鄭國強

(青海省工程咨詢中心，青海 西寧 810001)

尖扎縣主體功能區(qū)試點示范建設(shè)初探

鄭國強

(青海省工程咨詢中心，青海 西寧 810001)

主體功能區(qū)；基本原則；主要任務(wù)；保障措施；尖扎縣

以尖扎縣為例，從《青海省主體功能區(qū)規(guī)劃》對尖扎縣主體功能區(qū)的總體功能定位出發(fā)，結(jié)合尖扎縣的區(qū)位特點、自然地理、經(jīng)濟社會等基本條件，提出尖扎縣主體功能區(qū)建設(shè)的基本原則、主要任務(wù)和保障措施。通過尖扎縣主體功能區(qū)試點示范建設(shè)，旨在為青海省同類地區(qū)，特別是為青海省沿黃發(fā)展帶的主體功能區(qū)建設(shè)提供典型示范。

主體功能區(qū)建設(shè)是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程[1]。實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、推進主體功能區(qū)建設(shè)是黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略決策，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，是落實十八屆三中全會精神和實現(xiàn)中國夢的重要內(nèi)容。國內(nèi)學(xué)者對于主體功能區(qū)建設(shè)的觀點不一，魏后凱提出主體功能區(qū)建設(shè)是區(qū)劃、規(guī)劃、政策和考核“四位一體”[2]；鄧玲和杜黎明認為要加強主體功能區(qū)建設(shè)，必須做好主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃，加強主體功能區(qū)內(nèi)各行政區(qū)間的合作，完善市場經(jīng)濟體制，激發(fā)企業(yè)活力，創(chuàng)新政績考核指標(biāo)，完善政績考核體系[3-4]；劉玉指出通過主體功能區(qū)劃分、區(qū)劃和生態(tài)補償機制的建立進行主體功能區(qū)建設(shè)[5]；方忠權(quán)提出主體功能區(qū)建設(shè)的“五步驟”[6]；劉傳明認為主體功能區(qū)建設(shè)是指為促進形成主體功能區(qū)所進行的各類活動和所采取的各項措施的總稱[7]。

本文按照國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部《關(guān)于開展國家主體功能區(qū)建設(shè)試點示范工作的通知》和《關(guān)于做好國家主體功能區(qū)建設(shè)試點示范工作的通知》精神，基于《青海省主體功能區(qū)規(guī)劃》對尖扎縣主體功能區(qū)的總體定位，結(jié)合尖扎縣的基本情況和主體功能區(qū)定位，提出實施尖扎縣主體功能區(qū)建設(shè)的基本原則、主要任務(wù)、保障措施，旨在為青海省同類地區(qū)，特別是青海省沿黃發(fā)展帶的主體功能區(qū)建設(shè)提供典型示范。

1 基本情況

尖扎縣位于青海省東南部、黃南藏族自治州北部，東北部以黃河為界與化隆縣相望，東南與循化縣接壤，西與貴德縣相連，南與同仁縣毗鄰，轄三鎮(zhèn)六鄉(xiāng)，總面積1 557.85 km2，地處黃河谷地的中心地帶，是青海省黃土高原水土流失重點治理區(qū)。距省會西寧128 km，屬于全省“四區(qū)兩帶一線”區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局和環(huán)西寧一小時經(jīng)濟圈，是黃南州城鎮(zhèn)化、水電資源開發(fā)及現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的重點地區(qū)，是青海省黃河生態(tài)民族文化旅游的重點區(qū)和高原水產(chǎn)養(yǎng)殖的核心地區(qū)，是藏傳佛教后弘期發(fā)祥地和國家級熱貢文化生態(tài)保護實驗區(qū)的重要組成部分，在青海省沿黃河發(fā)展帶中具有典型性和代表性。2013年全縣人口6.01萬人，其中城鎮(zhèn)人口1.77萬人，城鎮(zhèn)化率29.5%，低于全省平均水平；地區(qū)生產(chǎn)總值21.94億元，占黃南州生產(chǎn)總值的33%，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值1.99億元、第二產(chǎn)業(yè)增加值16.32億元、第三產(chǎn)業(yè)增加值3.62億元，三次產(chǎn)業(yè)比9 ∶74 ∶17；新增固定資產(chǎn)投資16.27億元，占黃南州新增固定資產(chǎn)投資的30.1%，公共財政收入1.75億元，公共財政支出8.56億元。

