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日本財稅體制及借鑒

2015-01-27 16:24崔成明曉東
中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊 2015年1期
關(guān)鍵詞:國稅稅制中央

崔成 明曉東

二戰(zhàn)以后,日本在美國的主導(dǎo)下重建國家財政。經(jīng)過兩次重大稅制改革和多次調(diào)整完善之后,日本建立起了成熟的現(xiàn)代財政體系。

一、日本稅制的基本特點

日本是中央集權(quán)的多行政層級國家,實行中央地方分級管理的稅收體制。稅收的立法權(quán)統(tǒng)一在國會,主要稅種的管理權(quán)集中在中央,地方稅稅率確定和減免權(quán)在地方。稅收按中央、都道府縣和市町村三級課征,主要功能是為籌集公共資金、調(diào)節(jié)收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。

(一)合理的稅制結(jié)構(gòu)

日本稅制的基礎(chǔ)是憲法,憲法規(guī)定國民均有依法納稅的義務(wù),非經(jīng)法律規(guī)定,不得開征新稅或修改現(xiàn)行稅制。日本的稅制結(jié)構(gòu)是建立在合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和先進(jìn)的征管水平基礎(chǔ)之上,稅制公平高效,清晰簡潔。

日本的稅收分所得課稅、消費課稅和資產(chǎn)課稅三大類。2014年度預(yù)算國稅和地方稅稅收收入合計89.2968萬億日元。與主要發(fā)達(dá)國家一樣,日本采用以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)。2014年度預(yù)算直接稅與間接稅比例為66∶34。從所得稅類看,主要包括個人所得稅和企業(yè)所得稅。個人所得稅主要由“個人住民稅”和“個人事業(yè)稅”構(gòu)成,占比為30.6%;企業(yè)所得稅主要由“法人住民稅”和“法人事業(yè)稅”構(gòu)成,占比為20.7%。兩者合計,所得稅類占比為51.3%。從資產(chǎn)稅類看,主要包括固定資產(chǎn)稅、遺產(chǎn)及贈與稅、城市規(guī)劃稅和其它資產(chǎn)課稅,占比為14.9%。從消費稅類看,主要包括消費稅、地方消費稅、汽油稅、酒稅和其它消費課稅,占比為33.9%。

日本的稅政管理層次清晰。稅法由國會制訂,內(nèi)閣為實施稅法而制定政令,都道府縣和市町村等各級地方政府根據(jù)政令制訂地方條例。一切稅務(wù)都依法運行。地方有獨立管理地方稅種的權(quán)力,地方稅種的設(shè)立只限于《地方稅法》規(guī)定稅種,不得隨意設(shè)立其它稅種。當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)收不抵支情況時,需經(jīng)地方議會討論通過,報經(jīng)中央政府批準(zhǔn),方可在法定稅種以外開征普通稅種。日本大部分地方稅的稅率都由《地方稅法》規(guī)定,部分地方稅采用全國統(tǒng)一的法定稅率,地方不得自行更改。對于法律沒有明確規(guī)定稅率的地方稅種,地方政府可自行決定其稅率。在稅收征管上,日本的稅務(wù)機(jī)構(gòu)分國稅系統(tǒng)和地方稅系統(tǒng),三級政府都有自己的稅務(wù)機(jī)構(gòu),各自征收本級政府的稅收。

(二)規(guī)范的稅收優(yōu)惠

日本根據(jù)國內(nèi)形勢變化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要,每年都要對稅制進(jìn)行調(diào)整,對需要特別支持和鼓勵的領(lǐng)域予以稅收傾斜。操作公開透明,規(guī)范有序。

稅制調(diào)整的操作程序是,每年4月左右,政府召開稅制調(diào)整會議,由總理大臣說明下一年度稅制調(diào)整的基本考慮,各部、局提出自己的調(diào)整希望方案,稅制調(diào)查委員會對稅制調(diào)整方案進(jìn)行審議。9至12月由政府和執(zhí)政黨分別對稅制調(diào)整方案進(jìn)行討論、批準(zhǔn),并發(fā)表稅制調(diào)整大綱。12月末將草案交由第二年1至3月期間召開的國會討論。獲得議會批準(zhǔn)的具體調(diào)整方案(稅制調(diào)整一律回溯至1月1日開始生效)在財務(wù)省網(wǎng)站上公布,并由政府制作宣傳材料進(jìn)行宣傳。在實施過程中,每個季度,政府都要對稅收優(yōu)惠政策實施情況進(jìn)行調(diào)查,在網(wǎng)站上公布調(diào)查報告。

