董祚繼
“多規(guī)合一”應實現(xiàn)“三個統(tǒng)一”
董祚繼
近來,理論界關于“多規(guī)合一”的爭論比較熱烈,分歧較大。作為一項實踐探索,出現(xiàn)不同看法也正常,但是,“多規(guī)合一”作為規(guī)劃體制改革的重要一步,必須走穩(wěn)走實,絕不能發(fā)生顛覆性錯誤,因此,對有關問題確實需要引起高度重視。筆者認為,落實國家四部委2014年8月關于開展市縣“多規(guī)合一”試點的通知要求,形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖,實現(xiàn)“經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展”的目的,應著力做到“三個統(tǒng)一”,即統(tǒng)一規(guī)劃功能、統(tǒng)一規(guī)劃組織、統(tǒng)一規(guī)劃成果。
既然“多規(guī)合一”要形成一個市縣“一本規(guī)劃”,那么這個規(guī)劃究竟是什么規(guī)劃?或者說,“合一”后的規(guī)劃應具備什么功能?按照四部委的通知要求以及各部門對負責指導試點的批復意見,合并后的規(guī)劃是“空間規(guī)劃”,即以國土空間為對象的長期性、全局性、控制性規(guī)劃。但對于這一規(guī)劃的具體名稱和任務、內容,說法不一。
發(fā)展改革委、環(huán)境保護部的試點批復意見提出,“在開展市縣域資源環(huán)境承載能力分析評價的基礎上,以經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為依托,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、土地利用和生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃,編制形成統(tǒng)領市縣發(fā)展全局的總體規(guī)劃”;“市縣發(fā)展總體規(guī)劃的規(guī)劃期到2020年,主要目標任務和空間布局展望到2030年”;“優(yōu)化整合相關規(guī)劃不同的空間管制分區(qū),將市縣域劃分為城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)三大空間”。按照這一意見,“合一”后所謂的“空間規(guī)劃”,仍舊是經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃,其基本期限仍舊是5年。這樣處理,實踐中將出現(xiàn)不可調和的矛盾:其一,按照市場經(jīng)濟的內在邏輯要求,經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃本質上是著眼宏觀調控的中短期、指導性規(guī)劃,與著眼解決外部性問題的長期性、控制性的空間規(guī)劃在性質上不可調和;其二,姑且不論以一個5年規(guī)劃的編制基礎來對長期的空間布局進行展望是否科學,也不論在一個涵蓋經(jīng)濟政治文化社會各領域發(fā)展規(guī)劃中硬塞進一段空間管制分區(qū)內容是否合理,僅就規(guī)劃功能任務而言,這樣的規(guī)劃仍舊遠遠沒有覆蓋空間規(guī)劃的基本功能,因此算不得空間規(guī)劃;其三,這樣一個規(guī)劃有一個致命缺陷,就是無法形成自上而下的完整的空間規(guī)劃體系,因此無法解決地方規(guī)劃普遍存在的重當前輕長遠、重局部輕全局、重顯績輕隱績的問題,而這恰恰是當前規(guī)劃體制中存在的最突出、最廣泛、最根本的問題。無視這一點,就會進一步強化地方“一把手”規(guī)劃權力,進一步放任短期政績規(guī)劃,進一步弱化中央政府對國土空間、重要資源和生態(tài)環(huán)境的管控能力。
住建部的試點批復意見提出,“依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法,積極探索以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎的‘多規(guī)合一’工作方法,為改革完善我國空間規(guī)劃體系提供實踐基礎”;“通過深化法定的城鄉(xiāng)規(guī)劃,制定城市(縣)總體規(guī)劃,逐步代替原有的多個規(guī)劃,確?!嘁?guī)’在發(fā)展目標、主要指標、保護性空間、開發(fā)邊界、建設用地等空間管控內容的一致性”。