郭曉敏 夏明珠 汪曉夢(mèng)

（合肥市委黨校，安徽　合肥　230031）

合肥政務(wù)環(huán)境建設(shè)的實(shí)踐探索＊

郭曉敏 夏明珠 汪曉夢(mèng)

（合肥市委黨校，安徽合肥230031）

當(dāng)前，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)，就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)，更是政務(wù)環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)?！笆晃濉币詠?lái)，合肥市委、市政府著眼于優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，提升競(jìng)爭(zhēng)軟實(shí)力，在簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)、體制機(jī)制創(chuàng)新、督查問(wèn)責(zé)等方面進(jìn)行了大刀闊斧的改革，探索出“六分開(kāi)”、“缺席默認(rèn)制”、“三榜公示制”等一系列開(kāi)創(chuàng)性的做法，打造了跨越式發(fā)展的“合肥速度”。

政務(wù)環(huán)境簡(jiǎn)政放權(quán)優(yōu)化服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新督查問(wèn)責(zé)

“政務(wù)環(huán)境”一詞在描述一地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r尤其是投資環(huán)境狀況時(shí)是一個(gè)使用頻率較高的詞匯，然而，關(guān)于其內(nèi)涵與外延卻缺乏準(zhǔn)確和權(quán)威的定義。造成這一狀況的主要原因在于 “政務(wù)環(huán)境”一詞的內(nèi)涵十分豐富，包含的范圍廣，組成的要素多。從層次性來(lái)看，政務(wù)環(huán)境有廣義和狹義之分，從組成要素的角度看，政務(wù)環(huán)境又可分為軟環(huán)境和硬環(huán)境。廣義的政務(wù)環(huán)境包括一地發(fā)展中所有影響行政事務(wù)的內(nèi)部和外部各種因素的總和。狹義的政務(wù)環(huán)境主要指政府為實(shí)施社會(huì)公共管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提高人民生活水平所提供的政策、行政資源和條件的總和。政務(wù)硬環(huán)境主要包括一地的基礎(chǔ)設(shè)施條件、交通便利狀況和服務(wù)場(chǎng)所的工作環(huán)境、辦公設(shè)施等。政務(wù)軟環(huán)境是指政府在為企業(yè)、公民個(gè)人等提供行政及公共服務(wù)時(shí)的服務(wù)態(tài)度、程序規(guī)范程度、辦事效率等，主要包括簡(jiǎn)政放權(quán)、陽(yáng)光政務(wù)、優(yōu)化服務(wù)、考評(píng)監(jiān)督、廉潔從政等內(nèi)容。政務(wù)軟環(huán)境是政務(wù)環(huán)境的核心內(nèi)容，更是優(yōu)化政務(wù)環(huán)境的著力點(diǎn)，優(yōu)化政務(wù)環(huán)境的主要目的就是通過(guò)政府自身的變革，創(chuàng)新服務(wù)流程，建立便捷通道，為各類企業(yè)、社會(huì)組織以及公民自身的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境［1］。因此，本文的政務(wù)環(huán)境主要指狹義的政務(wù)環(huán)境，側(cè)重于政務(wù)軟環(huán)境的研究與分析。

“十一五”以來(lái)，合肥市委、市政府著眼于優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，提升競(jìng)爭(zhēng)軟實(shí)力，強(qiáng)力推進(jìn)機(jī)關(guān)“效能革命”，努力把合肥市打造成中部地區(qū)乃至全國(guó)審批項(xiàng)目最少、審批環(huán)境最優(yōu)、辦事效率最高、服務(wù)意識(shí)最強(qiáng)的地區(qū)之一。

一、多措并舉、整體聯(lián)動(dòng)，注重在簡(jiǎn)政放權(quán)上下功夫

（一）以加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)為切入，切實(shí)搞好頂層設(shè)計(jì)

合肥市委成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)市行政體制改革專項(xiàng)小組，負(fù)責(zé)對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推進(jìn)。專項(xiàng)小組定期召開(kāi)會(huì)議，研究制定簡(jiǎn)政放權(quán)工作具體政策措施，以市委辦公廳、市政府辦公廳名義下發(fā)了《合肥市2014年行政體制改革工作方案》（合辦［2014］37號(hào)）；以市政府名義出臺(tái)了 《行政審批制度改革重點(diǎn)工作任務(wù)及責(zé)任分解》，就精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)、健全行政審批管理制度、規(guī)范前置審批行為、優(yōu)化行政審批運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、推進(jìn)政府放權(quán)到位等6個(gè)方面19項(xiàng)工作任務(wù)做出了具體要求，并明確牽頭單位、責(zé)任單位和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院和省政府部署要求，市政府成立推進(jìn)轉(zhuǎn)變職能工作協(xié)調(diào)小組，下設(shè)專題組和功能組，健全簡(jiǎn)政放權(quán)的推進(jìn)機(jī)制。

