□ 楊 景 薛惠鋒

“生態(tài)中國(guó)”新常態(tài) “法治利刃”要先行

□ 楊 景 薛惠鋒

全面深化改革是利益再分配的過(guò)程，要堅(jiān)持從大局出發(fā)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃。改革開(kāi)放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)是國(guó)家重大決策的行動(dòng)指南，將生態(tài)文明建設(shè)納入國(guó)家“五位一體”戰(zhàn)略布局中加以全面推進(jìn)是歷史與現(xiàn)實(shí)的決擇。保護(hù)與治理“山水林田湖”生態(tài)共同體是一項(xiàng)復(fù)雜的 “救亡圖存”系統(tǒng)工程，需要做好法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)這項(xiàng)工程作了制度上的頂層設(shè)計(jì)，即“用最嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明分類(lèi)制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本?！?/p>

一、建設(shè)“山水林田湖”的生態(tài)共同體是國(guó)家治理的重要內(nèi)容

習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉說(shuō)明》中對(duì)生態(tài)建設(shè)提出了系統(tǒng)性的指導(dǎo)意見(jiàn)：“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)。” 習(xí)近平總書(shū)記對(duì)“山水林田湖”的全生命周期概述是生態(tài)文明建設(shè)要素的系統(tǒng)概述與綜合設(shè)計(jì)。十八大以來(lái)，國(guó)家治理按照“五位一體”總體布局的要求，突出了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)融為一體，努力建設(shè)生態(tài)中國(guó)、美麗中國(guó)。將生態(tài)文明建設(shè)提高到國(guó)家戰(zhàn)略層面是歷史經(jīng)驗(yàn)和改革開(kāi)放實(shí)踐的必然選擇。當(dāng)前，在國(guó)家的整個(gè)治理體系中，不斷創(chuàng)新“山水林田湖”的生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)方式方法，完善政策機(jī)制，總結(jié)有效做法進(jìn)行推廣是實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。

人作為社會(huì)的主體，是一切生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的核心，維系其生存發(fā)展的命脈在于田、在于水、在于山、在于樹(shù)?！吧剿痔锖钡纳鷳B(tài)平衡是人類(lèi)生存與發(fā)展的基本條件。正所謂“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)取得舉世矚目的成就，但也遇到了如何全面、可持續(xù)治理生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》的講話中指出：“實(shí)際上，怎樣治理社會(huì)主義社會(huì)這樣全新的社會(huì)，在以往的世界社會(huì)主義中沒(méi)有解決得很好。馬克思、恩格斯沒(méi)有遇到全面治理一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家的實(shí)踐，他們關(guān)于未來(lái)社會(huì)的原理很多是預(yù)測(cè)性的；列寧在俄國(guó)十月革命后不久就過(guò)世了，沒(méi)來(lái)得及深入探索這個(gè)問(wèn)題；蘇聯(lián)在這個(gè)問(wèn)題上進(jìn)行了探索，取得了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但也犯下了嚴(yán)重錯(cuò)誤，沒(méi)有解決這個(gè)問(wèn)題?！庇纱丝磥?lái)，這個(gè)問(wèn)題是任何社會(huì)形態(tài)、歷史階段都難以逾越的難題，因?yàn)橹卫韲?guó)家不是簡(jiǎn)單的自上而下的管理，它是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要全面協(xié)調(diào)各方利益、整合各方資源，達(dá)到平衡的、可持續(xù)的發(fā)展。

黨的十八以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)的步伐不斷加快，僅僅兩年多的時(shí)間，國(guó)家相繼出臺(tái)了多項(xiàng)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法律規(guī)定及實(shí)施方案，以實(shí)際行動(dòng)來(lái)建設(shè)“美麗中國(guó)”，如2015年1月1日起施行新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，正是依法治理生態(tài)環(huán)境的頂層踐行；如2013年12月，國(guó)家發(fā)改委等六部委下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案（試行）的通知》，就是下大力氣、下實(shí)力以“區(qū)域生態(tài)帶動(dòng)全域生態(tài)”。國(guó)家在自然環(huán)境方面相繼出臺(tái)了幾十項(xiàng)法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《放射物污染防治法》、《水法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《森林法》等。政策性的引導(dǎo)工作及法律法規(guī)的接續(xù)完善，從側(cè)面反映出保護(hù)與治理生態(tài)系統(tǒng)的緊迫性和必要性，同時(shí)生態(tài)文明制度建設(shè)也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明的制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的頂層之舉，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)中國(guó)的必然選擇。