2 主體功能區(qū)定位

尖扎縣在全國主體功能區(qū)中屬于蘭州—西寧重點開發(fā)區(qū)，在青海省主體功能區(qū)中屬于東部重點開發(fā)區(qū)、省級重點生態(tài)功能區(qū)(省級中部生態(tài)功能區(qū)、限制開發(fā)區(qū))和禁止開發(fā)區(qū)。東部重點開發(fā)區(qū)面積1 344.08 km2，占全縣土地面積的86.28%，為經(jīng)濟和人口聚集的重要地區(qū)，要著力優(yōu)化空間開發(fā)格局、全力推進城鎮(zhèn)化進程、加快沿黃生態(tài)民族文化旅游業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強流域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理。限制開發(fā)區(qū)面積56.68 km2，占土地面積的3.64%，為特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，在發(fā)展的同時要加強生態(tài)環(huán)境的保護治理力度，加大農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)，合理分配、高效利用水資源，形成點狀開發(fā)、面上保護的空間結(jié)構(gòu)。禁止開發(fā)區(qū)面積157.09 km2(坎布拉國家森林-地質(zhì)公園154 km2，城市飲用水水源保護地3.09 km2)，占土地面積的10.08%，為保護自然生態(tài)、歷史文化資源的重要區(qū)域，要加大對天然林、草地和水源地的保護力度，增強生態(tài)服務(wù)功能，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

3 基本原則

堅持生態(tài)保護優(yōu)先。以保護自然生態(tài)為前提，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，有度有序開發(fā)，走人與自然和諧相處的發(fā)展道路。

堅持優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)規(guī)劃，控制城鎮(zhèn)、交通和工礦等城鄉(xiāng)發(fā)展空間的開發(fā)規(guī)模，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)保護空間。

堅持集約高效利用。引導(dǎo)人口、經(jīng)濟向基礎(chǔ)條件較好、資源環(huán)境承載能力較強、發(fā)展?jié)摿^大地區(qū)集中布局，提高國土空間利用效率。

堅持改革創(chuàng)新推進。加快生態(tài)文明制度建設(shè)，探索建立與主體功能區(qū)相配套的國土空間用途管制、資源有償使用、生態(tài)補償?shù)日叽胧?，穩(wěn)步推進體制改革和機制創(chuàng)新。

4 主要任務(wù)

4.1 加強沿黃生態(tài)屏障建設(shè)

在重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)加強對水土資源、森林、草地的保護和治理力度，建設(shè)沿黃生態(tài)屏障，加大對環(huán)境的保護和恢復(fù)力度，確保重要生態(tài)產(chǎn)品的供給能力不斷增強，形成腦山水源涵養(yǎng)區(qū)、淺山生態(tài)恢復(fù)區(qū)、川水生態(tài)保育區(qū)三個生態(tài)產(chǎn)品主要供給區(qū)，至2020年具有重要生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地和水域面積穩(wěn)定在147 710 hm2，達到全縣國土總面積的95%。

(1)水土流失綜合治理。堅持以重點流域為單元，優(yōu)化配置工程、生物和耕作措施，形成有效的水土流失綜合防護體系，加大水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度，全面落實“三同時”制度，并做好水土保持補償費的征收和使用。通過中央預(yù)算內(nèi)國家水土保持重點工程的實施，至2020年，治理水土流失面積516 km2。

(2)森林保護與建設(shè)。以冬果林場、洛哇林場、坎布拉林場等水源涵養(yǎng)、水土保持生態(tài)功能區(qū)為重點，依法加強天然林資源和公益林保護管理，擴大國家公益林面積；加快宜林荒山荒地人工造林；加大人工中幼齡林撫育和低產(chǎn)低效林改造力度，提高森林質(zhì)量；加強林地保護利用與管理，嚴(yán)格林地用途管制及征占用林地審核審批；加強林政執(zhí)法、森林防火和森林病蟲害防治，確保森林資源安全，基本建成功能比較完善的森林生態(tài)體系。至2020年，林地面積增至45 916 hm2。