(三)嚴(yán)格的征管體系

日本具有完備的稅收法律體系?!秶愅▌t法》和《地方稅法》分別對國稅和地方稅的稅務(wù)行政及征管做出規(guī)定。國稅由財務(wù)省國稅廳主管,地方稅由總務(wù)省管理。各級政府各司其責(zé),依法進(jìn)行征稅和管理。

日本國稅廳在全國設(shè)有11個稅務(wù)局、1個稅務(wù)所及524個稅務(wù)署,稅務(wù)署為稅收的一線征管機(jī)構(gòu),各國稅局負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)稅務(wù)署的稅收征管工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。地方稅則由地方政府進(jìn)行征收。日本實行“藍(lán)色申報”制度,納稅義務(wù)人經(jīng)納稅所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)許可后,依據(jù)稅收法規(guī)相關(guān)規(guī)定,采用藍(lán)色申報表繳納稅款。由于申請采用“藍(lán)色申報”的納稅義務(wù)人必須建立個人財務(wù)賬薄,翔實記錄收支情況和交易行為,對于完善納稅申報制度、提高稅收征管效率有積極作用,因而可以享受到比普通納稅人更多的稅收優(yōu)待。對納稅人的申報進(jìn)行評估是“藍(lán)色申報”征管的重要環(huán)節(jié),也是一線征管機(jī)構(gòu)的核心業(yè)務(wù)之一。

各國稅局和稅務(wù)署都設(shè)有不服審判所及其分支機(jī)構(gòu),處理有關(guān)稅收方面的申述。同時,還設(shè)有專門的約談機(jī)構(gòu)及稅務(wù)調(diào)查部門,評估納稅申報過程中出現(xiàn)的問題,對涉稅案件進(jìn)行調(diào)查處理。

二、日本的中央地方財政關(guān)系

日本的中央與地方的事權(quán)及財政關(guān)系由法律確定。

(一)事權(quán)劃分清晰

日本的《憲法》、《地方自治法》、《財政法》、《地方財政法》等法律均對中央與地方的事權(quán)與職責(zé)有明確的規(guī)定。其中,《地方自治法》對地方政府的地位、權(quán)限,以及收入支出等從法律上做出了清晰界定,并對地方政府與中央政府的關(guān)系、糾紛處理等做出了明確的規(guī)定。中央與地方事權(quán)主要基于受益范圍劃分,同時考慮提高效率、便于監(jiān)督等,凡是低一級政府能做的事一般不交由上一級政府。

具體職能劃分如下:國防、外交等由中央負(fù)責(zé);社會保障、醫(yī)療與健康、公共福利等具有收入再分配性質(zhì)或需要全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品和服務(wù),由中央及較高一級的地方政府負(fù)責(zé);教育管理職能由各級政府按層級劃分;對當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活有直接影響的消防、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生、住宅等由各級地方政府承擔(dān)?;炯軜?gòu)見表1。

中央與地方的支出責(zé)任根據(jù)事權(quán)確定,消費增稅后的2014年,中央預(yù)算支出95.9萬億日元(含對地方的各種轉(zhuǎn)移支付),地方預(yù)算支出83.4萬億日元。

為使國民生活更加富裕、安全,日本政府于1997年通過《地方分權(quán)推進(jìn)相關(guān)決議》,正式開始了近20年的地方分權(quán)改革。

地方分權(quán)改革的主要目的是調(diào)整中央與地方的事權(quán)劃分、放寬對地方的政策限制、充實地方財政、強(qiáng)化土地利用等。原則是在事權(quán)大類基本穩(wěn)定不變的前提下,適當(dāng)下放部分事權(quán)。

