羅振宇

實(shí)行“并聯(lián)評(píng)價(jià)”和“并聯(lián)評(píng)審”破解項(xiàng)目審批的難題——四川省天全縣行政審批制度改革的調(diào)査

羅振宇

多年以來，建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)立項(xiàng)是一個(gè)漫長的過程，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。

一、建設(shè)項(xiàng)目前期工作現(xiàn)狀和存在的問題

建設(shè)項(xiàng)目前期工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。改革開放以來，我國建設(shè)項(xiàng)目前期咨詢服務(wù)業(yè)已經(jīng)有了長足的發(fā)展。隨著相關(guān)工程咨詢法律法規(guī)的出臺(tái)和不斷完善，尤其是國家投資體制改革后，項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)由國家轉(zhuǎn)移到投資者自身。隨著“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”原則的提出，項(xiàng)目的前期咨詢工作更加引起各級(jí)政府以及項(xiàng)目投資企業(yè)或個(gè)人的重視。編制項(xiàng)目建議書、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告、資金申請(qǐng)報(bào)告、安全評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定評(píng)價(jià)等是建設(shè)工程項(xiàng)目前期咨詢工作的重點(diǎn)。科學(xué)地開展工程前期咨詢，對(duì)項(xiàng)目的正確決策、工程建設(shè)過程管理、工程實(shí)施質(zhì)量和項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，具有較大的促進(jìn)作用。

但是，建設(shè)項(xiàng)目前期工作涉及政府的發(fā)展改革與規(guī)劃、住房建設(shè)、國土、環(huán)保、水利、林業(yè)、安全監(jiān)理、食品衛(wèi)生、社會(huì)穩(wěn)定等行政職能部門。由于條塊分割的管理體制，將完整的項(xiàng)目工程咨詢割裂為若干階段，助長了有法不依、地方保護(hù)、行業(yè)封鎖，不但難以體現(xiàn)“獨(dú)立、公正、科學(xué)、可靠”的職業(yè)道德，也難以形成公平競爭、規(guī)范有序的市場(chǎng)體系，給業(yè)主和政府帶來了三方面的困難和問題：

（一）投入精力較大。我國的工程咨詢基本上是階段性的咨詢服務(wù)，從事全面咨詢服務(wù)的企業(yè)很少。不同級(jí)別的立項(xiàng)、不同評(píng)價(jià)評(píng)估類別，要到不同級(jí)別的行政職能部門備案，且部分評(píng)價(jià)評(píng)估需分段進(jìn)行，這對(duì)于業(yè)主來說是非常復(fù)雜、繁瑣的工作，需要投入大量精力。

（二）消耗時(shí)間較長。建設(shè)項(xiàng)目前期工作的評(píng)價(jià)評(píng)估工作多達(dá)幾項(xiàng)乃至十幾項(xiàng)，且需要有相應(yīng)資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)評(píng)估，從建設(shè)項(xiàng)目“合同簽訂”到“現(xiàn)場(chǎng)踏堪或檢測(cè)—報(bào)告編制—報(bào)告評(píng)審—項(xiàng)目審批”，這一過程需要一個(gè)月到半年甚至更長時(shí)間。

（三）前期費(fèi)用較高。不同類型評(píng)價(jià)評(píng)估由不同咨詢機(jī)構(gòu)完成，咨詢機(jī)構(gòu)相應(yīng)的成本（差旅費(fèi)、檢測(cè)費(fèi)、報(bào)告編制費(fèi)等）較高，導(dǎo)致多項(xiàng)評(píng)價(jià)評(píng)估的總費(fèi)用增加。自從招投標(biāo)制度實(shí)施以來，對(duì)選擇建設(shè)項(xiàng)目咨詢單位在公平競爭、降低成本等方面起到了積極的推動(dòng)作用，但大部分建設(shè)單位都把投標(biāo)價(jià)格放在重要位置，為了承接業(yè)務(wù)而進(jìn)行惡意低價(jià)競爭，直接影響了咨詢服務(wù)質(zhì)量。因此，建設(shè)單位雖然節(jié)約了占項(xiàng)目建設(shè)總成本份額較少的咨詢成本，但由于咨詢單位服務(wù)效能低下，可能導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)總成本的大幅度提升，產(chǎn)生建設(shè)成本“工程概算超工程估算、工程預(yù)算超工程概算、工程決算超工程預(yù)算”的“三超”現(xiàn)象。建設(shè)項(xiàng)目繁瑣的前期工作，特別是各類“專家意見”的非統(tǒng)一性，不但令業(yè)主疲于應(yīng)對(duì)，而且使政府部門有時(shí)也無所適從，造成“建設(shè)項(xiàng)目落地”艱難的結(jié)局。

實(shí)行“并聯(lián)審批”以后，在四川省已經(jīng)有一部分項(xiàng)目的前期工作能夠在90天之內(nèi)完成。但是，由于現(xiàn)行行政審批條塊分割、相互制約導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目審批統(tǒng)籌難、環(huán)節(jié)多、時(shí)間長，從而影響相當(dāng)多的建設(shè)項(xiàng)目快速落地。