二、“法治中國(guó)”建設(shè)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的頂層保障

法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與治理是人類(lèi)追求可持續(xù)發(fā)展的永恒課題，而法治則是追求和平與維持發(fā)展的制度保障。南極的生態(tài)能保持良好，南極條約體系功不可沒(méi)。1959年12 月1日，12個(gè)國(guó)家的代表達(dá)成了《南極條約》，之后，關(guān)于動(dòng)植物保護(hù)、生物資源保護(hù)等一系列國(guó)際公約相繼簽訂。這些條約公約堅(jiān)持把全人類(lèi)利益放在第一位，堅(jiān)持和平與合作，禁止在條約區(qū)從事任何帶有軍事性質(zhì)的活動(dòng)，嚴(yán)格禁止破壞南極自然生態(tài)環(huán)境。正是有了這些法律公約，才真正實(shí)現(xiàn)了南極的生態(tài)平衡和南極大陸的和平與美麗。

國(guó)家職能最基礎(chǔ)的內(nèi)容之一是法律體系的制定與完善。美國(guó)著名的政治學(xué)家弗朗西斯·福山在《國(guó)家構(gòu)建》中指出：“世界銀行在1997年的《世界發(fā)展報(bào)告》提供了國(guó)家職能清單，具有一定的參考價(jià)值，它將國(guó)家職能分為‘最小’、‘中等’和‘積極’之類(lèi)?！逼渲校芍刃蚺c公共衛(wèi)生、財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、國(guó)防、宏觀調(diào)控、提供純公共產(chǎn)品同屬于國(guó)家的最基本職能。顯然，提高國(guó)家的治理職能必須具備完備的法律體系。法律是治理的前提，又是治理的保障。

“依法治國(guó)”不是中國(guó)特有的屬性，是人類(lèi)進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是符合社會(huì)進(jìn)步的規(guī)律總結(jié)。只有依法治國(guó)才能實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)，只有依法治國(guó)才能實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，只有依法治國(guó)才能推進(jìn)全面深化改革，只有依法治國(guó)才能完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，只有依法治國(guó)才能提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，這是黨的十八屆四中全會(huì)題中之義，也是對(duì)依法治國(guó)重要性的明確闡釋?？梢哉f(shuō)“法治中國(guó)”是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的首要條件，法治是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的頂層保障。

生態(tài)建設(shè)是國(guó)家“五位一體”建設(shè)的重要內(nèi)容。目前遇到的最大難題是現(xiàn)有法律、制度、政策尚不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求，落實(shí)不夠嚴(yán)格。進(jìn)一步完善有關(guān)生態(tài)的法律、制度、政策，事關(guān)整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)的整體發(fā)展。制度建設(shè)是最根本的保障，法律是保障各項(xiàng)工作有序、有效進(jìn)行的利器。中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)必須堅(jiān)持以“法治中國(guó)”為保障，在法治的天空下推進(jìn)各項(xiàng)生態(tài)建設(shè)工作，才能保證各項(xiàng)工作有法可依、違法必究。

三、進(jìn)一步發(fā)揮法治在生態(tài)文明建設(shè)中頂層設(shè)計(jì)的作用

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要總體謀劃、頂層設(shè)計(jì)，其中頂層設(shè)計(jì)的核心就是健全法制、推行法治。具體表現(xiàn)為發(fā)揮憲法在保護(hù)與治理環(huán)境中的作用，發(fā)揮“法治政府”治理作用，發(fā)揮司法公正的效力，提高民眾保護(hù)與治理環(huán)境的法律意識(shí)，加強(qiáng)黨對(duì)“依法治理環(huán)境”的領(lǐng)導(dǎo)。

