丁雅玲　楊　雙

?

我國(guó)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的問(wèn)題與對(duì)策分析

丁雅玲楊雙

楊雙(1990—)，女，河北唐山人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)研究生，研究方向：地方政府治理。

摘要：縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題是政府機(jī)構(gòu)改革中的關(guān)鍵一環(huán)，現(xiàn)階段，縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置存在著機(jī)構(gòu)重疊、人員編制不合理、地區(qū)創(chuàng)新能力差等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行，導(dǎo)致政府職能得不到最大程度地發(fā)揮。本文分析了我國(guó)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問(wèn)題，并從績(jī)效評(píng)估、人事管理、創(chuàng)新強(qiáng)化等方面提出了改革縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的對(duì)策，努力消除縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問(wèn)題，這樣不僅可以豐富行政管理理論，為以后的研究做好理論鋪墊，而且能夠更好地指導(dǎo)縣級(jí)行政工作的開(kāi)展，提高政府行政辦事效率，以期更好地完善縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置。

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)設(shè)置；人事管理；績(jī)效評(píng)估

一、引言

縣級(jí)政府在我國(guó)整個(gè)行政體系中占據(jù)重要地位，政府機(jī)構(gòu)是縣級(jí)政府的工作機(jī)關(guān)及其內(nèi)部組織，機(jī)構(gòu)設(shè)置的好壞，對(duì)一個(gè)地區(qū)乃至國(guó)家都產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。我國(guó)于2007年2月14日在國(guó)務(wù)院第169次常務(wù)會(huì)議上通過(guò)了《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，這一條例的執(zhí)行為地方各級(jí)政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革提供了理論基礎(chǔ)與法律約束。

從1949年以來(lái)，我國(guó)前后對(duì)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了幾次大規(guī)模的改革，每一次改革都適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化環(huán)境，對(duì)響應(yīng)國(guó)家精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的號(hào)召，完成縣級(jí)政府的工作具有重大推動(dòng)作用。但是，隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的種種弊端也不斷顯露出來(lái)，所設(shè)置的機(jī)構(gòu)大體呈上升趨勢(shì)，在精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹的循環(huán)中往復(fù)。編制不合理、機(jī)構(gòu)重疊、設(shè)置缺乏地方特色等問(wèn)題與政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制的改革不相適應(yīng)，大大束縛了地區(qū)生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙了社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性、規(guī)范性。由此，分析研究我國(guó)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問(wèn)題，提出深化縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的對(duì)策是一項(xiàng)重要研究。

二、我國(guó)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問(wèn)題

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，作為我國(guó)政府體系中承上啟下的關(guān)鍵基層組織，盡管政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)過(guò)了多次改革，并取得了一定成效，但對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而言，依然存在較多的不適應(yīng)。

(一)人員編制混亂

機(jī)構(gòu)和人員之間具有密切聯(lián)系，機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)行需要人員來(lái)實(shí)施，人員的安置也需要機(jī)構(gòu)來(lái)提供崗位，而人員的編排混亂問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)行。首先，超編嚴(yán)重。機(jī)構(gòu)除了設(shè)置正式的正職人員過(guò)多外，還出現(xiàn)了副職領(lǐng)導(dǎo)“扎堆”現(xiàn)象，不但“名正言順”的副職數(shù)量可觀，而且還有不一而足的“附加”或“加注”的“括號(hào)”領(lǐng)導(dǎo)，這都加重了所設(shè)機(jī)構(gòu)的負(fù)荷力，不利于機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行。其次，缺編嚴(yán)重。機(jī)構(gòu)人員的設(shè)置雖然存在超編現(xiàn)象，但也存在一定數(shù)量上的缺編問(wèn)題，其主要集中在公務(wù)員編制上。縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為了減少地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，以合同工的方式招聘工作人員，不解決他們的編制問(wèn)題，人為的造成了缺編現(xiàn)象，這種現(xiàn)象使得一個(gè)機(jī)構(gòu)中編制崗位浪費(fèi)，同時(shí)加劇了機(jī)構(gòu)人員冗多的現(xiàn)象。從實(shí)質(zhì)上講，這些所有的不合理現(xiàn)象只說(shuō)明了一個(gè)問(wèn)題，那就是人員編制不科學(xué)。

(二)臨時(shí)機(jī)構(gòu)林立

有時(shí)，政府單位為了更及時(shí)地完成上級(jí)政府安排的工作和任務(wù)，在平常所設(shè)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，會(huì)成立另外的具體臨時(shí)工作機(jī)構(gòu)，例如，為推動(dòng)港口發(fā)展，加大招商引資力度的，會(huì)在各大新型港口開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立多種機(jī)構(gòu)，管委會(huì)這種為招商引資而建立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，成立之初，確實(shí)發(fā)揮了很大作用，但作為城市建成區(qū)前身存在的開(kāi)發(fā)區(qū)，它具有過(guò)渡性和臨時(shí)性，所以開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)也具有臨時(shí)性，當(dāng)它的任務(wù)完成時(shí)，若不能將其及時(shí)撤掉，這些各式各樣的工作小組就會(huì)嚴(yán)重阻礙機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作,造成機(jī)構(gòu)人員閑置、政出多門(mén)的現(xiàn)象。