(3)草地保護與治理。在淺腦山地區(qū)，進一步加大草原生態(tài)保護和退化草原修復(fù)、治理力度，全面落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策，繼續(xù)實施退牧還草、圍欄禁牧休牧和草原補播；采取除雜、補播、施肥、滅鼠治蟲，以及禁牧、休牧等措施加強嚴(yán)重退化草地綜合治理；采取圍欄封育、改良、人工種草和牲畜舍飼棚圈建設(shè)等措施對沙漠化草地進行有效治理；加大草原防火與毒雜草、病蟲鼠害防治力度。至2020年，牧草地面積增加至92 516 hm2，基本實現(xiàn)草畜平衡。

(4)環(huán)境保護與恢復(fù)。加大水環(huán)境保護力度，嚴(yán)格控制“三廢”，加大黃河、隆務(wù)河水環(huán)境檢測和治理，建成縣城污水處理廠，加快建設(shè)坎布拉、康楊沿黃重點鎮(zhèn)污水處理站，使黃河尖扎段水質(zhì)保持在Ⅱ類以上；改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，重點城鎮(zhèn)建成垃圾填埋場，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生活垃圾收集轉(zhuǎn)運站全覆蓋，逐步推進城鎮(zhèn)燃煤鍋爐改造，繼續(xù)推進 “三清五改治六亂” 農(nóng)村環(huán)境綜合整治。

4.2 壯大沿黃特色生態(tài)經(jīng)濟

在限制大規(guī)模高強度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)活動的同時，依托尖扎縣的水利、農(nóng)牧、旅游等特色資源，在重點開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)因地制宜地發(fā)展資源環(huán)境可承載的沿黃特色生態(tài)經(jīng)濟，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚，形成“旅游+水電+農(nóng)業(yè)”的新格局。

(1)培育特色旅游產(chǎn)業(yè)。緊緊圍繞特色旅游資源，多層次、全方位打造“五彩神箭”“國家高原水上訓(xùn)練基地”“坎布拉風(fēng)景名勝區(qū)”“熱貢文化生態(tài)保護實驗區(qū)”“藏傳佛教后弘期發(fā)祥地”等優(yōu)勢旅游品牌，爭取將坎布拉風(fēng)景名勝區(qū)列為國家公園試點范圍，著力建設(shè)黃河民族文化風(fēng)情區(qū)，發(fā)展集生態(tài)民族文化為一體的特色旅游產(chǎn)業(yè)，將尖扎縣打造成為青藏高原旅游名縣。

(2)建設(shè)特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)帶。依托全省新一輪“菜籃子”工程，調(diào)整優(yōu)化萬畝(1 hm2=15畝)核桃和有機農(nóng)業(yè)“兩大基地”，著力打造沿黃特色果蔬和黃河水面養(yǎng)殖、淺腦山區(qū)特色種植和半舍飼畜牧業(yè)、牧區(qū)高原有機生態(tài)畜牧業(yè)“三個產(chǎn)業(yè)帶”，建設(shè)具有一定規(guī)模的有機農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)，形成以核桃、花椒、鮭鱒魚等為代表的特色農(nóng)畜產(chǎn)品品牌，走出具有尖扎特色的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展路子。

(3)培育壯大新型工業(yè)。加快發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)，積極推進李家峽、康楊等水電站擴能步伐，推進尖扎灘光伏發(fā)電項目，逐步擴大水光互補型清潔能源生產(chǎn)規(guī)模，形成初具規(guī)模的綠色能源園區(qū)。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為依托，重點做好魚類產(chǎn)品加工、畜產(chǎn)品加工、特色蔬菜加工等項目，積極開發(fā)預(yù)冷肉和小包裝、細分割的鮮肉制品，以及熟肉制品。以民族手工業(yè)基地建設(shè)為依托，大力發(fā)展以弓箭、藏服、藏香、傳統(tǒng)木工、唐卡、泥塑等為重點的傳統(tǒng)手工業(yè)。

4.3 實現(xiàn)成果共享改善民生

堅持“小財政辦大民生”，建立符合縣情、覆蓋城鄉(xiāng)、比較完善的基本公共服務(wù)體系，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，讓當(dāng)?shù)匕傩涨袑嵪硎艿奖Ｗo生態(tài)環(huán)境帶來的實惠，是推進主體功能區(qū)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