（二）以精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)為重點(diǎn)，大力精簡(jiǎn)行政審批

“十一五”以來(lái)，合肥市對(duì)行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了多輪清理。2006年上半年，市委、市人大、市政府、市政協(xié)四大班子通過(guò)“四堂會(huì)審”，一次性精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)123項(xiàng)。建立了行政審批項(xiàng)目目錄管理制度，對(duì)保留的行政許可和非許可審批項(xiàng)目編制目錄，明確行政許可與審批的具體事項(xiàng)、具體依據(jù)、名稱、實(shí)施主體，并在政府網(wǎng)站上公布。凡未列入目錄予以公布的事項(xiàng)，有關(guān)部門不得繼續(xù)實(shí)施許可和審批。隨后，市政府每年都要對(duì)行政審批項(xiàng)目進(jìn)行一次清理，并公布行政審批項(xiàng)目目錄。2007年再次進(jìn)行精簡(jiǎn)，將700多項(xiàng)行政審批項(xiàng)目減少為220項(xiàng)行政許可和91項(xiàng)非許可審批項(xiàng)目。2010年度，經(jīng)過(guò)第三次清理，保留市本級(jí)行政許可事項(xiàng)212項(xiàng)，市本級(jí)非行政許可的行政審批事項(xiàng)85項(xiàng)。2013年再出狠招，又進(jìn)行了第6次清理，將市本級(jí)行政審批項(xiàng)目從282項(xiàng)精簡(jiǎn)為152項(xiàng)，行政審批事項(xiàng)減少了130項(xiàng)，減少46%。2014年，結(jié)合《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》，以及合肥市權(quán)力清單和責(zé)任清單制度建設(shè)工作，又對(duì)市行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了進(jìn)一步清理。經(jīng)過(guò)清理，市級(jí)行政審批事項(xiàng)由303項(xiàng)精簡(jiǎn)到95項(xiàng)，共精簡(jiǎn)208項(xiàng)，精簡(jiǎn)率68.6%。

（三）以提高辦事效率為目標(biāo)，不斷完善工作流程

1.完善項(xiàng)目審批運(yùn)作機(jī)制。企業(yè)注冊(cè)登記實(shí)行“并聯(lián)審批和告知承諾制”，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“并聯(lián)辦理制”。在并聯(lián)審批過(guò)程中，實(shí)行“牽頭單位負(fù)責(zé)制”、“缺席默認(rèn)制”。各種證件辦理和其它類辦件中，實(shí)行“即辦制”和“承諾制”。所有辦理過(guò)程均實(shí)行“一次性告知制”、“兩次終結(jié)制”和“超時(shí)默認(rèn)制”。對(duì)涉及省、市、縣審批的項(xiàng)目實(shí)行“三級(jí)聯(lián)動(dòng)制”，對(duì)工業(yè)項(xiàng)目實(shí)行“全程代理辦理制”，對(duì)緊急事項(xiàng)實(shí)行“特事特辦制”。

2.全面開(kāi)展工作流程再造。重點(diǎn)對(duì)機(jī)關(guān)“內(nèi)部工作流程”、“對(duì)外辦事工作流程”、“部門之間并聯(lián)審批流程”三方面進(jìn)行規(guī)范優(yōu)化。凡屬一個(gè)部門審批的項(xiàng)目，原則上一律實(shí)行即辦（需現(xiàn)場(chǎng)勘踏、專家論證、前置審批、上報(bào)省和國(guó)家及特殊事項(xiàng)除外），最長(zhǎng)不得超過(guò)2個(gè)工作日；凡進(jìn)行聯(lián)合審批的項(xiàng)目，聯(lián)合會(huì)審和聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)勘察后，必須在2個(gè)工作日內(nèi)提出書(shū)面意見(jiàn)。開(kāi)展窗口審批項(xiàng)目流程再造，對(duì)進(jìn)駐窗口項(xiàng)目的審辦條件、申報(bào)材料、辦事環(huán)節(jié)、辦理事項(xiàng)進(jìn)行清理規(guī)范，制發(fā)流程優(yōu)化對(duì)照表，審核公布741張權(quán)力運(yùn)行流程圖。

