童中賢 李敏芳

探索生態(tài)文明建設(shè)的改革路徑

童中賢 李敏芳

生態(tài)文明建設(shè)是一項龐大的系統(tǒng)工程，從改善生態(tài)環(huán)境到實現(xiàn)生態(tài)文明，必須通過改革，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的制度體系，創(chuàng)造和激發(fā)生態(tài)文明“制度紅利”，把生態(tài)文明建設(shè)制度融入到政治、經(jīng)濟、文化建設(shè)中，用制度推進建設(shè)、規(guī)范行為、落實目標、懲罰問責，使制度成為保障生態(tài)文明持續(xù)健康發(fā)展的重要條件。

一、以綠色低碳為導向，推動考核評價制度改革

發(fā)展經(jīng)濟是政績，保護生態(tài)也是政績。改革開放以來，一些地方之所以抓生態(tài)文明建設(shè)不力，要害在于“GDP”至上的考核體系。不改革這個體系，重速度輕質(zhì)量、重開發(fā)輕保護的現(xiàn)象就難以根除。要建立完善的考核評價制度，激發(fā)保護生態(tài)環(huán)境的“正能量”。

一是樹立科學的經(jīng)濟社會發(fā)展考核評價理念。不以GDP增長率論英雄，堅持把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，大幅增加考核權(quán)重，讓生態(tài)文明建設(shè)考核由軟約束變成硬指標，使之成為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要導向和約束。建立完善經(jīng)濟社會發(fā)展綠色評價體系和領(lǐng)導干部任期環(huán)境質(zhì)量改善目標考核制度，切實提高生態(tài)文明指標的考核權(quán)重，對領(lǐng)導干部任期內(nèi)的環(huán)境“增值”和“負債”情況，做到有審計、有考量，并作為提拔任用的一個“硬杠杠”。

二是實施差別化的評價考核制度。對國家和省市規(guī)劃的主體功能區(qū)，實行差別化的經(jīng)濟指標考核。對禁止開發(fā)區(qū)域，實行生態(tài)環(huán)保一票否決制；對限制開發(fā)區(qū)域，弱化經(jīng)濟指標考核，大幅增加生態(tài)文明指標權(quán)重；對重點開發(fā)區(qū)域，實行經(jīng)濟增長、吸納人口、質(zhì)量效益、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護等綜合評價；對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，強化對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、效益指標的考核，適當增加生態(tài)文明指標權(quán)重。

三是實行問題追溯和責任終身追究制。建立和完善領(lǐng)導干部任期生態(tài)文明建設(shè)責任制、問責制和終身追究制。加強違反生態(tài)文明建設(shè)責任追究，對違背科學發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞的要記錄在案，不得轉(zhuǎn)任重要職務或提拔使用，已經(jīng)調(diào)離的也要問責。對推動生態(tài)文明建設(shè)工作不力的，要及時誡勉；對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的，要嚴肅追究有關(guān)人員的領(lǐng)導責任；對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的，要依紀依法追究有關(guān)人員的監(jiān)管責任。嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度和建設(shè)項目環(huán)境保護的“三同時”制度。加強企業(yè)環(huán)保信用管理，將企業(yè)環(huán)保責任與環(huán)境信息納入社會征信體系，并同時在重點行業(yè)和企業(yè)開展環(huán)境污染責任保險試點。

二、以源頭保護為重點，推動環(huán)境治理機制改革

加強源頭保護是解決環(huán)境問題的根本之策。過去，對環(huán)境問題的治理多是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，治標而不治本，導致環(huán)境問題愈演愈烈。樹立源頭保護的理念，堅持從空間布局優(yōu)化、環(huán)境準入控制、能源資源節(jié)約等方面，推動環(huán)境治理方式的轉(zhuǎn)變，解決好環(huán)境難題。

一是完善主體功能區(qū)制度。統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟布局和城鎮(zhèn)化格局，推進集中開發(fā)與均衡布局，建立健全定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國土空間規(guī)劃體系。國家生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)，積極開展劃定生態(tài)紅線試點，加快劃定全國耕地、森林、濕地、水體、物種等生態(tài)保護紅線，制定生態(tài)紅線技術(shù)規(guī)范和生態(tài)紅線保護管理辦法。實行生態(tài)保護紅線區(qū)域分級分類管理制度，對劃入生態(tài)保護紅線區(qū)域的禁止開發(fā)區(qū)、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、集中式應用水源地及重要地質(zhì)遺跡、自然人文遺跡實行永久性保護。

二是完善和落實嚴格的耕地和水資源保護制度。嚴格劃定和永久保護基本農(nóng)田，嚴守耕地紅線，完善耕地數(shù)量和質(zhì)量占補平衡和耕地保護激勵機制，積極開展“先建后補、以補促建”試點。推進土地的集約利用，強化土地利用規(guī)劃管理，改革用地計劃管理模式，加快實施工業(yè)用地彈性出讓試點，逐步建立產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)用地收回機制。健全完善工業(yè)項目投資強度與用地指標控制制度，嚴格執(zhí)行容積率、建筑密度等集約用地指標和多層標準廠房建設(shè)標準。認真貫徹落實水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線管理。完善重點流域源頭、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、飲用水源區(qū)、水土流失重點預防區(qū)保護機制，建立探索開展林業(yè)碳匯交易，大力扶持非木質(zhì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)，加強森林資源保護與高效利用。建立資源高效利用機制，完善能源消費“雙控”和節(jié)能目標評價考核機制，探索開展節(jié)能量交易制度，企業(yè)經(jīng)核證產(chǎn)生的節(jié)能量，借鑒排污權(quán)交易模式進行市場交易。