(二)收入分配合理

2014年總稅收收入中,中央占比為60.1%,地方占比39.9%(道府縣16.7%,市町村23.2%)。經(jīng)過地方交付稅及地方法人特別讓與稅等轉(zhuǎn)移支付調(diào)整后,中央占比降至39%,地方占比增至61%,即中央和地方稅收收入由六四開變成了四六開。

日本為全口徑法定預(yù)算制國家,采用財政立法權(quán)集中、執(zhí)行權(quán)分散、不設(shè)共享稅或同源稅的分稅制體系,國稅與地方稅的區(qū)分主要依據(jù)《財政法》、《地方財政法》等法律法規(guī)確定。一些稅種雖同源,但國稅與地方稅界定清晰、分別征收,如國稅中有消費稅,都道府縣稅中有地方消費稅,均由《消費稅法》確定。為確保中央對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控及對地方經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)作用,在稅源分配、稅收數(shù)量等方面,中央均占有絕對優(yōu)勢。

在國稅和地方稅的內(nèi)部構(gòu)成中,地方稅中的直接稅占比大于國稅中的直接稅占比。2014年地方稅的直間比為84.3∶15∶7,計入地方法人特別讓與稅后,為85.2∶14.8;而國稅的直間比為54.6∶45.4,調(diào)整后為52.6∶47.4。作為間接稅的消費稅,具有寬稅基的特點。消費稅涵蓋除土地轉(zhuǎn)讓與租賃、金融保險、醫(yī)療、教育、社保、房租之外的全部領(lǐng)域,自今年4月1日起,日本政府已將消費稅的稅率次由5%提高至8%。2014年度消費類稅收占國稅比重升至28.6%,成為最大的國稅來源,地方消費稅在都道府縣稅中占比為20.5%,排在個人道府縣民稅和地方法人二稅等直接稅之后。

日本資產(chǎn)類稅收基本上歸屬地方。固定資產(chǎn)稅在市町村稅中占比最高,2014年度為42.2%,市町村民稅占比為34.6%,居第二位。保持較高的資產(chǎn)類稅收占比,為地方政府提高居民收入及財產(chǎn)水平提供了動力。

日本每年對稅制都要進(jìn)行必要的調(diào)整,但稅種改變及稅率調(diào)整等大的變動,則要在進(jìn)行年度稅制改革時才會出臺。稅制改革的程序要比稅制調(diào)整更為嚴(yán)格及公開透明,須以相關(guān)法案的立法為基礎(chǔ)來進(jìn)行,并納入相關(guān)的年度稅制調(diào)整大綱。

(三)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范

財政轉(zhuǎn)移支付是日本財稅體制中的重要環(huán)節(jié),對于調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、規(guī)范中央地方財政關(guān)系、均衡地方財力起著十分重要的作用,具有收入適度集中中央、支出適度下放地方的特點。主要包括地方交付稅、國庫金支出和地方讓與稅三種形式。

地方交付稅是中央利用部分稅收收入對地方政府的財政轉(zhuǎn)移資金。按照《地方交付稅法》第6條規(guī)定,在國稅收入中,以個人所得稅與酒稅的32%、法人稅的34%、消費稅的22.3%、煙稅的25%估算構(gòu)成地方交付稅總額,由中央政府向都道府縣和市町村兩級地方政府無條件撥付。在2014年中央政府預(yù)算支出中,“地方交付稅交付金”為16.1萬億日元,占總支出的16.8%,是社會保障費、國債費之后的第3大支出。2014年國稅與地方稅比例60.1∶39.9,經(jīng)“地方交付稅交付金”調(diào)整后,比例轉(zhuǎn)變?yōu)?3.7∶56.3,再經(jīng)過地方讓與稅調(diào)整后,則變?yōu)?9∶61,中央對地方轉(zhuǎn)移支付超過了地方財政收入。

