麥海岸，張梅英，黃桂玲，梁柳婉，張觀連

深圳市光明新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所證件申領科101室，廣東深圳518000

食品安全監(jiān)督管理體系存在的問題和對策分析

麥海岸，張梅英，黃桂玲，梁柳婉，張觀連

深圳市光明新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所證件申領科101室，廣東深圳518000

自從2009年我國頒布并開始實施《中華人民共和國食品安全法》以來，食品安全工作取得了良好的進展，其整體形勢呈現(xiàn)出穩(wěn)中向好的趨勢，但是目前一些制約和影響我國食品安全的深層次問題和矛盾依然沒有得到有效解決，食品安全形勢不容樂觀。要確保食品生產(chǎn)的安全，就必須建立一套完善的食品監(jiān)管體系。該文通過分析食品安全監(jiān)督管理體系存在的問題，查閱相關的法律法規(guī)和文獻，參考西方國家的優(yōu)秀經(jīng)驗，提出相應的對策，希望有助于完善并健全我國食品安全監(jiān)督管理體系，使食品安全得到有力的保障。

食品安全；監(jiān)督體系；立法；執(zhí)法主體

食品安全問題關系到千家萬戶每一個人的生命和健康。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，食品市場也進一步擴大，同時也帶來了一系列問題。從2003年的阜陽"大頭娃娃"奶粉事件起，"蘇丹紅事件"、"三鹿"三聚氰胺毒奶粉事件、人造"新鮮紅棗"事件，食品安全事件年年發(fā)生、屢禁不止，三聚氰胺超標奶粉多次幽靈重現(xiàn)，食品安全問題再次成為民眾關注的焦點。食品安全問題為什么頻繁發(fā)生？商家唯利是圖、缺乏業(yè)界良心、人民食品安全知識缺乏是其中的原因，更重要的是食品安全法律制度不完善，監(jiān)督管理不到位。該文通過分析食品安全監(jiān)督管理體系存在的問題，針對性地提出對策，希望對我國食品安全監(jiān)督管理體系的完善有所幫助。

1 食品安全監(jiān)督管理體系的意義

食品安全關乎到人民的身體健康，社會的穩(wěn)定繁榮,是每個政府亟需保障的頭等大事。但是食品從原材料、加工、保存、銷售等環(huán)節(jié)都容易出現(xiàn)安全問題，如果沒有一套完整的監(jiān)督管理體系，單靠從業(yè)者的良心和政府平常的監(jiān)督和檢查，很難確保食品的安全。食品生產(chǎn)監(jiān)督、質量檢測、市場準入等都需要法律制度來明確，權責落實到位才能管理有效。另一方面，一旦商家生產(chǎn)銷售有毒有害食品，構成犯罪如何處理，怎么規(guī)定違反成本才有威懾力，這都需要一套完整的監(jiān)督體系才能加以保障，才能從整個生產(chǎn)過程保障食品的安全。

2 我國食品安全監(jiān)督管理體系的現(xiàn)狀

《中華人民共和國食品安全法》自2009年試行以來，一直沿用至今。我國在食品方面已經(jīng)形成法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、政府及政府規(guī)范性文件相結合的法律體系。食品安全法全方位為食品安全提供了法律保障，有利于防范食品安全事故，有利于規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，讓食品安全得到切實保證，是做好食品安全工作的新起點。

但是該法律體系本身并不夠完善，在生產(chǎn)經(jīng)營或者監(jiān)管方面的規(guī)定有較多的“粗線條”式條文，《食品安全法》的配套立法完成率偏低[1]，許多配套立法遲遲沒有出臺或者配套立法設計的不合理，致使我國基層政府的質檢、衛(wèi)生監(jiān)督、藥監(jiān)等有關機構對于執(zhí)法監(jiān)督的分工不明確，部門職能交叉、職責不清則削弱了執(zhí)法的力度。

3 我國食品安全監(jiān)督管理體系存在的問題

食品安全事故和問題的頻繁發(fā)生，引起社會的廣泛關注和政府的高度重視，也引起了人們對食品安全監(jiān)督管理體系的思考。在依法治國的層面來看，法律制度的不完善是導致食品安全事故重復發(fā)生的根本原因，同時法律的實施需要監(jiān)督的落實，全方位的監(jiān)督。筆者認為，我國的食品安全監(jiān)督管理體系主要存在的問題有以下四個方面。

