全生產(chǎn)的各類主體的職責和煤礦生產(chǎn)的各環(huán)節(jié)進行規(guī)制,如煤礦安全培訓、勞動保護、依法開采、安全監(jiān)管、事故認定、責任追究,等等。

(3)進一步完善《刑法》的相關規(guī)定。在法律責任上,我國《刑法》尚未形成一套系統(tǒng)的有關煤礦安全生產(chǎn)罪名體系,缺少盜采危及安全罪等罪名,特別是缺乏對煤礦員工違法行為的法律制裁,很難有效發(fā)揮其預防和減少犯罪的功能。《刑法》第134條、第135條對重大責任事故罪和重大勞動安全事故罪的規(guī)定,定罪的要件是事故已發(fā)生且具有重大傷亡情形或者其他嚴重后果,表明此類犯罪為結(jié)果犯而非危險犯,超前警戒性不足,也為一些煤礦企業(yè)乃至員工的非法行為留下了空間,所以有必要完善重大責任事故罪和重大勞動安全事故罪的規(guī)定。另外,在《刑法》第139條中,對遲報事故未作出明確規(guī)定,也應進行相應的修改和調(diào)整。

3.2 推進法律協(xié)同,使所用之法更科學

3.2.1 協(xié)同煤礦安全生產(chǎn)相關法律法規(guī)之間的互相銜接

(1)與《勞動法》、《勞動合同法》等法律之間的銜接。修訂煤礦安全法律時可單設一章為“勞動保護”,明確煤礦從業(yè)人員在勞動保護方面的權(quán)利。

(2)與《職業(yè)病防治法》等法律之間的銜接。著力改變煤礦職業(yè)衛(wèi)生健康標準過低的現(xiàn)象。必要時,應探索建立煤礦職業(yè)病防治與康復基金計劃、煤礦職工心理康復救助制度等。

(3)與《環(huán)境保護法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律之間的銜接。著眼于生產(chǎn)資料安全和社會財產(chǎn)安全,明確加強環(huán)境保護、節(jié)約資源的規(guī)定,要求煤礦走資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的綠色發(fā)展之路。

3.2.2 協(xié)同與煤礦安全生產(chǎn)相關的保障制度的健全完善

(1)進一步完善煤礦工傷保險制度。工傷保險是目前煤礦工人最基本、最主要的保障,主要以《工傷保險條例》為依據(jù)。但一個不能忽視的客觀事實是:由于煤炭行業(yè)事故頻發(fā),總體賠償數(shù)量多、額度高,使得社會保險部門承保積極性不高;就煤礦本身來說,工傷保險是其運營成本的額外負擔,一些煤礦尤其是私營煤礦投保自主性不強。還有,由于工傷保險廣覆蓋、低保障的特點,其賠付水平較低,對工人及其家屬普遍無法形成有效保障。因此,應該從法律上強制煤礦參保工傷保險,并適當提高保障額度。

(2)健全完善煤礦安全生產(chǎn)風險抵押金制度?！睹旱V企業(yè)安全生產(chǎn)風險抵押金管理暫行辦法》規(guī)定:風險抵押金的主體為我國境內(nèi)所有煤礦企業(yè),其功能限于作為搶險、救災和善后的專項資金。其功能明確定位于事后補救和保障。這種限定使安全生產(chǎn)風險抵押金的功能受到很大束縛,實際上,更應該充分發(fā)揮它的警示及事故預防功能。有關法律法規(guī)應明確:安全生產(chǎn)風險抵押金主要用作事故搶險、救災和善后,在特殊情況下也可以用作重大安全隱患的治理,甚至還可以用作對安全業(yè)績突出、達到行業(yè)最高水平的煤礦進行獎勵。

3.3 提升執(zhí)法水平,使所執(zhí)之法更嚴格

3.3.1 嚴格執(zhí)行煤礦安全標準

結(jié)合新修訂的《安全生產(chǎn)法》“推進安全生產(chǎn)標準化建設,提高安全生產(chǎn)水平,確保安全生產(chǎn)”之規(guī)定,嚴格執(zhí)行辦礦審批、采礦許可及安全監(jiān)督檢查各項制度,真正做到審批達標、開工安全、動態(tài)保持?？赏菩袑徟熑蔚共橹贫?對于經(jīng)審批合格煤礦發(fā)生重特大事故的,根據(jù)實際情況倒查審批、監(jiān)管部門責任。要以煤礦質(zhì)量標準化為主體,卓有成效地開展煤礦安全標準化工作,把煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)的內(nèi)容簡明化、條目化、具體化。