(1)提高教育發(fā)展水平。統(tǒng)籌寄宿制辦學(xué)和就近入學(xué)，加快實施學(xué)前教育三年計劃，提高義務(wù)教育階段學(xué)生生活補助標(biāo)準(zhǔn)，加強寄宿制學(xué)校管理，解決好校園飲水、衛(wèi)生等突出問題。強化義務(wù)教育階段薄弱學(xué)校建設(shè)，逐步實現(xiàn)師資、設(shè)備等資源的均衡配置，實現(xiàn)教育事業(yè)“軟硬件”齊頭并進，建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)校。至2020年，完成全縣縣級標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)。

(2)積極推進就業(yè)增收。進一步健全公共就業(yè)服務(wù)體系，完善縣級勞務(wù)市場，鼓勵和扶持勞務(wù)經(jīng)濟中介機構(gòu)，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)信貸扶持政策，重點解決好高校畢業(yè)生、下崗失業(yè)人員、零就業(yè)家庭、失地農(nóng)牧民等群體的就業(yè)問題。創(chuàng)新就業(yè)培訓(xùn)機制，縣財政設(shè)立專項資金，與農(nóng)牧、扶貧、就業(yè)等省級培訓(xùn)資金整合，重點培訓(xùn)扶持一批汽車、機電、生態(tài)保護等專業(yè)技工。力爭每年培訓(xùn)4 000人(次)以上，實現(xiàn)勞務(wù)輸出9 000人(次)，城鎮(zhèn)新增就業(yè)300人以上。

(3)完善社會保障工作。逐步完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險制度。建立健全社會服務(wù)體系，發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟困、賑災(zāi)為重點的社會公益事業(yè)，建立健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心。全面落實被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，加強救災(zāi)救濟、五保供養(yǎng)和低收入居民的經(jīng)濟核查工作，重點抓好城鄉(xiāng)低保制度動態(tài)管理，積極推進居民社保城鄉(xiāng)一體化，大力建設(shè)村級公共服務(wù)所(村公所)和重點城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所。至2020年，實現(xiàn)社會保障服務(wù)全覆蓋。

(4)健全衛(wèi)生服務(wù)體系。加大衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，健全縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立健全疾病預(yù)防控制、婦幼保健、衛(wèi)生監(jiān)督、應(yīng)急處置、健康教育等專業(yè)公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。完善重大疾病監(jiān)測和干預(yù)措施，強化疾病控制力度，抓好鼠疫、肝炎、結(jié)核等重要傳染病的防治工作，有效控制重點傳染病、慢性病、地方病的發(fā)病率。穩(wěn)定并完善現(xiàn)行人口和計劃生育政策，完善農(nóng)牧區(qū)計劃生育家庭獎勵扶助制度。

(5)加強扶貧開發(fā)工作。創(chuàng)新扶貧開發(fā)思路和機制，堅持民政、社保與扶貧政策相結(jié)合，因地制宜地實施整村推進、易地扶貧開發(fā)、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等工程，完善專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧工作格局，推行以戶為單位，一戶一策、一人一法的精準(zhǔn)扶貧模式。至2020年，解決全縣1.5萬人的脫貧問題。

(6)繁榮發(fā)展文化事業(yè)。加強鄉(xiāng)(鎮(zhèn))綜合文化站、村級文化活動室、農(nóng)家書屋等公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進文化信息資源共享，完善縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))三級公共文化服務(wù)體系，加快公益性文化事業(yè)發(fā)展，大力實施文化惠民工程，開展文化下鄉(xiāng)活動。至2020年，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級文化館(站)、圖書館(室)建設(shè)全覆蓋。

4.4 優(yōu)化完善空間結(jié)構(gòu)布局

控制開發(fā)強度，劃定城鄉(xiāng)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護三類空間，優(yōu)化國土空間配置，明確三類空間的開發(fā)管控面積及管控原則，逐步形成功能明確的主體功能區(qū)空間結(jié)構(gòu)和布局。至2020年，城鄉(xiāng)發(fā)展空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)保護空間的面積達到8 075、100 951、46 759 hm2，分別占土地總面積的5%、65%、30%。

(1)城鄉(xiāng)發(fā)展空間。城鄉(xiāng)發(fā)展空間主要分布在重點開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，共七類，面積控制在8 075 hm2以內(nèi)，開發(fā)總體強度控制在5%以內(nèi)。