第一，食品安全監(jiān)管的立法不完善。主要體現(xiàn)在：其一、法律的保護威懾不足；其二、立法主體不統(tǒng)一導致規(guī)范相互沖突，缺乏具有可操作性的實施細則；其三、相關法律的出臺早已不適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。第二，國家食品安全標準的制定不能滿足監(jiān)管；相比于歐盟的標準，我們國家對于食品安全的標準明顯過低。例如，一些食品添加劑的合格標準范圍過大，同時對這方面的規(guī)定落實不到位，檢測不及時，盡管現(xiàn)已取消了免檢制度，可是對于一些著名品牌的檢測還是沒能形成常規(guī)化，監(jiān)測周期過長依舊存在。添加劑以及某些有害成分的標準不夠明確，監(jiān)管起來更為困難。第三，監(jiān)管部門職權多頭交叉的矛盾仍未徹底解決，由于食品的生產(chǎn)、流通和消費的過程紛繁復雜，各環(huán)節(jié)之間交叉反復的現(xiàn)象普遍，行政機關的職責劃分不清，難以形成從“農(nóng)田到餐桌”整條食物鏈的無縫對接[2]，食品安全監(jiān)管盲區(qū)較多。每當有消費者投訴某些產(chǎn)品存在質量問題后，相關部門之間配合不緊密，缺乏溝通，或者存在相互推諉的現(xiàn)象。第四，社會監(jiān)督力量薄弱，主要體現(xiàn)在監(jiān)督主體的稀少，除了政府有關部門和媒體，我們很難看到社會有其他組織去監(jiān)督食品安全。

4 完善食品安全監(jiān)管體系的措施

4.1 完善相關的法律法規(guī)，加大懲罰力度

在我國，食品安全相關的法律對于違法的商家懲罰力度過小，商家的違法成本過低，在強大利益的驅使下一度迷失。法律的落實除了本身守法意識，制度的保障起到了決定性的作用。在行政處罰方面，通過制定新標準，適應新市場經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，加大對違法企業(yè)處罰力度，例如采取統(tǒng)一高額罰款，在源頭上杜絕不良商家行為。對于多次違法的商家，可采取吊銷執(zhí)照的辦法，從嚴處罰。對于各個部門的規(guī)范，要制定統(tǒng)一的標準，以食品安全法為標準，建立一個規(guī)范制定審核機構，統(tǒng)一各個部門的規(guī)范標準，嚴格按照標準執(zhí)法。

在刑法保護方面，可以采取某些學者的意見，把食品犯罪納入到危害公共安全犯罪的領域[3]，從犯罪主要客體界定方面來看，目前食品領域犯罪的主要特點包括后果嚴重、擴散性強、范圍廣等，食品安全犯罪的主要客體為不特定或多數(shù)人的生命安全和身體健康。危害公共安全罪的同類客體主要是侵犯了不特定或多數(shù)人的健康、生命、重大公私財產(chǎn)的安全，因此把食品領域犯罪納入到公共安全罪有著其合理性，可以加大刑法保護方面的威懾作用。

4.2 完善問題食品召回、無害化處理、銷毀等制度

食品召回對于違法商家缺少強制性的規(guī)定，并沒有把食品召回在實體上和程序上制定具體規(guī)范細致的操作，而且相關的配套制度也不夠完善，不能很好地應對實際存在的各種問題。針對以上情況，提出以下建議。

第一，建立懲戒與激勵相結合的食品召回法律責任。針對主動召回缺陷食品的企業(yè),召回監(jiān)管部門在實施行政處罰前，可以從該企業(yè)生產(chǎn)的有害食品危害程度、擴散范圍、是否達到召回的預期效果等方面進行考察,對于缺陷食品沒有造成嚴重危害，并且積極配合實行召回的企業(yè),不僅可以從輕、減輕處罰,還可適當合理的免除處罰,甚至提高企業(yè)誠信認可等級，達到鼓勵更多的企業(yè)實行召回的目的。在刑罰方面，為了震懾那些拒不召回問題食品的企業(yè)，在食品安全犯罪的處罰中可以再增加“不履行食品召回義務罪”或者直接把不履行召回義務的行為作為食品安全犯罪的加重犯加以處罰。

