白平勝

進(jìn)一步發(fā)揮人大代表作用的幾點(diǎn)探索

白平勝

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。充分發(fā)揮全國(guó)260多萬(wàn)各級(jí)人大代表的作用，對(duì)于推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)至關(guān)重要。提高立法質(zhì)量、完善法律體系、維護(hù)法治權(quán)威離不開(kāi)人大代表；強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的行使離不開(kāi)人大代表；推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新、提高各級(jí)人大工作水平離不開(kāi)人大代表。從目前情況看，各級(jí)人大代表作用發(fā)揮得還不到位，制約和影響其作用發(fā)揮的因素還不少，與法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的總體要求還有較大差距。本文圍繞影響人大代表作用發(fā)揮的幾個(gè)突出問(wèn)題，提出一些建議，目的在于深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，加快法治中國(guó)建設(shè)步伐。

一、優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，為發(fā)揮代表作用奠定良好基礎(chǔ)

人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表人民行使國(guó)家權(quán)力。選舉什么樣的人當(dāng)代表，不僅直接關(guān)系著國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作為，更關(guān)系著黨的主張和人民意志的實(shí)現(xiàn)。目前，社會(huì)上對(duì)代表結(jié)構(gòu)問(wèn)題議論較多，特別對(duì)普遍存在的“兩多一少”現(xiàn)象(即領(lǐng)導(dǎo)干部代表多、企業(yè)家代表多、一線工人農(nóng)民代表少)意見(jiàn)較大，有人戲言，每年的人代會(huì)變成干部大會(huì)、企業(yè)家大會(huì)了。

代表結(jié)構(gòu)體現(xiàn)代表身份，反映著不同社會(huì)階層的政治地位，不同的身份代表著不同的利益追求。合理的代表結(jié)構(gòu)，能比較全面地反映人民群眾的根本利益；不合理的代表結(jié)構(gòu)，只能反映部分人的利益。代表結(jié)構(gòu)是影響代表作用發(fā)揮的一個(gè)重要因素。當(dāng)前，應(yīng)主要從推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的要求出發(fā)，合理設(shè)計(jì)和安排代表結(jié)構(gòu)。為此建議：

一是應(yīng)按照我國(guó)目前的社會(huì)階層劃分，科學(xué)確定各階層的代表比例，使各階層都有適度的代表。二是應(yīng)大幅降低各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的代表人數(shù)，凡需依法經(jīng)由人大任命的政府組成人員、法官、檢察官等，原則上不擬提名為同級(jí)或上一級(jí)人大代表人選。三是要大幅度增加基層代表，尤其是提高一線工人農(nóng)民和知識(shí)分子代表的比例，增強(qiáng)人民代表大會(huì)的人民性。四是要準(zhǔn)確界定企業(yè)家身份，特別是民營(yíng)企業(yè)家代表的身份，防止企業(yè)家以別的身份當(dāng)代表，真正把企業(yè)家代表人數(shù)降下來(lái)。

二、改進(jìn)會(huì)議審議工作，保證代表認(rèn)真行使審議權(quán)

人大代表依法履行代表職務(wù)的最重要形式就是出席每年一次的人代會(huì)，參加會(huì)議審議，表達(dá)自己對(duì)各項(xiàng)議案、報(bào)告、議題的主張和意見(jiàn)，求同存異、形成共識(shí)，最終保證會(huì)議作出正確的決議、決定。但從實(shí)際情況看，代表審議權(quán)的行使還存在諸多問(wèn)題。一是會(huì)議審議時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部講的多，基層代表講的少；借機(jī)匯報(bào)工作的多，提出真知灼見(jiàn)的少。二是不少代表自感“人微言輕”，抱著“說(shuō)了也白說(shuō)”的心態(tài)，不愿發(fā)言或者很少發(fā)言，有的甚至當(dāng)“啞巴”代表。三是會(huì)議日程安排不科學(xué)，重程序輕實(shí)效，審議時(shí)間不充分。