城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)和農(nóng)村居民點用地區(qū)總建設(shè)面積分別控制在527和1 712 hm2以內(nèi)，分別占城鄉(xiāng)發(fā)展空間總面積的6.5%和21.2%。區(qū)內(nèi)建設(shè)用地必須嚴(yán)格執(zhí)行城(鄉(xiāng))鎮(zhèn)總體規(guī)劃，禁止占用規(guī)劃確定的永久性綠地、菜地、基本農(nóng)田，城鎮(zhèn)村建設(shè)應(yīng)優(yōu)先利用現(xiàn)有低效建設(shè)用地、閑置地和廢棄地，引導(dǎo)區(qū)內(nèi)零星分散、交通不便的村莊向本用地區(qū)集中，優(yōu)先保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)用地。

交通水利設(shè)施用地區(qū)總用地面積控制在3 358 hm2以內(nèi)，占城鄉(xiāng)發(fā)展空間總面積的41.6%。區(qū)內(nèi)用地盡量減少對現(xiàn)有綠地、菜地、基本農(nóng)田的占用，應(yīng)優(yōu)先利用現(xiàn)有低效建設(shè)用地、閑置地和廢棄地，建成后應(yīng)做好后期維護工作，避免破壞。

獨立礦區(qū)總開采面積控制在57 hm2以內(nèi)，占城鄉(xiāng)發(fā)展空間總面積的0.7%。區(qū)內(nèi)土地主要用于采礦業(yè)及其他不宜在居民點內(nèi)安排的用地，土地使用應(yīng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的工礦建設(shè)規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃，生產(chǎn)建設(shè)挖損、塌陷、壓占的土地應(yīng)及時復(fù)墾，建設(shè)應(yīng)優(yōu)先利用現(xiàn)有低效建設(shè)用地、閑置地和廢棄地。

風(fēng)景名勝及特殊建設(shè)用地區(qū)總建設(shè)面積控制在389 hm2以內(nèi)，占城鄉(xiāng)發(fā)展空間總面積的4.8%。區(qū)內(nèi)土地使用應(yīng)當(dāng)符合風(fēng)景旅游區(qū)規(guī)劃，影響景觀保護和游覽的土地，應(yīng)在規(guī)劃期間調(diào)整為適宜的用途；在不破壞景觀資源的前提下，允許區(qū)內(nèi)土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和適度的旅游設(shè)施建設(shè)；嚴(yán)禁占用區(qū)內(nèi)土地進行破壞景觀、污染環(huán)境的生產(chǎn)建設(shè)活動。

能源及其他工程建設(shè)用地區(qū)總建設(shè)面積控制在100 hm2以內(nèi)，占城鄉(xiāng)發(fā)展空間總面積的1.2%。區(qū)內(nèi)土地主要用于能源電力、旅游、游牧民安置、環(huán)衛(wèi)等項目的建設(shè)。

裸地、荒地區(qū)總面積減少到1 932 hm2以下，占城鄉(xiāng)發(fā)展空間總面積的23.9%。區(qū)內(nèi)土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的備用土地、能源基地建設(shè)，以及以造林、種草為主的生態(tài)建設(shè)用地。

(2)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間主要分布在重點開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，共四類，總面積穩(wěn)定在100 951 hm2，占土地面積的65%。

基本農(nóng)田保護區(qū)總面積穩(wěn)定在5 530 hm2以上，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間總面積的5.5%。區(qū)內(nèi)土地主要用作基本農(nóng)田和直接為基本農(nóng)田服務(wù)的農(nóng)田道路、水利、農(nóng)田防護林和其他農(nóng)業(yè)設(shè)施；禁止在基本農(nóng)田上建房、建窯、建墳、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農(nóng)田的活動；禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

其他農(nóng)用地區(qū)總面積穩(wěn)定在2 808 hm2以上，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間總面積的2.8%。區(qū)內(nèi)土地主要為耕地、園地、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖地和直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)田防護林和其他農(nóng)業(yè)設(shè)施用地，條件好的耕地通過整治后可作為基本農(nóng)田后備資源；該區(qū)現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地和其他零星農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先整理、復(fù)墾或調(diào)整為耕地，規(guī)劃期間確實不能整理、復(fù)墾或調(diào)整的，可保留現(xiàn)狀用途，但不得擴大面積；嚴(yán)格限制占用區(qū)內(nèi)土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，不得破壞、污染和撂荒區(qū)內(nèi)土地。