國庫支付金是中央為實施特定政策對地方政府的財政補(bǔ)貼,包括國庫負(fù)擔(dān)金、國庫補(bǔ)助金和國庫委托金三個部分。其中,國庫負(fù)擔(dān)金主要用于支持地方與國家有共同責(zé)任的重要公共事業(yè);國庫補(bǔ)助金主要用于對地方特定事業(yè)的獎勵;國庫委托金主要用于地方代為執(zhí)行事權(quán)的費用。2012年度決算額15.53萬億日元,占地方收入的14.3%。國庫支付金是中央本級財政支出,以指定用途為條件對地方進(jìn)行撥付,中央政府對這筆資金的使用負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。具體由財務(wù)省監(jiān)督,會議檢察院審計。

地方讓與稅是中央政府為補(bǔ)充地方建設(shè)財源而征收的特定稅種,征收后全部返還地方。2012年度決算額為2.27萬億日元,占地方收入的2.1%。由于地方讓與稅額度較少,不具地方財政均衡作用。

三、日本的預(yù)算管理體系

日本的財政預(yù)算及管理均依法進(jìn)行,具有法制化程度高、系統(tǒng)性強(qiáng)、操作規(guī)范、全口徑覆蓋,以及精細(xì)化和科學(xué)化等特點。

(一)編制科學(xué)精細(xì)

總體上看,日本的中央預(yù)算分為一般會計預(yù)算、特別會計預(yù)算及政府有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)算三類。一般會計預(yù)算是與政府基本事務(wù)相關(guān)的一般性財政收支預(yù)算,支出屬無償性質(zhì),2014年占預(yù)算支出總額的32.9%;特別會計預(yù)算是政府基本事物之外的、用于特定目的的國家項目收支預(yù)算,主要包括交付稅與讓與稅的分配、地震再保險、國債管理基金、外匯管理、財政投融資、能源對策、勞動保險、各種年金管理、糧食安全、農(nóng)業(yè)互助再保險、森林保險、國有林等管理、貿(mào)易再保險、專利、交通與水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及3.11大地震災(zāi)區(qū)重建等17項,其中的企業(yè)性質(zhì)特別會計實行自主獨立核算,事業(yè)性質(zhì)特別會計實行一般會計補(bǔ)缺下的獨立核算,要求做到以收抵支。政府有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)算為依法成立的特殊法人,如國有企業(yè)和政策性金融機(jī)構(gòu)等。

日本中央預(yù)算又可從縱向上分為一般預(yù)算、補(bǔ)充預(yù)算兩類,補(bǔ)充預(yù)算是針對經(jīng)濟(jì)形勢變化、重大自然災(zāi)害發(fā)生等進(jìn)行追加變更的預(yù)算,1年內(nèi)可以追加若干次,但審批程序與一般預(yù)算一樣嚴(yán)格。

日本預(yù)算編制基本流程為:8月由內(nèi)閣公布下一財年的概算要求, 9月公布各部、局一般會計概算的要求額與需求額,同時開展評估工作,評估完成后,公布各部、局一般會計和特別會計概算要求書與需求,以及相應(yīng)的政策評價調(diào)查書。其后,根據(jù)《財政法》中的要求,各部、局將依據(jù)職能分工及前幾年的財務(wù)決算,將制作完成的詳細(xì)概算報財務(wù)大臣,經(jīng)過意見交換及財務(wù)大臣統(tǒng)合后,提交12月的內(nèi)閣會議審議,若審議通過則形成下一財年政府預(yù)算草案。草案于次年1月提交國會審議,并由財政大臣向國會做年度預(yù)算與財政投融資計劃說明,如國會審議通過,則于2月公布政府年度詳細(xì)預(yù)算,以及各部、局與政策相對應(yīng)的詳細(xì)預(yù)算,3月進(jìn)入下一財政執(zhí)行年度。

日本的中央年度預(yù)算屬于“橫向到邊、縱向到底”的全口徑預(yù)算,根據(jù)《財政法》規(guī)定,政府的收入與支出必須全部納入預(yù)算之內(nèi),不論是財政、金融、還是企業(yè)收入,不允許出現(xiàn)預(yù)算外收入與支出。與之配套的《會計法》,對政府的收入支出行為、契約、時效、國庫與有價證券、出納官員等均出臺了詳細(xì)明確的法律規(guī)定。日本中央預(yù)算編制的突出特點是運用經(jīng)濟(jì)核算原則,對政府預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的分類,任何機(jī)構(gòu)的任何支出,不論項目多么細(xì)小,都必須列明在預(yù)算之中?!敦斦ā吠瑫r規(guī)定,預(yù)算案交國會審查時須附有預(yù)算明細(xì)書、各部及局的預(yù)算請求書、前3年的決算統(tǒng)計表及相應(yīng)的國庫、國債、國有資產(chǎn)等變動清單,相關(guān)收入及支出項目與金額變動情況一目了然。