1、發(fā)揮憲法保護(hù)與治理環(huán)境的基礎(chǔ)性作用

憲法是一切法律體系的根本，居核心地位、起統(tǒng)帥作用。《中華人民共和國(guó)憲法》第二十六條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林，保護(hù)林木。”這四十個(gè)字是國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的最權(quán)威、最基礎(chǔ)的法律規(guī)定，符合黨和人民的根本利益，是其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)與治理法律規(guī)定最基本的依據(jù)。在第二十六條憲法規(guī)定下，國(guó)家在保護(hù)和改善生活與生態(tài)環(huán)境上下功夫，積極探索防治污染與經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展的平衡路徑，鼓勵(lì)與大力推進(jìn)的植樹(shù)造林工程。

第二十六條這簡(jiǎn)單的四十個(gè)字囊括了國(guó)家整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)的全部?jī)?nèi)容，用最少的字?jǐn)?shù)涵蓋了“山水林田湖”生命共同體的法律依據(jù)。根據(jù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)的需要，在發(fā)揮憲法第二十六條的基礎(chǔ)作用上需要進(jìn)一步健全實(shí)施和監(jiān)督制度，就是在推進(jìn)生態(tài)建設(shè)實(shí)踐中必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。在健全生態(tài)文明制度建設(shè)中加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的生態(tài)文明建設(shè)法律法規(guī)，同時(shí)需要深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)立法、民主立法。一是加強(qiáng)人民代表大會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的立法工作的組織協(xié)調(diào)，嚴(yán)格按照起草、論證、協(xié)調(diào)和審議的立法程序，積極建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，特別是發(fā)揮全國(guó)各生態(tài)文明示范區(qū)的聯(lián)系點(diǎn)作用，積極開(kāi)展科學(xué)立法。二是發(fā)揮社會(huì)公眾的積極作用，充分發(fā)揮政協(xié)、各民主黨派、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法中的協(xié)商作用，發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者對(duì)立法的論證咨詢(xún)作用，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主立法，同時(shí)需要加快對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行立法。加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)。

2、充分發(fā)揮“法治政府”治理環(huán)境的效力

政府是實(shí)現(xiàn)法治的有效載體。政府的執(zhí)政能力重點(diǎn)體現(xiàn)在其執(zhí)行國(guó)家職能中所具有的法律知識(shí)和依法執(zhí)政的水平?！胺ㄖ握本哂新毮芸茖W(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的特點(diǎn)，是提高國(guó)家治理能力的重要抓手。在推進(jìn)“法治政府”建設(shè)的同時(shí)要發(fā)揮其保護(hù)與治理環(huán)境的效力。

政府首先要發(fā)揮依法保護(hù)和改善環(huán)境的職能。行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)保護(hù)環(huán)境與治理環(huán)境的進(jìn)程中必須依據(jù)憲法和有關(guān)環(huán)境的法律規(guī)定；其次要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，就是要依法懲處各類(lèi)破壞環(huán)境的違法行為，并建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度；政府還要全面公開(kāi)政務(wù)，堅(jiān)持以公開(kāi)保護(hù)與治理環(huán)境的依法實(shí)施內(nèi)容、進(jìn)程和成效作為政務(wù)公開(kāi)的常態(tài)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)和結(jié)果公開(kāi)。

同時(shí)還需要推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，從而提高人民群眾參與保護(hù)與治理環(huán)境的意識(shí)和增加人民參與治理的渠道。

3、保證公正司法，提高生態(tài)文明法治建設(shè)的公信力

生態(tài)文明法治建設(shè)是“法治中國(guó)”建設(shè)的重要一環(huán)，如果沒(méi)有法律的保障，生態(tài)建設(shè)也只能是一紙空話。要發(fā)揮法律在保護(hù)環(huán)境中的頂層設(shè)計(jì)作用，就必須保證具備公正的司法，讓每一項(xiàng)事關(guān)生態(tài)建設(shè)的事務(wù)都能夠得到最公正的法律待遇，提高生態(tài)文明法治建設(shè)的公信力。