第二、建立食品召回責任保險制度，緩解企業(yè)經(jīng)營者經(jīng)濟壓力，分散企業(yè)風險。食品召回責任保險制度為實現(xiàn)生產(chǎn)者與消費者的“雙贏”局面建立了良好的法律基礎,當生產(chǎn)商面對突發(fā)性食品安全事件時不僅可以得到相關的資金支持,還能得到保險公司提供的專業(yè)應急策略指導，促進生產(chǎn)企業(yè)以最低的成本避免危機的發(fā)生，以正確的方式面對政府和廣大民眾,同時，還能確保危害發(fā)生后消費者可以得到及時的救助和賠償[4]。面對我國對食品安全違法行為的懲罰力度越來越大，出現(xiàn)問題食品的成本越來越高的趨勢，結合我國中小食品企業(yè)居多,難獨自承擔過高的召回費，食品召回責任保險制度可緩解企業(yè)經(jīng)營者得經(jīng)濟壓力，是分散企業(yè)風險的好方法。

第三，建立專門的技術公司,對召回后的食品進行專業(yè)化的處理。在我國,封存和銷毀危害食品是食品生產(chǎn)商處理召回后問題食品的主要處理方式。但是,在利益的驅動下，許多食品生產(chǎn)商完全不顧及消費者的生命和健康安全，對問題食品通過多種卑劣手段如更換包裝、生產(chǎn)日期，并按照一定比例重新配置等,讓問題食品再次流入到市場中,甚至以更高的價格賣給消費者。在日本，被召回后食品都交由廢棄物處理商進行處理,由處理商針對食品的缺陷程度不同做出不同的處理決定，如利用食物發(fā)酵后產(chǎn)生的沼氣來發(fā)電發(fā)熱；將食品轉移給肥料公司,加工成有機肥料后再賣給農(nóng)戶；或是將剩下的制成生物燃油,再次出售給能源公司，這樣的處理方式不僅具有較高的可取性，而且更加無污染和危害[4]。我國政府可以借鑒日本處理問題食品的經(jīng)驗,成立專門的技術公司,更加專業(yè)化、有條理性的處理被召回后的食品。監(jiān)管部門監(jiān)督企業(yè)召回問題食品后,由企業(yè)直接將問題食品移交給技術公司，這些公司根據(jù)問題食品缺陷程度作出判斷，如果有其他可利用的用途,就發(fā)往各個下游公司,進行廢物處理,變廢為寶。如果認定食品沒有任何利用價值則直接進行銷毀處理。

4.3 制定嚴格的食品安全標準，從源頭上減少食品安全事故

我國政府相關部門應該積極研究國際標準，特別是國際食品法典委員會關于食品的標準、國際植物保護聯(lián)盟關于植物健康的標準、歐盟、美國等發(fā)達國家和實體制定的食品安全方面的標準，以及國際獸醫(yī)組織關于動植物健康的標準，以此對我國現(xiàn)行的標準進行適當?shù)母牧迹涌旖⒔∪氖称钒踩珮藴鼠w系，從整體上提高食品安全的標準，并增加一部分食品檢驗指標，提高指標的水準。

4.4 規(guī)范執(zhí)法部門的權限與職責，建立食品安全信息公開責任追究機制

應通過網(wǎng)絡把每個食品相關部門聯(lián)系起來，形成一個對外統(tǒng)一的窗口，有利于信息的統(tǒng)一發(fā)布，增加人民對食品安全信息的獲取，對于有害食品的鑒別能力得以提高。統(tǒng)一的部門也能向群眾提供一個有效的投訴渠道，加強群眾共同監(jiān)督的積極性，做到事事有人管，責任落實明確，一旦出現(xiàn)違法的商家，能及時執(zhí)法，打擊違法者的囂張氣焰，同時也能對于某些不作為部門啟動問責程序，才能使法律法規(guī)得以施行。

此外，應當建立具體而透明的信息公開法律責任規(guī)范，讓食品安全信息的公開責任追究更具有實際操作性。第一，明確相關責任人因過錯而拒絕公開信息，或者因公開信息不當給相對人造成損失的行政責任，對于徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守等給予不同程度的行政處罰。第二，對于法律責任中屬于行政責任或刑事責任進行清晰的界定，針對行政侵權行為或民事侵權行為，要明確政府信息，公開國家賠償責任。第三、詳細的規(guī)定行政部門拒不執(zhí)行法院判決時可能承擔的責任及責任人的責任，行政機關實現(xiàn)自我監(jiān)督?？梢詫⒇熑稳说娜缧彰?、職位、過錯及受到的處罰或未處罰等基本資料，作為信息公開的重要內(nèi)容進行適當公布。