按照這一意見,“合一”后所謂的“總體規(guī)劃”倒是空間規(guī)劃,但其與規(guī)劃體制改革方向也存在根本沖突,即無法克服各級各類城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的重開發(fā)輕保護、重局部輕全局問題,而這個問題僅靠城鄉(xiāng)規(guī)劃的自我革新是不可能完成的。事實上,如果當初城鄉(xiāng)規(guī)劃在區(qū)域協(xié)調發(fā)展、資源環(huán)境保護等方面能做到高度自覺、自我完善,就不致出現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃等問題了,而正是土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)規(guī)劃的約束、牽制、平衡作用,才避免了人地關系的進一步失衡,才守住了18億畝耕地紅線。從世界范圍看,空間規(guī)劃從城市走向區(qū)域、再從區(qū)域走向國土全覆蓋、從開發(fā)性規(guī)劃走向多功能綜合性規(guī)劃是大勢所趨。
國土資源部在試點意見中提出“多規(guī)合一”的改革取向是重構國土空間規(guī)劃體系,重點圍繞健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護體制機制的生態(tài)文明建設總要求,以國土規(guī)劃(宏觀層面)、土地利用總體規(guī)劃(中觀、微觀層面)為基本規(guī)劃,推進區(qū)域布局、城鄉(xiāng)建設、交通發(fā)展、土地利用、國土整治、生態(tài)保護等空間規(guī)劃編制過程、成果要求的統(tǒng)一或融合,形成圍繞“兩個一百年”奮斗目標、空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃功能互補、各級各類規(guī)劃協(xié)調銜接的國家規(guī)劃體系。這樣一個規(guī)劃體系,符合國際上空間規(guī)劃的發(fā)展大勢,契合我國人口資源環(huán)境國情,適應“四個全面”戰(zhàn)略布局和經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的時代需要,順應市場化改革總要求。這樣一個規(guī)劃體系,是在現(xiàn)行的國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎上進行適當整合而成,無須推倒重來,無須對法律作重大修改,甚至連規(guī)劃名稱都可直接使用,是改革成本和風險最小、改革目標最易達成的改革方案。
無論是經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃,還是國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃,都是政府的基本職能,統(tǒng)一規(guī)劃組織似乎不存在問題。但實踐中,由于各類規(guī)劃牽頭的職能部門以及規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍、審批機關等各不相同,不僅給規(guī)劃的協(xié)調銜接造成困難,也直接影響規(guī)劃的科學性和嚴肅性。因此,統(tǒng)一規(guī)劃組織也十分重要,是“多規(guī)合一”的前提和保障。
首先是統(tǒng)一規(guī)劃編制過程。要強化統(tǒng)一領導,“多規(guī)合一”不管是由哪個部門牽頭,都要體現(xiàn)政府統(tǒng)一領導、集體決策的原則,既要克服“一把手”規(guī)劃專權,又要克服部門規(guī)劃傾向。要堅持部門合作,在政府統(tǒng)一領導下積極發(fā)揮職能部門作用,做到既加強協(xié)作、形成合力,又分工把關、適度制衡。要落實專家領銜,空間規(guī)劃應當尊重經(jīng)濟規(guī)律和空間規(guī)律,加強專家咨詢、科學論證,避免以片面的利益博弈過程取代理性的科學決策過程,并應創(chuàng)造條件,逐步做到規(guī)劃編制機構與管理機關相分離。
要推進公眾參與,空間規(guī)劃作為抽象行政行為不具有可訴性,行政救濟渠道受限,如何防止政府濫用權力、保證規(guī)劃公正合理、保護權利人合法權益就成為一個關鍵問題,為此,要加強公眾參與的制度化、規(guī)范化、程序化建設,確保公開透明、民主決策,確保規(guī)劃反映最大多數(shù)人意愿、維護廣大人民群眾利益。