3.3.2 嚴格安全監(jiān)察執(zhí)法

在法律要求和許可的范圍內(nèi),安全監(jiān)察執(zhí)法再嚴格也不為過。在煤礦安全生產(chǎn)法治化的實踐中,應嘗試改變多部門并行的傳統(tǒng)做法,建立聯(lián)合執(zhí)法機制,由政府統(tǒng)一領導、政府職能部門和公檢法、紀檢監(jiān)察機關等共同參與,不斷提高執(zhí)法效率。另外,嚴格煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的重中之重在于加強煤礦安全監(jiān)察隊伍建設,應在法律上明確其為不受企業(yè)、地方制約的第三方,特別是在執(zhí)法人員選拔、任用、獎懲等方面不受制約和干擾,從法律上保證其能夠真正獨立監(jiān)察執(zhí)法。

3.3.3 嚴懲安全生產(chǎn)違法行為

刑罰的堅定性在于制止犯罪,不在于嚴刑苛罰,而在于有罪必罰,打消犯罪人的僥幸心理。應始終對安全生產(chǎn)違法犯罪行為保持高壓態(tài)勢,嚴厲打擊;應對事故背后的失職瀆職、貪污腐敗等問題,堅決一查到底,依法嚴肅追究責任;應推動對安全生產(chǎn)違法行為的懲處由事后向事前轉(zhuǎn)變,由懲前向毖后轉(zhuǎn)變;當前,最可行的是大幅提高煤礦事故死亡賠償標準和處罰標準,真正讓安全生產(chǎn)的違法成本大于守法成本,使之主動將事故處理成本放到事故預防上去,變被動安全為主動安全。

3.4 增強守法意識,使所遵之法更權(quán)威

要大力強化安全法治教育與培訓。法律意識是一個人自覺守法的內(nèi)動力,也是其反對違法行為的精神支撐?？陀^地講,在煤礦開展安全教育和職工接受安全教育都沒有真正成為自覺行為以前,必須以法律的強制功能保證企業(yè)進行安全教育與培訓。在煤礦員工培訓方面,應按照職業(yè)健康與安全法規(guī)的要求,深入推進確認的培訓,即由相關具有資質(zhì)、信譽優(yōu)良的職業(yè)健康與安全機構(gòu)進行考核,合格后發(fā)給培訓合格證書。同時,還要在法律上對煤礦的安全教育與培訓做出明確而詳細的規(guī)定,改變現(xiàn)行法律法規(guī)中安全教育培訓原則性規(guī)定過多、制約性不足的缺點。另外,還要大力推進安全道德建設,既充分發(fā)揮法律法規(guī)的硬性規(guī)范作用,也充分發(fā)揮道德在安全生產(chǎn)中的軟性約束作用,形成安全生產(chǎn)的強大責任感和內(nèi)動力。

(責任編輯 張大鵬)

國家能源局:能源領域重大項目審批需要召開審批聽證會

日前,國家能源局網(wǎng)站刊發(fā)該局局長吳新雄撰寫的文章指出,要創(chuàng)新審批聽證制度。對于煤炭、電力、油氣、核電、新能源、科技等能源領域重大項目、重大資金審批,要定期召開審批聽證會,確保行政權(quán)力依法依規(guī)運行。

吳新雄提出,要嚴格推進依法行政,努力提高能源工作法治化水平。一是加強能源法律法規(guī)立改廢。二是進一步梳理、取消或下放一批行政審批事項。三是規(guī)范審批流程,實現(xiàn)“五公開”,即:規(guī)劃公開、計劃公開、條件公開、過程公開、結(jié)果公開。四是同步加強事中事后監(jiān)管。實現(xiàn)“五個同步下放”,即:同步下放審批標準、審批規(guī)范、審批責任、處理權(quán)限及責任追究;明確“四項監(jiān)管要求”,即:明確監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管責任,切實做到放管結(jié)合,確保放而不亂。五是加快建立權(quán)力清單、責任清單和負面清單。

On perfecting legalization of coal mine production safety management

Ni Shizhong
(Baodian Coal Mine,Yankuang Group Co．,Ltd．,Zoucheng,Shandong 273500,China)

From the perspective of legalization,the paper explores the production safety of coal mine,and through analyzing the prominent problems and reasons existing in the legalization of coal mine production safety management and its realizing direction and path,the paper proposes that the strategy of governing the country by law should be deeply implemented in the coal industry;the whole phases and all respects advancement of the legislation,law enforcement,judicature and law-abiding in coordinated development should be conducted to form the standard and perfect coal mine production safety legalization system．

coal mine,production safety,legalization

TD7

A

倪士重(1978－),山東鄒城人,高級政工師,現(xiàn)在兗礦集團公司鮑店煤礦工作,主要從事企業(yè)政工工作。