(三)設(shè)置缺乏地方特色

盡管中央政府一直都強(qiáng)調(diào)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置不必“上下對(duì)口”，但實(shí)際上,這條規(guī)則一直或明或暗地被各級(jí)行政單位遵循著。上面有一個(gè)廳，下面就會(huì)有一個(gè)局和科與其對(duì)應(yīng)。例如，在2005年，承安縣雖然撤銷(xiāo)了信訪局，成立群眾工作局，2006年在群眾工作局的基礎(chǔ)上組建了群工部，但是后來(lái)，為了與上級(jí)的信訪部門(mén)進(jìn)行對(duì)接，結(jié)果信訪局的牌子又掛了回來(lái)，像這樣撤了建，建了又撤，目的只為迎合上級(jí)，為完成任務(wù)而完成任務(wù)，最終只會(huì)使得各級(jí)政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“上下一般粗”、職權(quán)重疊、同構(gòu)性強(qiáng)的現(xiàn)象。一個(gè)地區(qū)沒(méi)有依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況而設(shè)立的機(jī)構(gòu)，是發(fā)揮不出積極的作用的，我們應(yīng)該正視這個(gè)問(wèn)題。

三、我國(guó)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的對(duì)策分析

縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需根據(jù)現(xiàn)實(shí)形勢(shì)循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、重點(diǎn)突破。

(一)確立機(jī)構(gòu)設(shè)置評(píng)估體系

設(shè)立評(píng)估體系是檢驗(yàn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置改革成效的重要方式，是總結(jié)錯(cuò)誤經(jīng)驗(yàn)、降低機(jī)構(gòu)不合理性的重要手段。第一，評(píng)估縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量、人員編制數(shù)目、臨時(shí)機(jī)構(gòu)數(shù)量等是否符合法定的標(biāo)準(zhǔn)；第二，考核各部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量、崗位設(shè)置數(shù)量、后勤機(jī)構(gòu)數(shù)量是否標(biāo)準(zhǔn)；第三，對(duì)比機(jī)構(gòu)改革后政府部門(mén)和人員與機(jī)構(gòu)改革前的數(shù)量(要剔除新進(jìn)人員人數(shù))，以通過(guò)這些較容易量化的指標(biāo)，逐步確立機(jī)構(gòu)設(shè)置的評(píng)估體系，進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置改革的順利進(jìn)行。

(二)合理規(guī)范編制管理

強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理，嚴(yán)控總量、盤(pán)活存量，著力查處違法違紀(jì)行為，將行之有效的管理辦法和手段上升為制度規(guī)范，進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。1.實(shí)行實(shí)名制。實(shí)名制是指公民必須在社會(huì)活動(dòng)中依法出具、使用居民身份證登記的真實(shí)姓名的行為。在政府機(jī)構(gòu)里，對(duì)人員編制進(jìn)行實(shí)名制管理，按照規(guī)定類(lèi)別和特定程序定編到人，把抽象的編制具體化，使自然人的進(jìn)編有章有法，讓在編人員的身份認(rèn)定有憑有據(jù)，實(shí)現(xiàn)管理編制、管理人員、管理經(jīng)費(fèi)等多環(huán)節(jié)的有機(jī)統(tǒng)一，從制度上解決超編和混編混崗問(wèn)題，從源頭上強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)編制管理。2.設(shè)置人員限額，進(jìn)行總量控制。在縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，應(yīng)該根據(jù)各縣的人口比例、管轄面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度來(lái)核定和分配所設(shè)部門(mén)的人員限額，從總量上加以控制，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)形勢(shì)發(fā)展，適時(shí)更新人員編制，包括領(lǐng)導(dǎo)的職數(shù)，該增的增該減的減，并留有一定余地，實(shí)行法制化控編。

(三)突出地域特色

據(jù)調(diào)查，各縣政府新增機(jī)構(gòu)中，80%是根據(jù)上級(jí)指示設(shè)的,雖然我們不能把所有上級(jí)部門(mén)所要求設(shè)置的機(jī)構(gòu)都視為不合理，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革方案設(shè)計(jì)之初，就必須對(duì)中央和地方不同層級(jí)將出現(xiàn)的不同問(wèn)題，有充分估計(jì)，在大部制改革的頂層設(shè)計(jì)中，留下足夠的回旋空間，強(qiáng)化地區(qū)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的創(chuàng)新意識(shí)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)可以“上下對(duì)口”，以方便工作；不需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)，則可以給地方留有足夠的空間，使地方政府可以根據(jù)自身實(shí)際情況，充分發(fā)揮地方的自主性和創(chuàng)新性，因地制宜地設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)，上級(jí)部門(mén)不得以“不對(duì)口”，給地方政府在工作流程上設(shè)置障礙，這樣做不僅可以提高所設(shè)機(jī)構(gòu)的效率，而且增加了地方工作的自主性，有利于政務(wù)的順利開(kāi)展。

總的來(lái)講，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然仍存在機(jī)構(gòu)臃腫、人員超編、創(chuàng)新能力差等問(wèn)題，但消除這些問(wèn)題需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，我們必須以科學(xué)理論為指導(dǎo)、嚴(yán)格的法律規(guī)范為保障，充分考慮各地差異以及各種外部環(huán)境的影響，通過(guò)探索縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的問(wèn)題，找出癥結(jié)所在，從而制定出一套科學(xué)的方案，來(lái)進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革，逐漸解決這些疑難雜癥，建立一個(gè)精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一、靈活的政府。(作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué))

參考文獻(xiàn):

[1]夏書(shū)章，行政管理學(xué)，北京：高等教育出版社，2008,100-200。

[2]王月霞，美國(guó)依阿華州地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作模式，經(jīng)濟(jì)論壇，2006,13,9-23。

[3]池霏霏，國(guó)外政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的做法和經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)行政管理，2008,2，104-107。

作者簡(jiǎn)介：丁雅玲(1992—)，女，河北唐山人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)研究生，研究方向：地方政府治理。