□余湘青，蔣國長，徐向群

(浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053)

在實(shí)行公務(wù)員制度的世界各主要國家和地區(qū)，公務(wù)員法通常被稱之為“人事管理的根本大法”，其中又以公務(wù)員職位分類為其源頭和基礎(chǔ)。在長期的實(shí)踐中，我國干部人事制度形成了自己的特色和良好的傳統(tǒng)，為社會發(fā)展進(jìn)步提供了重要組織保證和人才支持。2005年4月27日第十屆全國人大常委會第十五次會議審議通過、2006年1月1月開始施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱“《公務(wù)員法》”），更是將干部人事管理制度以法律的形式固定下來，對于干部人事管理的法治化有著重大意義?！豆珓?wù)員法》將分類管理確定為該法的基本原則之一，充分肯定了分類管理在公務(wù)員管理中的基礎(chǔ)性地位，并從大類上把公務(wù)員劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。公安機(jī)關(guān)作為國家行政機(jī)關(guān)的重要組成部分，其工作人員理應(yīng)按照《公務(wù)員法》的規(guī)定進(jìn)行分類管理。公安機(jī)關(guān)是人民民主專政的重要工具，是國家政權(quán)捍衛(wèi)者、平安中國建設(shè)者、公平正義維護(hù)者、群眾權(quán)益保障者，肩負(fù)著維護(hù)社會大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)的重大職責(zé)和使命，有著與其他行政機(jī)關(guān)不同的性質(zhì)和任務(wù)，對于公安民警的分類管理制度，理應(yīng)有別于其他公務(wù)員的分類管理制度。事實(shí)上，建立有別于其他公務(wù)員的公安民警分類管理制度，是有其學(xué)理和法理基礎(chǔ)的。

一、公安機(jī)關(guān)所具有的極強(qiáng)的政治屬性，決定了公安機(jī)關(guān)歷來不同于其他行政機(jī)關(guān)

公安機(jī)關(guān)作為各級政府的一個(gè)重要職能部門，是政府機(jī)構(gòu)的重要組成部分，但公安機(jī)關(guān)又承擔(dān)了不同于其他行政機(jī)關(guān)的專政職能，它是同軍隊(duì)、法庭、監(jiān)獄等并列的國家機(jī)器，是國家主要的暴力工具之一。從歷史上看，為了保衛(wèi)黨的生存和發(fā)展，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建了公安機(jī)關(guān)，此后，公安機(jī)關(guān)都始終堅(jiān)持把保衛(wèi)黨和人民民主專政政權(quán)放在首要位置，具有極為濃厚的政治色彩。作為人民民主專政的重要工具，公安機(jī)關(guān)一直都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的一支武裝性質(zhì)的治安行政力量和刑事司法力量，是牢牢掌握在黨和人民手中的“刀把子”，在黨領(lǐng)導(dǎo)的革命、建設(shè)和改革歷程中，發(fā)揮了無可替代和極其重要的作用。毛澤東同志明確指出：“軍隊(duì)、警察、法庭等國家機(jī)器，是階級壓迫階級的工具?！敝芏鱽硗痉磸?fù)強(qiáng)調(diào)：“公安機(jī)關(guān)是政權(quán)的支柱之一，國家安危，公安系于一半?！编囆∑酵菊f得更加深刻透徹：“在階級斗爭存在的條件下，在帝國主義、霸權(quán)主義存在的條件下，不可能設(shè)想常備軍、公安機(jī)關(guān)、法庭、監(jiān)獄等消亡。”并明明白白指出：“只有人民內(nèi)部的民主，而沒有對破壞分子的專政，社會就不可能保持安定團(tuán)結(jié)的政治局面，就不可能把現(xiàn)代化建設(shè)搞成功?！比嗣窆埠蛧@些締造者對公安機(jī)關(guān)性質(zhì)、地位、作用的界定和論斷，充分揭示了公安機(jī)關(guān)在國家政權(quán)中的特殊性和重要性，集中體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)依法對破壞社會主義制度的敵對勢力、敵對分子及其他犯罪行為進(jìn)行打擊、鎮(zhèn)壓、懲罰的職能。①事實(shí)上，公安機(jī)關(guān)也始終堅(jiān)持把黨的理論和人民民主專政理論作為自己的理論依據(jù)，并在公安工作中自覺地遵循和創(chuàng)造性地運(yùn)用黨的理論和人民民主專政理論。

公安機(jī)關(guān)所具有的人民民主專政的工具性質(zhì)，已經(jīng)被部門規(guī)章所確認(rèn)，《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第二條明確規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量……”毫無疑問，公安機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持對人民實(shí)行民主，保護(hù)人民的利益，堅(jiān)持對極少數(shù)危害國家安全、危害人民利益的敵對勢力、敵對分子實(shí)行專政。這種行使對敵專政的職能，是公安機(jī)關(guān)有別于其他行政機(jī)關(guān)的重要標(biāo)志之一。

公安機(jī)關(guān)是維護(hù)國家安全的要害部門，黨歷來強(qiáng)調(diào)對維護(hù)國家安全的要害部門實(shí)行絕對領(lǐng)導(dǎo)。公安機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并在實(shí)際上接受黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，是因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)不僅擁有一支正規(guī)化的紀(jì)律部隊(duì)，公安隊(duì)伍人數(shù)占有公務(wù)員總數(shù)的很大部分，而且還擁有法律賦予的多種權(quán)力和手段，這些權(quán)力和手段運(yùn)用得正確與否，對黨、國家、人民和社會的利害關(guān)系甚大，其政治性、政策性、法律性要求也特別嚴(yán)格。2014年1月7日，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上強(qiáng)調(diào)，政法戰(zhàn)線要旗幟鮮明堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要支持人民當(dāng)家作主，實(shí)施好依法治國這個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。既要堅(jiān)持黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，又要加強(qiáng)和改善黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作能力和水平。習(xí)近平總書記明確指出，要按照政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、責(zé)任過硬、紀(jì)律過硬、作風(fēng)過硬的要求，努力建設(shè)一支信念堅(jiān)定、執(zhí)法為民、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的政法隊(duì)伍。公安機(jī)關(guān)極強(qiáng)的政治屬性和黨對公安機(jī)關(guān)的嚴(yán)格要求，這是公安機(jī)關(guān)區(qū)別于其他行政機(jī)關(guān)的一大突出特點(diǎn)。