3.健全內(nèi)部管理制度。普遍建立健全了AB崗工作制、柜員制、首席代表制、服務(wù)承諾制、否定報(bào)備制、首問(wèn)負(fù)責(zé)制、一次性告知制、涉企檢查報(bào)批制等，特別是強(qiáng)力推進(jìn)“限時(shí)辦結(jié)”、“兩次終結(jié)”和“特事特辦”三項(xiàng)制度，著力提高機(jī)關(guān)辦事效率。

（四）以完善并聯(lián)審批制度為突破口，加快建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)速度

為方便企業(yè)和基層，將并聯(lián)辦理的范圍延伸至縣（市）區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，做到當(dāng)日辦理，次日回復(fù)。健全并聯(lián)項(xiàng)目登記制、并聯(lián)辦理單簽收制、并聯(lián)辦理會(huì)議考勤制、并聯(lián)辦理失職問(wèn)責(zé)制等制度，細(xì)化全過(guò)程管理，確保并聯(lián)辦理有序進(jìn)行。創(chuàng)新并聯(lián)辦理方式，打破以往單純召開(kāi)并聯(lián)審批會(huì)的方式，建立“并聯(lián)辦理聯(lián)系單”、開(kāi)辟“重點(diǎn)項(xiàng)目綠色通道”、實(shí)行網(wǎng)上流轉(zhuǎn)等，簡(jiǎn)化辦理程序，壓縮辦理時(shí)限，實(shí)現(xiàn)了并聯(lián)辦理的提速增效。

二、優(yōu)化服務(wù)、規(guī)范運(yùn)行，注重在服務(wù)體系建設(shè)上下功夫

（一）著眼規(guī)范行政行為，大力推進(jìn)行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化

1.編制行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。合肥市政務(wù)服務(wù)中心把標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與推進(jìn)微觀環(huán)節(jié)改革、服務(wù)績(jī)效評(píng)估、政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)結(jié)合起來(lái)，形成了“服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)化、服務(wù)方法規(guī)范化、服務(wù)過(guò)程程序化”的服務(wù)新格局，促進(jìn)了工作的高效規(guī)范運(yùn)作。編制“合肥市行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)”，共制定包括通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)44項(xiàng)，服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)917項(xiàng)，服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)23項(xiàng)，服務(wù)評(píng)價(jià)和改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)13項(xiàng)，手冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)14項(xiàng)等在內(nèi)的200多萬(wàn)字的標(biāo)準(zhǔn)文本。

2.配套完善服務(wù)功能。按照政府機(jī)構(gòu)改革后的部門設(shè)置和項(xiàng)目屬性，調(diào)整窗口布局，形成四大辦事功能區(qū)，方便群眾辦事。引入合肥供電進(jìn)駐窗口，為“中心”建設(shè)項(xiàng)目提供配套服務(wù)，促進(jìn)并聯(lián)辦理效率進(jìn)一步提高。通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，引進(jìn)中信銀行、合肥科技農(nóng)村商業(yè)銀行進(jìn)駐大廳收費(fèi)，徹底根治銀行交費(fèi)排隊(duì)現(xiàn)象。設(shè)立“便民服務(wù)處”，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，引進(jìn)了刻章、復(fù)印等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)駐大廳，在服務(wù)中明碼標(biāo)價(jià)。響應(yīng)周邊單位和群眾要求，開(kāi)設(shè)中石化油卡充值代辦點(diǎn)，提供油卡充值服務(wù)，同時(shí)免費(fèi)提供傳真服務(wù)、網(wǎng)上查詢服務(wù)。

3.推廣應(yīng)用規(guī)范服務(wù)。指導(dǎo)縣（市）區(qū)服務(wù)中心開(kāi)展政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范服務(wù)中心的辦事機(jī)構(gòu)、人員配置，初步建立事項(xiàng)辦理和管理標(biāo)準(zhǔn)，積極探索“制度+科技”方式，努力構(gòu)建市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成上下聯(lián)動(dòng)、橫向互動(dòng)、公開(kāi)透明、廉潔高效的服務(wù)體系。

（二）著眼暢通訴求渠道，大力推進(jìn)政府服務(wù)直通車建設(shè)