三是加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。從根本上緩解經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，構(gòu)建科技含量高、資源消耗少、環(huán)境污染低的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境代價，提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，改造提升礦產(chǎn)、石化、鋼鐵等重點傳統(tǒng)行業(yè)，加快淘汰落后產(chǎn)能。深入實施循環(huán)經(jīng)濟促進法等法律法規(guī)，推進國家級和省級循環(huán)經(jīng)濟試點，建成具有特色的循環(huán)經(jīng)濟工業(yè)園區(qū)。強化節(jié)能節(jié)地節(jié)水等市場準入標準，建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩長效機制。

三、以市場調(diào)節(jié)為進路，推動資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)改革

一是加快建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度。率先在全國55個生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)建立自然生態(tài)資產(chǎn)統(tǒng)一登記試點示范，對區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、荒地、濕地等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一調(diào)查摸底登記，完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，至2020年基本形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，并將其納入現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革體系。完善自然資源監(jiān)管體制，建立覆蓋全部國土空間的用途管制制度，統(tǒng)一行使所用國土空間用途管制職責，對各類全民所有自然資產(chǎn)的數(shù)量、范圍、用途進行統(tǒng)一監(jiān)管，對“山水田園湖”進行統(tǒng)一的系統(tǒng)性修復。

二是實行資源有償使用制度。建立健全森林、濕地、林木、水資源生態(tài)效益評估機制，加快資源稅改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間，實現(xiàn)生態(tài)資源有償使用和高效利用。結(jié)合自然資源生態(tài)空間確權(quán)登記，明確自然資源及其產(chǎn)品的所有權(quán)和使用權(quán)的主體、范圍與邊界，并建立自然資源及其交易平臺。強化節(jié)水市場準入標準，建立水源地水資源費征收標準，適當提高水資源緊缺地區(qū)、優(yōu)質(zhì)水源地水資源費征收標準。提高排污費征收標準，擴大征收范圍。改革污水、垃圾處理費征收管理辦法，推行差別化排污收費政策。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，擴大國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍和財政轉(zhuǎn)移支付力度。

三是創(chuàng)新生態(tài)文明項目建設(shè)投融資體制。運用PPP（公私合作）等模式，推動企業(yè)成為生態(tài)文明建設(shè)的實施主體和投入主體，形成市場化、社會化運作的多方并舉、合力推進的投入格局。建立環(huán)保服務市場化采購機制，對事務性管理服務，通過合同、委托等方式向社會購買服務，推進城市生活污水垃圾處理、環(huán)境監(jiān)測、土地修復、環(huán)境評價、生態(tài)類評估等社會化、專業(yè)化運營服務。鼓勵和引導社會資本、民間資本投向生態(tài)環(huán)境保護項目，支持生態(tài)環(huán)保類重點企業(yè)上市融資。推進城市環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革，制定出臺環(huán)境保護與治理負面清單，按照政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管的原則，建立規(guī)范的特許經(jīng)營權(quán)市場。

四、以嚴格監(jiān)管為保障，推進環(huán)境管理體制改革

一是完善生態(tài)環(huán)境管理體制。健全生態(tài)文明建設(shè)工程的組織保障體系，完善規(guī)劃引領(lǐng)、監(jiān)測評估、考核激勵、項目支撐機制。建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。探索建立跨行政區(qū)域的環(huán)境監(jiān)督管理體制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)重點流域區(qū)域環(huán)境執(zhí)法、跨行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件處置、環(huán)境管理信息資源共享和重大社情輿情通報，建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。

二是完善自然資源監(jiān)管體制。整合各類環(huán)境監(jiān)測資源，探索成立環(huán)境監(jiān)測服務機構(gòu)，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測服務機構(gòu)向政府購買服務，獨立進行環(huán)境污染和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測。加快制定禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)的活動準入清單，實行非準勿進，以及重點開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)負面清單，實行非禁皆準。在嚴守耕地紅線的基礎(chǔ)上，以各類森林公園、濕地公園自然保護區(qū)為主體分別劃定森林、濕地、物種保護紅線，以飲用水源、湖泊、河流為主體劃定水生態(tài)紅線，維護生態(tài)安全。

三是實行信息公開和社會監(jiān)督制度。完善生態(tài)文明建設(shè)行政決策機制，推行重大項目建設(shè)生態(tài)環(huán)境保護風險評估制度。推進生態(tài)文明信息平臺建設(shè)，強化信息公開，尤其是加強對生態(tài)環(huán)保違法企業(yè)及典型違法行為在政府網(wǎng)站和當?shù)刂饕襟w公開。加快制定出臺環(huán)境信息公開實施方案，健全環(huán)境舉報制度，加強社會監(jiān)督。

（作者單位：湖南省社會科學院）

責任編輯：李冬葉

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