4.5 人民群眾參與監(jiān)督，形成第三方監(jiān)督機構

食品安全關系到每一個人的生命健康，我們應該鼓勵每一個人參與到食品安全的監(jiān)督活動中，通過廣大群眾的努力，讓食品違法活動無所遁形。把食品安全的標準以及檢測信息通過專門的平臺及時、定時的公布，讓人民群眾加以鑒別，并能積極地參與監(jiān)督。完善舉報制度，通過舉報有獎，舉報保密的形式，讓執(zhí)法活動時刻盯著不良商家，才能更好地杜絕食品違法活動。由于食品問題的隱蔽性，政府也可以參考美國的經(jīng)驗，建立食品安全第三方監(jiān)督檢查機構。鑒于我們的國情，可以通過合資的方式，部分政府出資，部分民間慈善機構出資的形式，保障第三方監(jiān)督機構的運作資金，把食品出售檢測的部分過程可交給第三方機構去完成，并賦予一定的權限，不僅可以改變政府監(jiān)督這種單一的形式，還能通過市場的優(yōu)劣淘汰，形成更優(yōu)秀的第三方監(jiān)督機構，營造更有利的監(jiān)督局面。

4.6 開展食品相關法律的宣傳教育活動，營造良好的監(jiān)督氛圍

法律法規(guī)的良好施行，前提是讓人民群眾知道法律法規(guī)的存在。在我國，法律法規(guī)的宣傳并不是很重視，特別是對于食品安全的法律法規(guī)，很多群眾不知道有相關的法律保護，維權意識更無從談起，商家不知道相關的懲罰，敬畏之心難以形成。所以，法律法規(guī)的宣傳教育尤為重要，不僅能讓人民群眾知法守法，更應該注重培養(yǎng)人民群眾對法律的敬畏之心，才能更好地實行相關的法律，才能使法律發(fā)揮它應有的作用。食品相關部門應定期到社區(qū)、公共場所等宣傳食品相關法律，提高人民的法律意識。

5 結語

食品安全問題是當下百姓最關心的問題，只有完善食品安全監(jiān)督管理體系，通過嚴謹?shù)牧⒎ê鸵?guī)范統(tǒng)一的執(zhí)法，保障食品生產(chǎn)整個過程的安全，才能規(guī)范好食品市場，營造一個安全的食品生產(chǎn)環(huán)境。通過各方的合力，形成全方位的監(jiān)督體系，才能有效制止商家的違法活動，有力地保障食品安全，維護人民群眾的身體健康。

[1]許王斌.配套立法制度研究—以食品安全法為例[D].濟南:山東大學,2012.

[2]顏海娜.食品安全監(jiān)管部門間關系研究[M].北京:中國社會科學出版社,2013.

[3]彭玉偉.論我國食品安全犯罪刑法規(guī)制的缺陷與完善[J].內(nèi)蒙古社會科學(漢文版),2009（4）：23-26.

[4]張玉潔.我國食品召回制度缺陷問題分析[D].昆明:昆明理工大學,2013.

Problems and Countermeasures of Food Safety Supervision and Management System

MAI Hai-an,ZHANG Mei-ying,HUANG Gui-ling,LIANG Liu-wan,ZHANG Guan-lian
Shenzhen Guangming New District Health Supervision documents 101 room,Shenzhen,Guangdong Province,518000 China

Since 2009,the food safety law of the People's Republic of China issued and implemented,positive progress was made in China's food safety work,the food security situation in the overall stability good,but the influence and restrict the deep-seated contradictions and problems of food safety in our country has not been fundamentally solved,the food safety situation is still grim.To ensure the safety of the food production,we must establish a set of perfect food regulatory system. This dissertation will analyze the problem of food supervision system by reading related laws and bibliographies,taking excellent experience of western countries for reference and coming up with related solutions,which aims to give some good advises to perfect our food safety supervision system and improve our food safety guarantee.

Food safety;Supervision system;Legislation;Execution

R1

A

1672-5654（2015）06（b）-0025-03

2015-03-19）

麥海岸（1977-），男，廣東深圳人，學士，主任，主要從事衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。