牧業(yè)用地區(qū)總面積穩(wěn)定在92 516 hm2以上，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間總面積的91.6%。區(qū)內(nèi)土地用于牧業(yè)生產(chǎn)及直接為牧業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)服務(wù)的牧業(yè)設(shè)施；禁止進行開墾、取土等破壞草原植被的活動。

園地用地區(qū)總面積穩(wěn)定在97 hm2以上，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間總面積的1.9%。區(qū)內(nèi)土地主要用作園地和直接為園地服務(wù)的道路、水利和其他配套設(shè)施；禁止占用區(qū)內(nèi)園地進行非農(nóng)建設(shè)或者其他破壞園地的活動。

(3)生態(tài)保護空間。生態(tài)保護空間在重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)均有分布，共兩類，總面積穩(wěn)定在46 759 hm2以上，占土地面積的30%。

林業(yè)用地區(qū)總面積增加至45 916 hm2，占生態(tài)保護空間總面積的98.2%。區(qū)內(nèi)土地主要用于林業(yè)生產(chǎn)及直接為林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)服務(wù)的營林設(shè)施，禁止進行毀林開墾、采石、挖砂、取土等活動。

水域總面積穩(wěn)定在843 hm2以上，占生態(tài)保護空間總面積的1.8%，包括水庫水面以外的水域。該區(qū)域必須得到嚴(yán)格的保護和管理，允許開展以生態(tài)保護為目的的活動，禁止各類污染物的排放、傾倒，禁止開展破壞河道的活動，禁止挖砂、采砂等違法行為。

4.5 完善空間開發(fā)保護制度

完善的配套政策是推進主體功能區(qū)試點示范工作的重要保障。制定適合尖扎縣國土空間開發(fā)保護的政策、制度，有助于實現(xiàn)國土空間的有度有序開發(fā)保護。

(1)生態(tài)補償政策。參照三江源自然保護區(qū)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，制定符合尖扎縣實際的生態(tài)補償政策。依據(jù)《青海省水土保持補償費征收使用管理實施辦法》，做好水土保持補償費的征收和使用。以李家峽水電站為試點，研究探索水電資源開發(fā)生態(tài)補償費征收辦法。

(2)產(chǎn)業(yè)政策。研究制定符合縣域特點的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，對鼓勵發(fā)展類、限制發(fā)展類、禁止發(fā)展類、淘汰類產(chǎn)業(yè)和項目做出更加明確和細致的規(guī)定。建立市場退出機制，對不符合主體功能定位及空間管制要求的產(chǎn)業(yè)關(guān)?；蜣D(zhuǎn)移，完善配套設(shè)備折舊補貼、遷移補貼、土地置換、宅基地置換等政策。進一步嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度，提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的能耗、水耗、資源綜合利用率、技術(shù)工藝、污染物排放等強制性標(biāo)準(zhǔn)。實施鼓勵生態(tài)標(biāo)記產(chǎn)品生產(chǎn)政策，對取得綠色有機食品認證、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志的企業(yè)給予適當(dāng)補貼。

(3)環(huán)境保護政策。研究制定縣級主要污染物排放總量和排放指標(biāo)分配管理辦法，分區(qū)制定環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線，嚴(yán)格控制污染物新增量。積極推進排污權(quán)改革，增發(fā)重點開發(fā)區(qū)合理控制排污許可證，建立排污權(quán)有償取得和交易制度，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)嚴(yán)禁發(fā)放排污許可證。完善環(huán)境準(zhǔn)入制度，加強環(huán)境總量準(zhǔn)入管理，強化區(qū)域和行業(yè)規(guī)劃環(huán)評，加強建設(shè)項目環(huán)評管理，開展空間布局和總量控制符合性審查。建立健全并嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價、技術(shù)評估、環(huán)境監(jiān)理、驗收監(jiān)測和監(jiān)督管理責(zé)任追究制度。

(4)自然資源產(chǎn)權(quán)和有償使用制度。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，逐步對各類資源進行統(tǒng)一確權(quán)登記，建立縣級統(tǒng)一不動產(chǎn)信息登記平臺。探索開展重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)資產(chǎn)評估和服務(wù)價值核算，編制縣級自然資產(chǎn)資源負債表。完善資源有償使用制度，推進重要礦產(chǎn)品資源稅從價計征改革。實施居民生活用電、用水階梯價格和非居民用水超定額加價制度。建立資源性企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，完善對礦產(chǎn)資源開發(fā)征收生態(tài)保護基金或繳存礦山地質(zhì)恢復(fù)治理保證金。