二、天全縣“三并聯(lián)”模式調(diào)查

四川省行政審批制度改革到現(xiàn)在，取得了比較好的效果。但是，行政審批制度改革瓶頸仍然存在。為了縮短并聯(lián)審批的時(shí)間，必須從縮短項(xiàng)目評(píng)價(jià)和評(píng)審入手，實(shí)行“并聯(lián)評(píng)價(jià)”和“并聯(lián)評(píng)審”。

“并聯(lián)評(píng)價(jià)”即通過一個(gè)并聯(lián)評(píng)價(jià)組完成原來需要多個(gè)技術(shù)機(jī)構(gòu)分別完成的評(píng)價(jià)評(píng)估；“并聯(lián)評(píng)審”是指某一建設(shè)項(xiàng)目落地前所需的多場(chǎng)技術(shù)審查評(píng)審可在一場(chǎng)評(píng)審會(huì)中一站式完成，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)評(píng)審、職業(yè)病危害評(píng)價(jià)評(píng)審、安全評(píng)價(jià)評(píng)審、節(jié)能評(píng)估評(píng)審、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估評(píng)審等，通過一場(chǎng)并聯(lián)評(píng)審會(huì)取代傳統(tǒng)的多場(chǎng)評(píng)審會(huì)。在“并聯(lián)評(píng)價(jià)”和“并聯(lián)評(píng)審”全部完成的基礎(chǔ)上，再通過一個(gè)中心協(xié)調(diào)，政府各職能部門同步實(shí)行并聯(lián)審批，取代傳統(tǒng)的按順序逐項(xiàng)審批。

四川省天全縣根據(jù)國務(wù)院《服務(wù)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》通知的要求，擴(kuò)大了工程咨詢?cè)诮y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)、資源能源綜合利用以及環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域的服務(wù)范圍。2013年12月6日，天全縣衛(wèi)生局委托四川眾望安全環(huán)保技術(shù)咨詢有限公司（簡稱“四川眾望”）為天全縣10個(gè)衛(wèi)生院災(zāi)后重建項(xiàng)目提供了“環(huán)評(píng)、安評(píng)、水保、地災(zāi)和能評(píng)”的一站式“并聯(lián)評(píng)價(jià)”技術(shù)咨詢服務(wù)。2013年12月16日，天全縣政府正式委托“四川省并聯(lián)評(píng)價(jià)評(píng)審促進(jìn)會(huì)”（簡稱“促進(jìn)會(huì)”）將天全縣10個(gè)衛(wèi)生院災(zāi)后重建項(xiàng)目作為一站式“并聯(lián)評(píng)審”試點(diǎn)，進(jìn)行了技術(shù)審查。2013年12月20目，促進(jìn)會(huì)組織了以四川省人民政府參事、省環(huán)保廳副總工、省級(jí)環(huán)評(píng)專家陳攀江為并聯(lián)評(píng)審專家組組長的11位省級(jí)環(huán)評(píng)、地災(zāi)、水保、安評(píng)、節(jié)能專家及縣發(fā)改局、環(huán)保局、安監(jiān)局、水務(wù)局和國土局等相關(guān)行政審批職能部門專家，對(duì)四川眾望的上述五項(xiàng)并聯(lián)評(píng)價(jià)報(bào)告和報(bào)批報(bào)告進(jìn)行了一站式“并聯(lián)評(píng)審”和“并聯(lián)審批”。2013年12月21日，各個(gè)單項(xiàng)審批均得到了相應(yīng)批復(fù)。這次“并聯(lián)評(píng)價(jià)”、“并聯(lián)評(píng)審”和“并聯(lián)審批”相當(dāng)成功，創(chuàng)造了從簽約委托到項(xiàng)目落地僅耗時(shí)21天的紀(jì)錄。

四川省天全縣“三并聯(lián)”模式是建設(shè)項(xiàng)目前期工作的一大創(chuàng)新，“三并聯(lián)”的集中、統(tǒng)籌，減少了重復(fù)環(huán)節(jié)，避免了相互交叉、互為前置，簡化了審批流程，有利于積極推行陽光政務(wù)，提高行政效能，讓建設(shè)項(xiàng)目前期工作更加公平、公正、科學(xué)、高效，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目的快速落地，破解了“并聯(lián)審批”的一些難題。這次試點(diǎn)對(duì)優(yōu)化行政審批流程、提高行政審批效率提供了借鑒和示范。

三、幾點(diǎn)結(jié)論

（一）“并聯(lián)評(píng)價(jià)”是項(xiàng)目快速落地的基礎(chǔ)