1.整合政務(wù)服務(wù)熱線資源。2008年初，合肥市委、市政府強(qiáng)力推動(dòng)，85個(gè)政務(wù)、公用事業(yè)類服務(wù)熱線整合形成了“12345”統(tǒng)一熱線號(hào)碼，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)號(hào)碼找政府”。目前，12345熱線號(hào)碼已經(jīng)發(fā)展為集電話呼叫中心、網(wǎng)絡(luò)受理中心、政務(wù)微博互動(dòng)中心三個(gè)受理平臺(tái)為一體的12345政府服務(wù)直通車；開(kāi)設(shè)“合肥市12345政府服務(wù)直通車”網(wǎng)站，并與“中國(guó)·合肥”門戶網(wǎng)站投訴專欄相鏈接。“12345政府服務(wù)直通車”已經(jīng)成為合肥市委、市政府網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政和便民惠民的綜合服務(wù)平臺(tái)。［2］按照市委、市政府《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的若干規(guī)定》和《合肥市領(lǐng)導(dǎo)干部接聽(tīng)服務(wù)熱線制度》，定期安排市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)和成員單位主要負(fù)責(zé)人接聽(tīng)12345熱線電話。2014年7月27日《人民日?qǐng)?bào)》頭版頭條以“一條線解決群眾百萬(wàn)訴求——合肥服務(wù)熱線落實(shí)熱情”為標(biāo)題，對(duì)“合肥市12345政府服務(wù)直通車”進(jìn)行了深度報(bào)道。

2.建成政府服務(wù)直通車三級(jí)網(wǎng)絡(luò)。12345政府服務(wù)直通車網(wǎng)絡(luò)成員單位由原來(lái)的85個(gè)增加到110個(gè)，建成二級(jí)網(wǎng)絡(luò)成員單位112個(gè)，三級(jí)網(wǎng)絡(luò)成員單位1074個(gè)。構(gòu)建了由市長(zhǎng)熱線辦——縣（市）區(qū)政府、市政府各部門、各公共服務(wù)單位——鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及二級(jí)網(wǎng)絡(luò)用戶下屬機(jī)構(gòu)共1187個(gè)用戶組成的三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，形成覆蓋全市、資源共享、便捷高效、保障有力的群眾訴求工作體系。

3.健全12345政府服務(wù)直通車辦理機(jī)制。建立群眾訴求回應(yīng)機(jī)制，對(duì)留有聯(lián)系方式的訴求，要求二級(jí)成員單位12345承辦部門對(duì)本級(jí)具體經(jīng)辦部門或三級(jí)成員單位反饋的辦理結(jié)果逐件進(jìn)行再回訪，更好地回應(yīng)群眾的關(guān)切，努力提高辦理質(zhì)量和群眾的滿意率。實(shí)現(xiàn)了辦理資源“三集中”（渠道集中、辦理機(jī)構(gòu)集中、社情民意集中），辦理機(jī)制“三分離”（受理、辦理、監(jiān)督），辦理過(guò)程“三監(jiān)控”（響應(yīng)時(shí)間、辦理質(zhì)量、辦理結(jié)果）。

（三）著眼方便群眾辦事，大力推進(jìn)政務(wù)（為民）服務(wù)中心建設(shè)

按照政務(wù)服務(wù)均等化、規(guī)范化、高效化的要求，以各級(jí)服務(wù)中心為主體，整合政務(wù)服務(wù)資源，打造市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。明確市、縣（市）區(qū)服務(wù)中心名稱統(tǒng)一為“行政區(qū)域名稱+人民政府政務(wù)服務(wù)中心”，為行政機(jī)構(gòu)，使用行政編制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務(wù)中心名稱統(tǒng)一為“行政區(qū)域名稱+為民服務(wù)中心”；在全市逐步推廣社區(qū)生活服務(wù)中心，提供一站式便民服務(wù)、行政服務(wù)等。