(5)國土空間管制制度。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局，促進工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中，開展縣城存量土地挖潛和集約利用。積極推進農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低丘緩坡和未利用土地開發(fā)、城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾利用等國土綜合整治工作。加強土地利用計劃管理，嚴(yán)格建設(shè)項目用地預(yù)審，將縣域范圍內(nèi)的建設(shè)用地限制在可控范圍內(nèi)。

(6)人口政策。制定符合實際的生態(tài)搬遷政策，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)保護空間的人口向城鄉(xiāng)發(fā)展空間合理遷徙、集中。逐步實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，逐步剝離附加于現(xiàn)行戶籍制度的基本公共服務(wù)，按照“屬地化管理、市民化服務(wù)”的原則，鼓勵縣域重點城鎮(zhèn)化推進地區(qū)將流動人口納入居住地教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、住房保障等體系，保障流動人口與本地人口享有均等的基本公共服務(wù)和同等權(quán)益。

5 保障措施

主體功能區(qū)建設(shè)試點示范工作在國家發(fā)展改革委等部委的指導(dǎo)和支持下，在省委、省政府和州委、州政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由尖扎縣委縣政府組織實施。各部門要高度重視，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化政策支持，健全評估考核，加大輿論宣傳，確保試點示范工作有力、有序、有效推進，確保如期完成目標(biāo)任務(wù)。

5.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)

縣委、縣政府成立主體功能區(qū)建設(shè)試點示范工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立辦公室，負責(zé)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、督促落實等日常工作。按照“分工負責(zé)、協(xié)同配合”的原則，縣各職能部門要切實加強協(xié)作，按照方案確定的目標(biāo)任務(wù)，圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一推進、統(tǒng)一考核，形成穩(wěn)妥推進試點示范工作的合力。

5.2 強化政策支持

制定實施分類管理的主體功能區(qū)區(qū)域財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族和環(huán)境等政策，制定國土空間用途管制制度，劃定生態(tài)紅線，強化重要生態(tài)功能保育、資源集約激勵和環(huán)境質(zhì)量約束，大膽探索，先行先試，為不斷完善政策措施提供實踐經(jīng)驗，探索整合資金開展主體功能區(qū)建設(shè)的途徑，協(xié)調(diào)聯(lián)動，省、州、縣三級統(tǒng)籌推進，加強指導(dǎo)和問題研究，及時解決試點工作中出現(xiàn)的問題。

5.3 健全評估考核

制定試點工作監(jiān)測評估體系，開展年度評估考核，建立試點工作績效評價考核制度，把試點目標(biāo)和任務(wù)列入政府和部門年度績效考核體系。定期總結(jié)試點工作經(jīng)驗和教訓(xùn)，建立動態(tài)調(diào)整機制，針對重難點問題及時調(diào)整工作方法和步驟，確保試點工作順利進行。探索實行差別化評估考核，分類建立與禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)相適應(yīng)的目標(biāo)責(zé)任考核體系。

5.4 加大宣傳力度

大力宣傳主體功能區(qū)規(guī)劃，使主體功能區(qū)的理念、內(nèi)容和政策深入人心，動員廣大人民群眾共建美好家園。大力宣傳做好國家主體功能區(qū)試點示范工作的重要意義，使廣大干部群眾充分認識到開展試點示范是解決主體功能區(qū)建設(shè)重點、難點問題的重要途徑。搞好試點示范經(jīng)驗的交流與推廣，切實發(fā)揮試點示范的先行帶動效應(yīng)。各地要在不斷實踐中，探索出一條符合當(dāng)?shù)貙嶋H的主體功能區(qū)建設(shè)思路和方法，加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城鄉(xiāng)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護空間格局，推動生態(tài)文明建設(shè)。

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(責(zé)任編輯 李楊楊)

S157

A

1000-0941(2015)09-0026-05

鄭國強(1984—)，男(東鄉(xiāng)族)，青海化隆縣人，工程師，碩士，主要從事水土保持及生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的研究和咨詢工作。

2015-06-10