落實(shí)審議權(quán)問(wèn)題，既要提高代表的思想認(rèn)識(shí)，更要從制度上作出一些詳細(xì)規(guī)定。人大是一個(gè)集體行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，通過(guò)召開(kāi)會(huì)議，集體研究問(wèn)題，集體作出決定。審議和表決是會(huì)議的兩項(xiàng)主要任務(wù)，其中審議最為重要。審議是民主決策、科學(xué)決策的必經(jīng)程序，是表決的前提和基礎(chǔ)。能否保障代表對(duì)每一個(gè)議題進(jìn)行充分審議，不僅關(guān)系到代表能否全面反映人民的意志，也關(guān)系到代表是否能作出正確的選擇。為此建議：

一是要把審議工作明確為會(huì)議期間代表的主要工作，要求代表集中精力參加大會(huì)的各項(xiàng)審議。二是要在做好分組審議、口頭發(fā)言的基礎(chǔ)上，把書(shū)面發(fā)言作為一種審議形式，多途徑保障代表行使審議權(quán)。三是應(yīng)合理安排大會(huì)日程，提供充足審議時(shí)間，盡量保證每位代表都有發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。四是應(yīng)規(guī)定每一位代表對(duì)每一個(gè)議題都要進(jìn)行認(rèn)真審議、發(fā)表意見(jiàn)，并將其發(fā)言記錄在案，促使代表更加重視審議工作，不斷提高審議質(zhì)量。

三、重視閉會(huì)期間的代表建議，充分發(fā)揮代表對(duì)各方面工作的監(jiān)督作用

人大代表在開(kāi)會(huì)或閉會(huì)期間，都有權(quán)對(duì)各方面的工作提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)(簡(jiǎn)稱(chēng)為建議)，這是代表依法履行代表職務(wù)的重要形式，也是代表參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的重要方式，對(duì)于保證憲法和法律的實(shí)施、保證國(guó)家機(jī)關(guān)工作符合廣大人民群眾的根本利益具有重要作用。2010年修改《代表法》時(shí)，專(zhuān)門(mén)增加了對(duì)代表建議辦理工作的規(guī)定。但從目前情況看，對(duì)閉會(huì)期間代表建議的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“重開(kāi)會(huì)、輕閉會(huì)”的現(xiàn)象較為普遍。有的代表主體意識(shí)不強(qiáng)，履職意識(shí)淡薄，閉會(huì)期間不能很好發(fā)揮作用；有的人大常委會(huì)因工作機(jī)構(gòu)不健全、人手少，難以做到及時(shí)受理、交辦；有的機(jī)關(guān)和組織以工作任務(wù)重為由，相互推諉，對(duì)代表建議辦理工作不主動(dòng)不積極。

閉會(huì)期間的代表建議是人大對(duì)“一府兩院”工作進(jìn)行監(jiān)督的重要形式，是反映人民群眾呼聲和要求的有效途徑，與開(kāi)會(huì)期間的代表建議相比，更具有時(shí)效性、針對(duì)性。這些建議基本上都是代表通過(guò)調(diào)研、視察和小組活動(dòng)形成的，多與人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最直接、最具體的利益問(wèn)題有關(guān)，與其他國(guó)家機(jī)關(guān)正在進(jìn)行的工作有關(guān)。處理好這些建議，對(duì)促進(jìn)有關(guān)方面及時(shí)改進(jìn)工作、滿(mǎn)足人民群眾合理合法要求具有重要作用。各地各部門(mén)都應(yīng)進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，充分尊重代表權(quán)力，重視閉會(huì)期間代表建議的辦理工作。為此建議：

一是要建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，調(diào)動(dòng)代表在閉會(huì)期間依法履職的積極性。二是各級(jí)人大常委會(huì)要健全代表聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)，及時(shí)受理，及時(shí)交辦，及時(shí)督促檢查。三是各有關(guān)機(jī)關(guān)和組織，要像辦理大會(huì)期間代表建議一樣，積極接收，主動(dòng)辦理，按時(shí)答復(fù)，及時(shí)回應(yīng)人民關(guān)切。四是進(jìn)一步完善代表建議辦理工作辦法，明確閉會(huì)期間代表建議辦理工作的流程、責(zé)任和要求，不斷提高辦理工作的水平。