(二)執(zhí)行保障有力

日本財政預(yù)算必須按法定要求嚴(yán)格執(zhí)行,《財政法》中不僅明文規(guī)定了政府的收入與支出必須全部編入預(yù)算之內(nèi),也規(guī)定了支出的年度分割及延長使用期限等均須通過國會決議批準(zhǔn)。政府及各部、廳的支出必須嚴(yán)格按照審批后的預(yù)算明細(xì)來執(zhí)行,責(zé)、權(quán)界定明確。各部、局之間,以及各項預(yù)算之間不得相互挪用,確實需要調(diào)劑的,要經(jīng)財政大臣認(rèn)可后報國會審批,并報會計檢查院備案。確需動用預(yù)備費的,由各部、廳編制詳細(xì)方案說明,經(jīng)財政大臣認(rèn)可后報國會審批。

《會計法》在重申了《財政法》中的不能超預(yù)算支出的規(guī)定的同時,也強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算程序、嚴(yán)格行為認(rèn)證,以及規(guī)范會計登記等方面的要求。如果遇到原材料價格或工資水平明顯上升、施工難度增加,以及突發(fā)災(zāi)害等無法預(yù)料因素,可以按《財政法》明確的規(guī)定程序,編制補(bǔ)充預(yù)算,但仍需經(jīng)過國會的審議批準(zhǔn)。

(三)監(jiān)督機(jī)制完善

日本政府于1999年頒布《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有信息公開的相關(guān)法律》(簡稱信息公開法),規(guī)定政府預(yù)算等信息必須對公眾公開。

根據(jù)《會計檢察院法》中的規(guī)定,唯一不屬于內(nèi)閣的獨立機(jī)構(gòu)會計檢察院主要負(fù)責(zé)對預(yù)算、特別是決算的審核,注重正確性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性和效率性的統(tǒng)一?!敦斦ā愤€規(guī)定,各部、局的決算明細(xì)要先送交會計檢察院審核,通過后才能交第2年的通常國會審議。除會計檢察院的專業(yè)角度嚴(yán)格審核外,議會質(zhì)詢及表決、法律強(qiáng)制下的信息公開也起到了重要的監(jiān)督作用。

《會計檢察院法》中規(guī)定的必檢項目包括:政府月度收入與支出、現(xiàn)金與物品等國有財產(chǎn)變化、國債及其他債務(wù)增減、日本銀行代管的現(xiàn)金與貴金屬及有價證券變動、國有資產(chǎn)占比50%以上法人的會計、法律規(guī)定的其他檢查對象。選檢對象包括:國有有價證券與現(xiàn)金及物品、國有外國現(xiàn)金與物品及有價證券變化、由國家直接或間接提供補(bǔ)貼、獎金及貸款或損失補(bǔ)償?shù)葧?、國有投資會計、國有增資會計、國家擔(dān)保還本付息會計、國家或含國有成份的工程承包單位會計。

四、日本的地方債

日本政府對地方債實施嚴(yán)格管理,地方政府按法定程序發(fā)債,發(fā)行體制規(guī)范、監(jiān)管措施嚴(yán)格,政府對地方債的發(fā)債規(guī)模及用途均依法做出嚴(yán)格限定。地方債發(fā)行的主管部門為總務(wù)省。2014年度地方債占地方財政收入的10.6%,“公債費”占地方財政支出的13.1%,雖然償債壓力較大,但相對于中央政府公債收入占預(yù)算收入的43%,公債費支出占預(yù)算支出的24.3%來說,財政狀況要好很多。