三、加強(qiáng)研究、敢為人先，注重在創(chuàng)新體制機(jī)制上下功夫

（一）缺席默認(rèn)制開(kāi)全國(guó)先河

“缺席默認(rèn)制”是指在行政審批聯(lián)合辦理中，對(duì)拒絕參與或不接受牽頭單位協(xié)調(diào)的單位，牽頭單位按既定程序啟動(dòng)，由此而產(chǎn)生的一切后果由缺席單位承擔(dān)。由缺席默認(rèn)制延伸出去的，還有超時(shí)默認(rèn)制，對(duì)在承諾時(shí)限內(nèi)未辦結(jié)的項(xiàng)目，將視為已審批結(jié)束，產(chǎn)生的一切后果由超時(shí)限單位負(fù)責(zé)；“全程代辦制”，對(duì)符合要求的外來(lái)投資項(xiàng)目，其所有的行政審批手續(xù)都由縣區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)專門全程代理機(jī)構(gòu)會(huì)同相關(guān)行政審批職能部門全程代理，企業(yè)只與全程代理機(jī)構(gòu)的專職代理人聯(lián)系，避免了企業(yè)“多部門來(lái)回跑”的現(xiàn)象。這些措施不僅有效解決了部門之間各自為政，相互推諉、扯皮的弊病，同時(shí)也提高了合肥市政府部門整體辦事效率，最大限度地方便了投資者和老百姓，這一制度開(kāi)全國(guó)先河。長(zhǎng)期以來(lái)，繁瑣的行政審批過(guò)程中各相關(guān)部門間推諉、扯皮，常常使具體審批行為久拖不決，損害了投資環(huán)境以及投資者的信心。缺席默認(rèn)制切中要害，將《行政許可法》中有關(guān)聯(lián)合辦理的規(guī)定具體化，在實(shí)踐中取得了良好成效。

（二）并聯(lián)審批催生高效便捷

并聯(lián)審批規(guī)定，凡屬部門審批的項(xiàng)目，除需現(xiàn)場(chǎng)勘察、專家論證、前置審批、上報(bào)省和國(guó)家以及特殊事項(xiàng)外，原則上一律實(shí)行多部門聯(lián)合辦理，最長(zhǎng)不超過(guò)兩個(gè)工作日。工業(yè)項(xiàng)目力爭(zhēng)30個(gè)工作日內(nèi)落地。同時(shí)規(guī)定，窗口既受理又辦理，除涉及省和國(guó)家審批的外，審批過(guò)程全部在大廳內(nèi)完成。并聯(lián)審批嚴(yán)格摒棄了“體外循環(huán)”、“窗口受理、回局簽批”等往日給審批“拖后腿”的體制弊病。以往項(xiàng)目審批在各部門間的依次循環(huán)模式被“并聯(lián)”、“會(huì)審”的新模式所取代。這些措施的實(shí)施真正體現(xiàn)了政府部門的效率，為辦事者提供了方便。

（三）交流輪崗盤活人才資源

2008年5月底，合肥市對(duì)外亮出了機(jī)關(guān)公務(wù)員交流輪崗操作流程和時(shí)間表，正式拉開(kāi)了市直機(jī)關(guān)科級(jí)及科級(jí)以下公務(wù)員交流輪崗工作帷幕。約1500名，占市直機(jī)關(guān)公務(wù)員總數(shù)25%的公務(wù)員在一個(gè)月內(nèi)實(shí)現(xiàn)崗位大輪換。他們重點(diǎn)是執(zhí)法執(zhí)紀(jì)、干部人事、財(cái)務(wù)審計(jì)、項(xiàng)目審批、資金管理等崗位的公務(wù)員。公務(wù)員交流規(guī)模之大，范圍之廣，人數(shù)之多，在國(guó)內(nèi)罕見(jiàn)。為了使交流輪崗常態(tài)化，合肥市在已出臺(tái)相關(guān)政策的情況下，積極推動(dòng)地方立法，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員大規(guī)模交流輪崗規(guī)范化、法制化。合肥市進(jìn)行公務(wù)員大規(guī)模、跨部門、跨地區(qū)交流輪崗，打破了長(zhǎng)期以來(lái)形成的公務(wù)員管理“部門所有”制度，破解了因公務(wù)員“部門終身制”導(dǎo)致干部配置不盡合理，公務(wù)員工作經(jīng)歷簡(jiǎn)單，視野相對(duì)狹窄，實(shí)際工作能力和水平有限等弊端，達(dá)到了盤活干部人才資源，激發(fā)干部隊(duì)伍活力的目的。同時(shí)有效抑制了權(quán)力濫用和腐敗的滋生。