在生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中要堅(jiān)持嚴(yán)格司法，這就必須堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，加強(qiáng)辦理生態(tài)建設(shè)案件的程序公正，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范司法解釋?zhuān)y(tǒng)一生態(tài)建設(shè)的法律適用標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還需要保障人民群眾能參與司法。要全面轉(zhuǎn)變觀念，堅(jiān)持依靠人民推進(jìn)事關(guān)生態(tài)建設(shè)的司法公正，通過(guò)公正的司法來(lái)保護(hù)人民賴(lài)以生存的生產(chǎn)與生活環(huán)境。在法制建設(shè)的推進(jìn)中需要加快構(gòu)建一個(gè)開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明和便民的陽(yáng)光司法機(jī)制，讓民眾積極主動(dòng)地參與其中，避免暗箱操作，真正讓任何破壞環(huán)境的個(gè)人、組織或團(tuán)體受到法律的制裁。總之，只有建立陽(yáng)光司法機(jī)制，發(fā)揮人民群眾依法保護(hù)環(huán)境的作用，讓人民依法參與司法，才能提高生態(tài)文明法治建設(shè)的公信力。

4、增強(qiáng)全民依法保護(hù)環(huán)境的觀念，提高生態(tài)文明法治建設(shè)水平

依法保護(hù)和治理環(huán)境必須依靠人民，其成果又由人民共享。改善目前的環(huán)境狀況是國(guó)人的期待和盼望。法律是環(huán)境建設(shè)的重要保障和行動(dòng)指南。只有增強(qiáng)人民群眾依法保護(hù)環(huán)境的意識(shí)與能力，才能提高生態(tài)文明法治建設(shè)的整體水平。首先，要推動(dòng)全社會(huì)樹(shù)立依法保護(hù)和治理環(huán)境的意識(shí)。要深入開(kāi)展環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺(jué)學(xué)習(xí)和運(yùn)用環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)法律，指導(dǎo)民眾運(yùn)用法律來(lái)解決環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)要帶頭學(xué)習(xí)相關(guān)法律，并且建立起國(guó)家環(huán)保部門(mén)工作人員學(xué)法用法的制度。要把法治教育納入國(guó)民教育體系，讓青少年從小學(xué)習(xí)環(huán)保的法律知識(shí)，以實(shí)現(xiàn)提高整個(gè)民族依法保護(hù)環(huán)境的意識(shí)和能力。要增強(qiáng)用法律來(lái)維護(hù)人民群眾的健康生活與生態(tài)環(huán)境的權(quán)益意識(shí)，強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾、在保護(hù)與改善生存環(huán)境中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的環(huán)境健康問(wèn)題。

5、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)生態(tài)文明法治建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治?！边@兩者相互依存，互為條件。“法治中國(guó)”的建設(shè)離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，共產(chǎn)黨堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩是其維持政權(quán)的內(nèi)在要求，也是其推進(jìn)全面深化改革，順利完成各項(xiàng)工作的根本保障。同時(shí)，“黨必須依靠法治執(zhí)政，必須依靠法治領(lǐng)導(dǎo)。”所以，推進(jìn)生態(tài)文明的法治建設(shè)必須加強(qiáng)與改進(jìn)黨對(duì)此項(xiàng)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)能夠保障法治建設(shè)的科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化，能夠集中優(yōu)勢(shì)力量投入法治建設(shè)，加快“法治中國(guó)”建設(shè)步伐。完善黨對(duì)生態(tài)文明法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部牢記法律紅線，帶頭學(xué)習(xí)與遵守法律，帶頭依法辦事，杜絕以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的現(xiàn)象；需要發(fā)揮黨在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)文明法治建設(shè)中的作用；需要提高黨員干部的法治思維和依法辦事的能力。黨員干部要自覺(jué)學(xué)習(xí)和運(yùn)用有關(guān)生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)，訓(xùn)練法治思維，提高運(yùn)用法治方式工作的能力；需要選拔一批具有較高的法治素養(yǎng)、依法辦事能力強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)。只有實(shí)現(xiàn)黨對(duì)生態(tài)文明法治建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能將生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)文明、政治文明、社會(huì)文明融為一體，實(shí)現(xiàn)全面深化改革的最終勝利。

（作者單位：北京信息控制研究所）