(一)依法發(fā)行

日本地方債分為國內(nèi)資金和國外資金兩部分,國外資金可以以外幣計價,也可以日元計價。國內(nèi)資金又分為財政融資資金、地方公共機(jī)構(gòu)資金、國家預(yù)算等貸款資金、民間資金(市場公募、銀行及保險資金等)、以及交付資金。截至2010年3月底數(shù)據(jù)顯示,銀行資金占比39.4%,保險資金占比28.7%,養(yǎng)老金與家庭資金占比約10%,政府與非盈利組織各持有10%?!兜胤截斦ā分忻鞔_規(guī)定,地方債的償還以地方財源為擔(dān)保。

總務(wù)省統(tǒng)計顯示,2010年地方債公募總額7.62萬億日元,地方公募占比僅為3.23%,其余均為全國市場公募。在全國市場公募中,66.13%為10年期債,19.42%為3年期或5年期債,12.04%為20年或30年超長期債。10年期債中,又以個別發(fā)行為主,占67.66%,共同發(fā)行占比32.34%,地方債結(jié)構(gòu)相對合理。

日本政府在《地方自治法》中,明確規(guī)定地方債的發(fā)行目的、方式、金額、利率與償還方法等,必須以臨時借款的名義在預(yù)算中予以詳細(xì)列出。配套的《地方財政法》還規(guī)定,地方債的發(fā)行必須經(jīng)總務(wù)大臣與地方知事同意。日本政府于2004年開始進(jìn)行地方債管理制度改革,建立了“地方債協(xié)議制度”,規(guī)定赤字比例或公債費比例達(dá)到一定水平的地方政府,沒有國家或都道府縣許可不準(zhǔn)發(fā)行地方債。不需許可的則必須經(jīng)由總務(wù)大臣協(xié)議認(rèn)可,并在地方議會審議通過后方可發(fā)債??倓?wù)省則于2005年頒布了《地方債令》,對未經(jīng)許可的情況予以詳細(xì)規(guī)定,使得2006年起日本的地方債發(fā)行,正式由“許可制”轉(zhuǎn)向“協(xié)議制”。

(二)嚴(yán)格監(jiān)管

為有效防范地方債可能帶來的風(fēng)險,日本政府于2005年頒布了《地方公共團(tuán)體財政健全化法》,對地方財政赤字及公債比例做出了明確的限定。政府一般會計早期財政健全標(biāo)準(zhǔn):市町村赤字比例11.25%—15%、道府縣3.75%;財政重建標(biāo)準(zhǔn):市町村赤字比例20%、道府縣5%;包括各種公營事業(yè)在內(nèi)的政府關(guān)聯(lián)會計的早期財政健全標(biāo)準(zhǔn):市町村赤字比例16.25%—20%、道府縣8.75%,財政重建標(biāo)準(zhǔn):市町村赤字比例30%、道府縣15%;公債早期財政健全標(biāo)準(zhǔn)為25%,財政重建標(biāo)準(zhǔn)為35%。2011年,日本都道府縣公債平均值為13.7%(瀕臨破產(chǎn)的北海道夕張市為40%),市區(qū)町村為9.2%,總體上風(fēng)險可控。

根據(jù)該法的規(guī)定,各地方政府的年度預(yù)算與決算除必須接受地方會計檢察院的審核,以及地方議會的批準(zhǔn)外,還設(shè)立了地方公共團(tuán)體財政健全化監(jiān)察委員會,地方政府的年度預(yù)算與決算提出后,須經(jīng)該委員會進(jìn)行財政健全化評判審查,地方債也是評判審查的內(nèi)容之一。審查結(jié)果在提交地方議會的同時,必須對外公布??倓?wù)大臣和都道府縣知事可根據(jù)財政健全化評估結(jié)果,對地方政府實施勸誡,對需要改正的,總務(wù)大臣還要對地方提出預(yù)算變更及財政重建等方面的勸誡,上述勸誡內(nèi)容也須同時送達(dá)地方議會及監(jiān)察委員會。

五、啟示與建議

(一)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

合理的稅制結(jié)構(gòu)能夠起到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、調(diào)節(jié)收入分配、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的作用。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩等問題,在一定程度上與稅制結(jié)構(gòu)不合理有關(guān)。