其次是統(tǒng)一規(guī)劃審批管理。要統(tǒng)一規(guī)劃期限,綜合考慮空間規(guī)劃性質和我國“五化”進程,規(guī)劃期限以15年左右為宜,規(guī)劃期內重點做實5年規(guī)劃,再滾動修訂,為各級規(guī)劃協(xié)調銜接創(chuàng)造必要條件。要統(tǒng)一規(guī)劃范圍,總體規(guī)劃范圍應當覆蓋轄區(qū)全部土地,以便對涉及全局利益的國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護進行統(tǒng)籌安排,并實現(xiàn)自上而下的統(tǒng)一管控。要統(tǒng)一審批機關,現(xiàn)階段規(guī)劃審批機關仍以規(guī)劃編制的上級政府為宜,條件成熟時改由上級政府審查通過后報人大審批。
再次是統(tǒng)一規(guī)劃實施監(jiān)管。要統(tǒng)一協(xié)調行動,規(guī)劃經(jīng)有權機關批準后,在政府統(tǒng)一領導下,各部門分工負責、協(xié)調行動,依法執(zhí)行規(guī)劃、依法監(jiān)督規(guī)劃,確保規(guī)劃有效實施。要統(tǒng)一規(guī)劃修改,規(guī)劃定期修改和涉及規(guī)劃約束性內容的日常修改,須遵循法定程序進行,并報原批準機關審批;涉及非約束性內容的日常調整,由有關部門協(xié)商一致后,報規(guī)劃編制機關批準,并報規(guī)劃審批機關備案。要統(tǒng)一監(jiān)管平臺,以全天候、全覆蓋的國土遙感監(jiān)測平臺為依托,建立統(tǒng)一的規(guī)劃實施信息采集、分析、公示、反饋平臺,對規(guī)劃實施情況進行定期與不定期監(jiān)測評估,為審批管理、社會服務和執(zhí)法監(jiān)管提供支撐。
統(tǒng)一規(guī)劃成果是“多規(guī)合一”的邏輯結果,直觀看是形成“一本規(guī)劃、一張藍圖”,實則遠非如此簡單。統(tǒng)一規(guī)劃成果,實質上是要統(tǒng)籌局部與全局、當前與長遠、發(fā)展與保護、需要與可能,來確立規(guī)劃目標、設計規(guī)劃方案、選擇實現(xiàn)途徑、制定保障措施。要拋開狹隘的部門觀點和地方觀念,真正站在國家整體和長遠利益的高度,按照空間規(guī)劃的功能和任務,來明確規(guī)劃成果的必備內容和剛性要求,這是“多規(guī)合一”必須堅守的底線。
一要統(tǒng)一規(guī)劃目標。緊緊圍繞國土空間開發(fā)、利用、保護和整治,提出規(guī)劃期各項目標,并盡可能做到可量化、可測度、可考核,是統(tǒng)一規(guī)劃成果的核心要求。要統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會與資源、環(huán)境的關系,適當保留經(jīng)濟增長和社會發(fā)展各類指標,但應作為指導性或預測性指標,重點確定開發(fā)管制、資源節(jié)約、環(huán)境保護、國土整治等方面指標,并作為管控性或約束性指標。要統(tǒng)籌全局與局部的關系,國土開發(fā)利用、資源環(huán)境保護等管控性指標要堅持自上而下逐級控制,可結合實際細化完善和提升要求,但不能突破上級規(guī)劃指標閾值。要統(tǒng)籌近期與遠期的關系,根據(jù)國土空間發(fā)展戰(zhàn)略和資源環(huán)境承載能力確定長期管控目標,同時做好與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的銜接,明確五年規(guī)劃任務,做到遠近結合、滾動實施。要統(tǒng)籌目標與過程的關系,既要明確規(guī)劃的管控目標,更要通過政策導向、過程管理、方法創(chuàng)新和制度改革引導規(guī)劃目標的實現(xiàn)。
二要統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎。采用統(tǒng)一口徑的經(jīng)濟、社會、空間、資源、環(huán)境等基礎數(shù)據(jù)和基礎底圖,是統(tǒng)一規(guī)劃成果的基礎要求,也是規(guī)劃科學性、可行性和可操作性的基礎保障。要統(tǒng)一空間基礎數(shù)據(jù),空間規(guī)劃必須采用以第二次土地調查為基礎并逐年更新的土地調查數(shù)據(jù),根據(jù)規(guī)定對各類數(shù)據(jù)按規(guī)劃用途進行轉換,但不得隨意修改數(shù)據(jù);坐標體系統(tǒng)一轉換為西安1980坐標系,按照土地利用現(xiàn)狀圖確定同層級規(guī)劃圖比例尺精度。要統(tǒng)一采用法定數(shù)據(jù),涉及資源、環(huán)境等須采用經(jīng)主管部門正式認定的數(shù)據(jù),涉及人口、經(jīng)濟、社會等須采用依法公布的數(shù)據(jù),確保數(shù)據(jù)真實、準確、可靠。