四、建立代表職務(wù)津貼制度，提高代表依法履職的自覺(jué)性與主動(dòng)性

代表的權(quán)力是一種公共權(quán)力、人民的權(quán)力。行使公權(quán)力，國(guó)家應(yīng)予以相應(yīng)的物質(zhì)保障。擔(dān)任公共職務(wù)，國(guó)家也應(yīng)適當(dāng)支付一定的報(bào)酬。這是現(xiàn)代國(guó)家保證權(quán)力正常運(yùn)行的基本規(guī)則。

我國(guó)自人民代表大會(huì)制度建立以來(lái)，一直實(shí)行的是國(guó)家、代表所在單位和代表個(gè)人三結(jié)合的辦法保障代表履行職務(wù)，即國(guó)家保障代表出席會(huì)議、開(kāi)展活動(dòng)的交通、食宿等支出，單位保障代表的工資和其它待遇，代表個(gè)人盡義務(wù)。這個(gè)辦法在過(guò)去“一大二公”條件下，發(fā)揮了很好的作用。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，特別是所有制結(jié)構(gòu)和分配制度的深刻變化，已出現(xiàn)了不適應(yīng)：?jiǎn)挝凰絼?wù)與國(guó)家公務(wù)發(fā)生沖突，國(guó)家利益與個(gè)人利益產(chǎn)生矛盾。有的單位往往找各種借口不愿或不積極保障代表履職，有的代表也因自身利益往往“公私兼顧”、遲到早退、缺席請(qǐng)假。如何解決代表履行代表職務(wù)的物質(zhì)保障問(wèn)題，已成為事關(guān)代表作用發(fā)揮的大問(wèn)題。

參考國(guó)外代議制國(guó)家對(duì)議員實(shí)行薪金制及發(fā)放其它補(bǔ)貼的做法，結(jié)合目前各地給代表發(fā)放交通、通訊費(fèi)用的探索和法律對(duì)無(wú)固定收入代表給予適當(dāng)補(bǔ)貼的規(guī)定，建立代表職務(wù)津貼制度有利于理順關(guān)系，發(fā)揮代表作用。津貼是工資外的一種補(bǔ)助，是對(duì)一個(gè)人價(jià)值的肯定。由國(guó)家發(fā)放代表職務(wù)津貼，符合我國(guó)代表制度的性質(zhì)，有利于明確代表職務(wù)屬性、提高代表職務(wù)地位、增強(qiáng)代表權(quán)威，有利于代表增強(qiáng)榮譽(yù)感、責(zé)任感，積極主動(dòng)依法履行代表職務(wù)，也有利于人民群眾對(duì)代表進(jìn)行監(jiān)督。為此建議：

一是將交通、通訊費(fèi)和誤工補(bǔ)貼等統(tǒng)一改為職務(wù)津貼，按年度發(fā)放。二是應(yīng)從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，原則上除國(guó)家公職人員外，主要應(yīng)向一線工人農(nóng)民和基層代表發(fā)放職務(wù)津貼，為他們依法履職提供切實(shí)保障。

五、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)代表工作站，密切代表與人民群眾聯(lián)系

人大代表是代民行權(quán)，代表的是人民的利益和意愿。人大代表一旦脫離人民群眾，將會(huì)成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。與人民群眾保持密切聯(lián)系，及時(shí)聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)，這不僅是黨的要求、也是憲法和法律的要求，更是人民的要求。然而，龐大的各級(jí)人大代表隊(duì)伍中存在的問(wèn)題仍然不少。一是缺乏代表經(jīng)常性聯(lián)系人民群眾的有效平臺(tái)；二是缺乏對(duì)各級(jí)代表聯(lián)系人民群眾活動(dòng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；三是缺乏代表日常聯(lián)系人民群眾的服務(wù)保障機(jī)制。不認(rèn)真研究和解決這些問(wèn)題，很難將密切聯(lián)系人民群眾的要求真正落到實(shí)處。