（四）“六分開(kāi)”有效預(yù)防建設(shè)領(lǐng)域腐敗

在城市建設(shè)領(lǐng)域，將以往由建委一家大包大攬的建設(shè)工程管理體制進(jìn)行了系統(tǒng)改革，按照“由專業(yè)化的人干專業(yè)化的事”的思路，創(chuàng)造了規(guī)劃、設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、招標(biāo)、投資、施工“六分開(kāi)”管理模式，即由市規(guī)劃局提出城建項(xiàng)目及規(guī)劃條件，市城鄉(xiāng)建委組織項(xiàng)目的綜合設(shè)計(jì)，市發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)及初步設(shè)計(jì)審查，市招標(biāo)投標(biāo)中心負(fù)責(zé)項(xiàng)目的招投標(biāo)，市建投公司負(fù)責(zé)城建融資及撥付項(xiàng)目資金，市重點(diǎn)局負(fù)責(zé)工程施工管理?！傲珠_(kāi)”將城市建設(shè)管理化整為零，各個(gè)環(huán)節(jié)層層相扣，建管分開(kāi)，監(jiān)管有效、權(quán)責(zé)清晰，權(quán)力之間有效制衡，形成了各部門之間分工合作、相互監(jiān)督、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的科學(xué)工作機(jī)制。如此一來(lái)，各部分分工明確，不僅規(guī)范了行為，還防范了建設(shè)領(lǐng)域腐敗風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（五）創(chuàng)新政府投資項(xiàng)目管理模式，實(shí)行分級(jí)統(tǒng)籌、建管分離

按照出資人原則，明確市、縣（市）區(qū)責(zé)任，各負(fù)其責(zé)，實(shí)行分級(jí)統(tǒng)籌，市里項(xiàng)目由市政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，縣（市）區(qū)項(xiàng)目由區(qū)級(jí)統(tǒng)籌。對(duì)所有政府投資，包括中央預(yù)算內(nèi)外資金（含國(guó)債資金）、財(cái)政性資金和用財(cái)產(chǎn)擔(dān)保投融資的建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)、項(xiàng)目統(tǒng)建、資金統(tǒng)管。明確由市重點(diǎn)工程建設(shè)指揮部辦公室牽頭，國(guó)土、規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保、建設(shè)、招標(biāo)、財(cái)政（建投）等部門并聯(lián)審批；再由政府分管副市長(zhǎng)、常務(wù)副市長(zhǎng)逐一把關(guān)簽字；最終由市長(zhǎng)簽署“開(kāi)工令”。同時(shí)，打破過(guò)去各部門項(xiàng)目自籌資金、自己建設(shè)、自己管理的做法，實(shí)行徹底的建管分離。由市重點(diǎn)工程建設(shè)管理局作為政府項(xiàng)目的建設(shè)主體和業(yè)主代表，負(fù)責(zé)全市所有政府性工程項(xiàng)目建設(shè)管理，實(shí)行“交鑰匙”工程，建成后移交有關(guān)部門管理。通過(guò)這種體制機(jī)制創(chuàng)新，大大提升了行政服務(wù)效能。

（六）創(chuàng)新拆遷安置辦法，實(shí)行“三榜公示、兩級(jí)認(rèn)證”制度

按照 “先拆違后拆遷”、“拆違拆遷相結(jié)合”、“違法建設(shè)零補(bǔ)償”等制度安排，組織開(kāi)展拆遷安置工作。實(shí)行“三榜公示”制度（一榜在社居委公示，二榜在區(qū)一級(jí)公示，三榜在合肥市委機(jī)關(guān)報(bào)公示）。專門組建由市建委、財(cái)政局、規(guī)劃局、公安局、房產(chǎn)局、國(guó)土局、審計(jì)局、監(jiān)察局及城投公司等九個(gè)部門組成的“市房屋證照確認(rèn)小組”，在轄區(qū)相關(guān)部門業(yè)務(wù)認(rèn)定的基礎(chǔ)上，承擔(dān)全市大建設(shè)項(xiàng)目拆遷證照的復(fù)核確認(rèn)工作。拆遷安置以實(shí)物安置為主，就地安置的實(shí)行“拆一還一”，異地安置的按系數(shù)無(wú)償增加面積。

（七）創(chuàng)新招投標(biāo)管理體制，優(yōu)化公共資源配置

2006年12月25日，合肥市招投標(biāo)市場(chǎng)管理委員會(huì)辦公室和合肥招標(biāo)投標(biāo)中心成立，集中辦理、統(tǒng)一監(jiān)管全市的建設(shè)項(xiàng)目、土地交易、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等四大交易活動(dòng)，并將原隸屬7個(gè)不同部門涉及招投標(biāo)業(yè)務(wù)的114項(xiàng)執(zhí)法權(quán)集中委托合肥市招管局統(tǒng)一實(shí)施，在國(guó)內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)全市招投標(biāo)集中委托執(zhí)法。建立統(tǒng)一開(kāi)放的招投標(biāo)市場(chǎng)。合肥市對(duì)政府性投資工程和政府采購(gòu)項(xiàng)目，通過(guò)符合性和有效性評(píng)審的投標(biāo)人，以商務(wù)報(bào)價(jià)最低的為中標(biāo)候選人，即“有效最低價(jià)中標(biāo)”。同時(shí)建立履約保證金、低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)金以及不良行為記錄等配套制度，確保了“有效最低價(jià)中標(biāo)”制度的執(zhí)行。通過(guò)改革，破解了公共資源分散管理帶來(lái)的諸多弊病，構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離、相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，使公共資源配置效益的最大化。