美國、日本、德國、英國等發(fā)達(dá)國家均采用以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)。日本2014年度預(yù)算直接稅與間接稅比例為66:34。而我國以企業(yè)所得稅和個人所得稅為主體的直接稅比重為25%左右,以增值稅、營業(yè)稅和消費稅為主體的間接稅比重為68%左右,直接稅比重遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。

以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)有以下好處:一是采取累進(jìn)稅率課征,高所得高稅負(fù),比較真實地反映了納稅人的應(yīng)稅稅負(fù)水平,有利于平均社會財富。二是課稅對象是收入和財產(chǎn),征收環(huán)節(jié)不針對生產(chǎn)和流通,在一定程度上消除了地方政府因擴(kuò)大稅收而盲目投資的動機(jī),引導(dǎo)政府注重提高居民工資收入和財產(chǎn)性收入。三是通過稅收直接攫取納稅人的利益,有利于增強(qiáng)公民的納稅意識、對國家的責(zé)任意識和對政府的監(jiān)督意識。因此,我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗,大幅提高以所得課稅和資產(chǎn)課稅為主的直接稅比重,降低間接稅比重,逐步形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的稅制結(jié)構(gòu),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級。

(二)完善預(yù)算控制方式,提高預(yù)算管理水平

目前,我國的預(yù)算審批主要包括收入、支出和收支平衡三個方面內(nèi)容,預(yù)算控制的核心是收支平衡,預(yù)算與政策基本完全脫節(jié)。各級政府按照一定增長率確定收入預(yù)算,按照年度收入安排年度支出。這種做法造成各級政府部門特別關(guān)注稅收規(guī)模,而不關(guān)心支出規(guī)模和政策方向。

因此,應(yīng)借鑒日本等發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗,完善我國的預(yù)算控制方式,變收入驅(qū)動型預(yù)算為政策導(dǎo)向型預(yù)算。具體做法:一是強(qiáng)化財政預(yù)算與政府政策的結(jié)合,根據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃和部門政策需求編列預(yù)算,支出項目要體現(xiàn)政策目標(biāo)。二是完善預(yù)算審批程序,延長立法部門審查時限,擴(kuò)大審查權(quán)力,減少行政部門對預(yù)算的干預(yù),使立法機(jī)關(guān)審查預(yù)算的過程,成為約束和引導(dǎo)行政部門行為、提高財政績效的過程。三是完善預(yù)算審批內(nèi)容,重點審查預(yù)算項目特別是支出項目是否符合有關(guān)法律、法規(guī)要求,預(yù)算項目是否有利于實現(xiàn)政府政策目標(biāo)。

(三)理順中央和地方間財政關(guān)系,實現(xiàn)財權(quán)事權(quán)統(tǒng)一

目前,我國中央和地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理。一些本應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方承擔(dān),而一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)又由中央承擔(dān)支出責(zé)任。這種狀況造成地方財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一,促進(jìn)地方政府爭奪財源、擴(kuò)大稅收,“跑部錢進(jìn)”。

借鑒日本經(jīng)驗,通過制定相關(guān)法律,理順中央和地方間財政關(guān)系。一是通過立法明確中央和地方事權(quán),適度加強(qiáng)中央事權(quán)。二是理順中央和地方收入劃分,結(jié)合稅制改革,完善中央和地方稅結(jié)構(gòu),放寬地方設(shè)稅權(quán)限,培育地方主體稅種。三是完善轉(zhuǎn)移支付,強(qiáng)化一般性轉(zhuǎn)移支付,減少專項轉(zhuǎn)移支付,形成有效均衡地方財力、支持地方建設(shè)與發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付體系。四是加強(qiáng)法制建設(shè),強(qiáng)化財政監(jiān)督管理及信息公開,促進(jìn)形成公開透明、公平高效的財政轉(zhuǎn)移支付體系。

注:

2008年度稅制改革時設(shè)立,主要為進(jìn)一步增強(qiáng)地方財力、降低地區(qū)間稅收差異,將國稅中的法人稅(企業(yè)所得稅)中的部分收入讓與地方政府。

(作者單位:駐日使館經(jīng)濟(jì)部)

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