三要統(tǒng)一規(guī)劃標準。統(tǒng)一規(guī)劃標準是加強規(guī)劃縱向和橫向協(xié)調銜接的前提,也是促進資源節(jié)約、環(huán)境保護的基本手段。要統(tǒng)一土地分類,按照土地利用現(xiàn)狀分類標準和城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標準,研究制定適合“多規(guī)合一”的用地分類統(tǒng)一標準,構建相互協(xié)調的土地分類標準體系。要嚴格執(zhí)行規(guī)劃標準,在現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用地標準內,結合實際,從嚴要求。要嚴格執(zhí)行行業(yè)用地標準,鼓勵各地在嚴格執(zhí)行國家行業(yè)用地定額指標的基礎上,結合實際細化和提高相關要求,尚未制定標準的建設項目須開展節(jié)地論證,合理確定用地規(guī)模。要嚴格執(zhí)行區(qū)域用地控制標準,研究制定區(qū)域和城市人均城鎮(zhèn)建設用地、平均容積率、建筑密度、單位土地投資、地耗水平等控制指標,規(guī)范引導區(qū)域城鄉(xiāng)提高土地集約利用水平。
四要統(tǒng)一規(guī)劃藍圖。統(tǒng)一規(guī)劃藍圖是“多規(guī)合一”成果的集中體現(xiàn),也是檢驗試點工作成效的基本標尺。統(tǒng)一規(guī)劃藍圖有多重涵義。首先,它是由規(guī)劃文本、規(guī)劃圖件、規(guī)劃說明和相關研究報告共同組成的統(tǒng)一規(guī)劃成果的通稱,而不宜僅僅理解成一張總體規(guī)劃圖。其中,規(guī)劃文本和規(guī)劃圖件屬規(guī)劃主件,它們分別以文字和地圖的方式共同表達統(tǒng)一的國土空間發(fā)展政策。其次,就規(guī)劃圖件而言,它是空間分析、空間評價、空間綜合、空間協(xié)調的結果,因此,它是一套系列圖件,至少包括基礎圖(土地利用現(xiàn)狀、資源環(huán)境承載力評價、國土空間經(jīng)濟分析等)、總體規(guī)劃圖(國土空間發(fā)展戰(zhàn)略、國土空間管制分區(qū)等)和專項規(guī)劃圖(城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)空間布局、基礎設施布局、生態(tài)建設、環(huán)境保護、國土整治、災害防治等)。第三,國土空間管制分區(qū)圖或土地利用總體規(guī)劃圖,應作為法定規(guī)劃的核心圖件,可綜合現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的“三線四區(qū)”和現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的“三區(qū)四線”確定,并可根據(jù)空間尺度大小采取綜合功能分區(qū)與用途管制分區(qū)相結合的方式。不論采取何種方式,國土空間管制分區(qū)圖或土地利用總體規(guī)劃圖都是依一定比例尺及相應精度制圖的,以便進行法定的規(guī)劃管理和服務,這也是空間規(guī)劃的本質要求。第四,在信息化時代,規(guī)劃紙質圖件與電子數(shù)據(jù)是規(guī)劃圖件的不同表達方式,但具有同等效力,統(tǒng)一規(guī)劃藍圖須包括統(tǒng)一的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設?!岸嘁?guī)合一”的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設,應當著眼建設縱向在線共享、橫向互聯(lián)互通的全國統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫,在此方面,現(xiàn)行土地調查和規(guī)劃數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)已經(jīng)奠定了堅實基礎。
總之,唯有做到以上“三個統(tǒng)一”,“多規(guī)合一”試點才有可能真正實現(xiàn)改革目標。
(本文作者:國土資源部規(guī)劃司司長)
責任編輯:張穎智