（八）創(chuàng)新土地管理體制，營(yíng)造陽(yáng)光透明市場(chǎng)環(huán)境

建立集體決策制度。2005年，成立了高規(guī)格的土地管理委員會(huì)和城市規(guī)劃委員會(huì)，市委書(shū)記、市長(zhǎng)分別單人主任和第一副主任。非經(jīng)土地管理委員會(huì)集體討論研究，任何土地不得上市，從源頭上杜絕了“暗箱操作”。合肥還建立了“凈地出讓”制度。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，一律實(shí)行“政府拆遷安置、凈地競(jìng)價(jià)拍賣”。實(shí)行凈地出讓，采取公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的辦法，既能讓更多有實(shí)力的開(kāi)發(fā)商公平出價(jià)，又避免了以不公開(kāi)形式給特定對(duì)象特殊政策。

（九）推出“1+3+5”扶持政策，健全扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制

2014年，合肥對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持政策進(jìn)行重大調(diào)整，在全國(guó)率先推出“1+3+5”政策體系，將傳統(tǒng)注重“面”的資金扶持升級(jí)為“雪中送炭”式的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，進(jìn)一步優(yōu)化了財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)，提高了資金使用效益。

1.分散變集中，確保政策資金不撒“胡椒面”。嚴(yán)控小額事后獎(jiǎng)補(bǔ)政策，把有限的資金主要投向我市優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以達(dá)到收縮戰(zhàn)線、集中使用的目的。

2.無(wú)償變有償，實(shí)現(xiàn)政策資金可持續(xù)使用和市場(chǎng)化運(yùn)作。除保留20%以下的事后獎(jiǎng)補(bǔ)資金繼續(xù)實(shí)行無(wú)償投入外，主要采取有償投入的方式，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，與金融資本和社會(huì)資本結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政策資金優(yōu)化配置、放大使用和良性循環(huán)。明確了產(chǎn)業(yè)扶持政策采取的四種投入方式，即基金投入、“借轉(zhuǎn)補(bǔ)”投入、財(cái)政金融產(chǎn)品投入和事后獎(jiǎng)補(bǔ)投入。

3.事后變事前事中，在企業(yè)最需要資金的階段體現(xiàn)財(cái)政資金的支持。大幅壓縮事后獎(jiǎng)補(bǔ)政策占比，著力解決企業(yè)在起步階段面臨的資金緊張問(wèn)題。同時(shí)將績(jī)效管理融合到具體的條款和合同的約定中，做到既便于考核衡量，又便于全程監(jiān)督。

4.直補(bǔ)變環(huán)境營(yíng)造。將單純直補(bǔ)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重企業(yè)外部環(huán)境營(yíng)造，把政策的著力點(diǎn)放在搭建服務(wù)平臺(tái)、拓寬融資渠道、降低商務(wù)成本等方面，通過(guò)優(yōu)化外部環(huán)境，更加有力有效地支持企業(yè)發(fā)展。

四、全程監(jiān)管、跟蹤問(wèn)責(zé)，注重在檢查督導(dǎo)上下功夫

（一）落實(shí)責(zé)任追究制度，嚴(yán)格行政問(wèn)責(zé)

修訂《合肥市行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》，進(jìn)一步拓寬行政執(zhí)法監(jiān)督范圍、細(xì)化監(jiān)督方式、強(qiáng)化責(zé)任追究；修訂《合肥市優(yōu)化投資環(huán)境條例》，將推行行政執(zhí)法責(zé)任制和加強(qiáng)責(zé)任追究力度列為重要章節(jié)予以明確規(guī)定；出臺(tái)《合肥市人民政府行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》、《合肥市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、《關(guān)于切實(shí)履行崗位職責(zé)實(shí)行干部責(zé)任追究的意見(jiàn)（試行）》和《關(guān)于對(duì)損害投資發(fā)展環(huán)境實(shí)行責(zé)任追究的意見(jiàn)》等一系列文件制度等，加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)。嚴(yán)格實(shí)行“三個(gè)一律”，即：凡是群眾有投訴的，一律查清楚；凡查證屬實(shí)的，一律追究責(zé)任；凡對(duì)單位效能建設(shè)抓得不力、問(wèn)題嚴(yán)重的，一律追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；機(jī)關(guān)干部違反“禁令”和“制度”或被投訴舉報(bào)查實(shí)的，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。