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中關(guān)于“通過(guò)建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”的最新精神，通過(guò)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道代表工作站，能較好地實(shí)現(xiàn)代表與人民群眾的密切聯(lián)系(主要是針對(duì)縣級(jí)以上人大代表而言)。這是因?yàn)?，人大代表多為兼職，不脫離各自的生產(chǎn)和工作，不設(shè)個(gè)人工作室，他們除參加人大會(huì)議、開(kāi)展代表活動(dòng)外，不論哪個(gè)層級(jí)的代表都生活、工作在自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道轄區(qū)，與人民群眾有著便利的聯(lián)系。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）又是我國(guó)最基層的政權(quán)組織和社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，直接面對(duì)人民群眾，具有組織聯(lián)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)和能力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立代表工作站，既可以方便各級(jí)人大代表與人民群眾的密切聯(lián)系，又能夠?yàn)槲寮?jí)人大代表搭建一個(gè)共同的平臺(tái)；既可以徹底解決代表與人民群眾經(jīng)常性聯(lián)系的主渠道問(wèn)題，又能夠全面提升國(guó)家保障代表依法履職的能力；既可以建立健全人大代表系統(tǒng)的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，又能夠更好地發(fā)揮集體參謀助手和服務(wù)班子的作用。為此建議：一是應(yīng)盡快建立健全縣級(jí)人大常委會(huì)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)起組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)工作。二是要統(tǒng)一各地的先進(jìn)做法，使建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）代表工作站制度化、規(guī)范化。

六、建立代表述職制度，增強(qiáng)代表的責(zé)任感與使命感

人大代表由人民選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。2010年新修改的《代表法》第四十五條規(guī)定，“代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽(tīng)取人民群眾對(duì)代表履職的意見(jiàn)，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對(duì)代表工作和代表活動(dòng)的詢(xún)問(wèn)，接受監(jiān)督”；“由選民直接選舉的代表應(yīng)當(dāng)以多種方式向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況”。但從實(shí)際情況看，這條規(guī)定落實(shí)的還很不到位，更不規(guī)范。有的地方用會(huì)后傳達(dá)人代會(huì)精神的形式代替，有的在開(kāi)展代表專(zhuān)題調(diào)研或集中視察時(shí)裝裝樣子，有的以公布代表姓名、通信地址、電話等方式簡(jiǎn)單了之，有的用同級(jí)常委會(huì)通報(bào)代表履職記錄的形式越權(quán)代之，特別是對(duì)間接選舉的代表來(lái)說(shuō)，接受監(jiān)督幾乎是空白。究其原因，主要是缺乏具體的制度化安排。

我國(guó)實(shí)行兩種方式選舉人大代表，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表由選民按選區(qū)直接選舉產(chǎn)生，市、省、全國(guó)三級(jí)人大代表分別由人民選舉的代表按選舉單位間接選舉產(chǎn)生，即縣級(jí)人代會(huì)選舉市級(jí)人大代表、市級(jí)人代會(huì)選舉省級(jí)人大代表、省級(jí)人代會(huì)選舉全國(guó)人大代表。代表產(chǎn)生的方式不同，對(duì)人大代表進(jìn)行監(jiān)督的主體和方式也不同。根據(jù)法律要求，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，人大代表述職是一個(gè)好辦法，它既可以滿(mǎn)足人民群眾對(duì)代表進(jìn)行監(jiān)督的需要，也可以滿(mǎn)足通過(guò)不同方式選舉的代表接受監(jiān)督的需要。這是因?yàn)?，述職是一種報(bào)告形式，可以口頭報(bào)告，也可以書(shū)面報(bào)告；述職具有定時(shí)性，一般以年度為單位，方便操作；述職還具有通行性，可以對(duì)個(gè)人、也可以對(duì)集體。為此建議：

一是直接選舉的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表，應(yīng)在每年年底前，各自向選舉自己的選區(qū)選民述職一次，報(bào)告?zhèn)€人的履職情況，接受選民詢(xún)問(wèn)。二是間接選舉的市、省、全國(guó)三級(jí)人大代表，應(yīng)每年在選舉單位的人代會(huì)上集體述職一次，書(shū)面報(bào)告履職情況，接受選舉單位的監(jiān)督。

（本文作者：全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳信訪局巡視員、副局長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：李冬葉