深入開展建設(shè)項(xiàng)目前期工作，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)性、可行性和公開性等方面具有十分重要的作用。通過“并聯(lián)評(píng)價(jià)”的創(chuàng)新方式，能大大提升企業(yè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)效率，節(jié)約企業(yè)成本。對(duì)企業(yè)來說，項(xiàng)目得到快速落地就是最大的效益。因此，“并聯(lián)評(píng)價(jià)”是為適應(yīng)政府“并聯(lián)審批”而開創(chuàng)的一種簡單快捷、橫向同步的評(píng)價(jià)體系，是政府“并聯(lián)審批”的基礎(chǔ)和技術(shù)支撐，是政府、企業(yè)與評(píng)價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)三方創(chuàng)新的共贏結(jié)果。

因此，由天全縣政府創(chuàng)新的“并聯(lián)評(píng)價(jià)”技術(shù)咨詢模式為政府“并聯(lián)審批”夯實(shí)了基礎(chǔ)，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，更與政府提出并執(zhí)行的“并聯(lián)審批”作了精準(zhǔn)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了將建設(shè)項(xiàng)目前期工作由“零散、分散、單項(xiàng)”向“合并、集中和聯(lián)合”轉(zhuǎn)變的新格局。“并聯(lián)評(píng)價(jià)”是對(duì)傳統(tǒng)的技術(shù)咨詢服務(wù)模式的一大突破，它不僅與國際通行的并聯(lián)運(yùn)行模式銜接，更有助于我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大大提高了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

（二）“并聯(lián)評(píng)審”是項(xiàng)目快速落地的關(guān)鍵

“并聯(lián)評(píng)審”會(huì)一次性完成原本需要分別召開的多場(chǎng)技術(shù)審查，提高了建設(shè)項(xiàng)目評(píng)審的效率，節(jié)約了時(shí)間和費(fèi)用，體現(xiàn)了陽光、公正、科學(xué)和高效的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的一站式“并聯(lián)審批”。

在“并聯(lián)評(píng)審”會(huì)上，不同職能部門、不同專業(yè)專家從不同角度提出意見、充分交流、統(tǒng)籌兼顧，出具一份全面、科學(xué)、更具有指導(dǎo)意義的專家意見，有效避免了傳統(tǒng)獨(dú)立的專場(chǎng)評(píng)審會(huì)不同專業(yè)專家意見相矛盾的現(xiàn)象。

尤其多個(gè)職能部門在同一場(chǎng)評(píng)審會(huì)中一同服務(wù)和監(jiān)督，簡化了審批流程，打破了各部門各自為政的格局，減少了建設(shè)單位因不熟悉審批流程的重復(fù)工作，極大地節(jié)約了時(shí)間、人力和物力。

（三）“并聯(lián)審批”是項(xiàng)目快速落地的結(jié)果

“并聯(lián)審批”是項(xiàng)目審批的最后一環(huán)。“并聯(lián)審批”實(shí)行由一個(gè)中心協(xié)調(diào)、組織各責(zé)任部門同步審批辦理的行政審批模式，做到“一窗受理、并聯(lián)評(píng)審、并聯(lián)審批、限時(shí)辦結(jié)”。

2013年四川省人民政府專門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化行政審批制度改革的意見》，要求省、市、縣三級(jí)對(duì)涉及兩個(gè)及以上部門的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，逐一列出項(xiàng)目清單，凡涉及兩個(gè)及以上部門審批的項(xiàng)目全部在政務(wù)服務(wù)中心實(shí)行“并聯(lián)審批”；推行省、市、縣三級(jí)聯(lián)合并聯(lián)審批和跨行政區(qū)域并聯(lián)審批；制定完善“并聯(lián)審批”制度，全面推行聯(lián)合圖審、聯(lián)合踏勘、聯(lián)合驗(yàn)證、多證聯(lián)辦，實(shí)施審批超時(shí)默認(rèn)制、聯(lián)合審批缺席默認(rèn)制、現(xiàn)場(chǎng)勘査“一車制”等制度。

從目前運(yùn)行效果來看，“并聯(lián)審批”大大節(jié)約了申辦人的時(shí)間，有利于增強(qiáng)政府部門的服務(wù)意識(shí)，節(jié)約行政成本，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)資源共享，有利于構(gòu)筑透明政府，便于公眾監(jiān)督。

“三并聯(lián)”是促成建設(shè)項(xiàng)目快速落地的一大創(chuàng)新，適應(yīng)了政府行政審批制度改革的需要，在簡化審核內(nèi)容、優(yōu)化審批流程、縮短審批時(shí)限，推行陽光政務(wù)，提高行政效能等方面發(fā)揮了積極作用；解決了項(xiàng)目落地前行政審批程序復(fù)雜、流程繁瑣的問題，規(guī)范了中介服務(wù)行為，規(guī)避了行政審批中濫用行政自由裁量權(quán)等人為因素，對(duì)實(shí)現(xiàn)更加公平、公正、科學(xué)、高效的建設(shè)項(xiàng)目前期工作具有重要的示范作用，為企業(yè)發(fā)展減負(fù)“松綁“起到了促進(jìn)作用。

（作者單位：四川省領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會(huì)）

責(zé)任編輯：李冬葉