（二）健全行政監(jiān)督機(jī)制，開(kāi)展服務(wù)效能問(wèn)責(zé)

推行“不能辦事項(xiàng)登記報(bào)告”制度。在行政審批許可中，因申請(qǐng)單位報(bào)件不齊不能辦理的，審批許可部門應(yīng)向申請(qǐng)單位出具 《不能辦事項(xiàng)一次性告知單》；因?qū)Ψ煞ㄒ?guī)、政策理解和界定等原因不能立即辦理的，還應(yīng)填寫《不能辦事項(xiàng)簽辦單》，逐級(jí)研究處理意見(jiàn)，限期回復(fù)申請(qǐng)單位。實(shí)行項(xiàng)目服務(wù)“倒計(jì)時(shí)”管理。各責(zé)任單位、配合單位按照簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同后，一般性工業(yè)項(xiàng)目3個(gè)月、商業(yè)項(xiàng)目4個(gè)月實(shí)質(zhì)性開(kāi)工要求，由責(zé)任單位牽頭負(fù)責(zé)人制定每個(gè)項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)計(jì)劃，實(shí)行“倒排工期”，并根據(jù)項(xiàng)目服務(wù)進(jìn)度繪制“進(jìn)度圖”，實(shí)行“掛圖作戰(zhàn)”。建立效能投訴快速反應(yīng)機(jī)制。嚴(yán)格遵循問(wèn)題不查清不放過(guò)、存在問(wèn)題不糾正不放過(guò)、責(zé)任人不處理不放過(guò)、整改措施不落實(shí)不放過(guò)、對(duì)影響投資發(fā)展環(huán)境的案件不曝光不放過(guò)的“五不放過(guò)”原則。市效能辦每季度對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行一次全面督查，分析存在問(wèn)題，提出整改意見(jiàn)建議，并報(bào)告市委市政府。

（三）推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)

深入推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。把監(jiān)督評(píng)判權(quán)交給群眾、交給基層、交給企業(yè)，定期開(kāi)展政風(fēng)評(píng)議、民主評(píng)議活動(dòng)。不斷拓展政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議工作范圍，建立動(dòng)態(tài)評(píng)級(jí)機(jī)制，做到“天天評(píng)、時(shí)時(shí)評(píng)”，促進(jìn)政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)的規(guī)范化、制度化。在市級(jí)設(shè)立了機(jī)關(guān)效能監(jiān)察投訴中心，在縣（市）區(qū)和各單位分別設(shè)立了投訴信箱和投訴電話，做到效能投訴件件有受理、個(gè)個(gè)有落實(shí)、事事有回音；從人大代表、政協(xié)委員、投資者、新聞媒體和普通群眾中選聘67名同志擔(dān)任市機(jī)關(guān)效能建設(shè)社會(huì)監(jiān)督員；在全市各級(jí)各類辦事窗口推行“服務(wù)對(duì)象事后評(píng)價(jià)機(jī)制”，由第三方對(duì)窗口工作人員的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，作為日常工作考核的依據(jù)。常年聘請(qǐng)28名特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員、188名群眾公議員、15名行政調(diào)解專家、42名行政復(fù)議委員會(huì)委員等參與行政執(zhí)法監(jiān)督。2010年，在全國(guó)首創(chuàng)推行行政處罰案件群眾公議制度，對(duì)涉及自由裁量權(quán)行使的行政處罰案件，經(jīng)群眾公議團(tuán)開(kāi)會(huì)討論后方可實(shí)施，將行政處罰全過(guò)程公開(kāi)透明地“曬”在陽(yáng)光下。

責(zé)任編輯：李敏琪

*本文系2015年度合肥市政府重大課題“合肥與長(zhǎng)三角城市群主要城市政務(wù)環(huán)境比較研究”

（立項(xiàng)編號(hào)：HFZFKT2015002）階段性研究成果。

2015—09—16

郭曉敏，合肥市委黨校講師；夏明珠，合肥市委黨校講師；汪曉夢(mèng)，合肥市委黨校教授。