公安機(jī)關(guān)作為黨和人民手中的“刀把子”，其重要作用是其他行政機(jī)關(guān)所不可取代的。公安機(jī)關(guān)是維護(hù)穩(wěn)定的主力軍，其在維護(hù)政治安全、政權(quán)安全、社會安定中擔(dān)當(dāng)重任。與其他行政機(jī)關(guān)主要是調(diào)整或維護(hù)某一方面或某一系統(tǒng)的秩序、從事某一方面或某一系統(tǒng)的行政管理活動不同，公安機(jī)關(guān)維持的是整個(gè)國家的治安秩序，對整個(gè)社會治安負(fù)有專責(zé)，是其他行政機(jī)關(guān)開展正常工作的重要保證。

二、我國警察權(quán)擁有司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性，決定了警察權(quán)的權(quán)力性質(zhì)并非普通行政權(quán)

司法是基礎(chǔ)性的政府職能，也是社會治理體系中最重要的組成部分之一。我國社會主義司法制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是中國特色社會主義事業(yè)的司法保障。由于我國公安機(jī)關(guān)具有刑事偵查和行政管理的雙重職能，我國學(xué)界關(guān)于警察權(quán)的性質(zhì)，始終存在屬于司法權(quán)還是屬于行政權(quán)的基本理論爭議。認(rèn)為警察權(quán)屬于司法權(quán)的學(xué)者認(rèn)為：“偵查工作是專門針對涉嫌觸犯刑法的行為而展開的調(diào)查工作，究其本質(zhì)，只是國家對該類行為追究刑事責(zé)任的前置取證程序。既然是屬于國家公權(quán)力對法律責(zé)任的追究行為，就應(yīng)該歸于司法。因?yàn)椴徽撍痉?quán)的概念表述上有何種的差異，但司法始終離不開其本質(zhì)內(nèi)容——對法律責(zé)任的追究。司法從根本上說就是以法律責(zé)任的方式而實(shí)施的公權(quán)力救濟(jì)。”②但是持行政權(quán)觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為：“本質(zhì)上來看，偵查權(quán)是一種執(zhí)行權(quán)，這與行政權(quán)是一致的，而與司法權(quán)有著根本的差異。從基本特征來看，偵查權(quán)在價(jià)值與功能、體制與人員以及權(quán)力運(yùn)作方面也與司法權(quán)有著根本的差異。”③也有學(xué)者持警察權(quán)性質(zhì)兼具行政權(quán)與司法權(quán)的觀點(diǎn)：“公安機(jī)關(guān)承擔(dān)大量的治安行政管理，警察權(quán)具有行政權(quán)性質(zhì)不言自明；同時(shí)，公安機(jī)關(guān)和法院、檢察院‘分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約’，共同打擊刑事犯罪，公安機(jī)關(guān)對刑事犯罪進(jìn)行偵查，屬于刑事司法領(lǐng)域，因此，警察權(quán)又具有司法權(quán)性質(zhì)。”④

《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱“《人民警察法》”）規(guī)定公安機(jī)關(guān)具有刑事偵查和治安行政的雙重職能，《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》也規(guī)定，公安機(jī)關(guān)既是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量，又是武裝性質(zhì)的國家刑事司法力量。但是，從《中華人民共和國憲法》所安排的國家機(jī)關(guān)組織體制來看，公安機(jī)關(guān)屬于政府職能部門，處于行政組織體制中，毫無疑問屬于行政機(jī)關(guān)，公安民警也理應(yīng)屬于公務(wù)員序列。公安機(jī)關(guān)在組織體制中屬于行政機(jī)關(guān)，是公安機(jī)關(guān)人民警察擁有公務(wù)員身份的重要依據(jù)。不過，由于公安機(jī)關(guān)具有司法和行政的雙重職能，也就意味著公安機(jī)關(guān)人民警察是不同于其他行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的公務(wù)員，在對其錄用、培訓(xùn)、管理、保障等方面，都應(yīng)有別于其他公務(wù)員。在社會風(fēng)險(xiǎn)加劇、暴力恐怖活動時(shí)有發(fā)生的今天，公安機(jī)關(guān)尤其承擔(dān)著處理緊急事件和維護(hù)社會安全的重大職責(zé)，需要過硬的身體素質(zhì)、高超的專業(yè)技能和高度服從的警察意識，這都意味著公安民警需要有不同于其他公務(wù)員的錄用機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制和職業(yè)保障機(jī)制。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度”，建立有別于其他公務(wù)員的公安民警分類管理制度，正是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神的重要舉措和實(shí)際行動。

三、我國公安機(jī)關(guān)職權(quán)的廣泛性和行使職權(quán)的強(qiáng)制性，決定了公安民警具有不同于其他行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的職業(yè)特點(diǎn)

《人民警察法》第六條對公安機(jī)關(guān)的職權(quán)作出了規(guī)定，具體包括預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動等十四項(xiàng)。這些只是公安機(jī)關(guān)人民警察的固有職權(quán)。除《人民警察法》第六條的規(guī)定外，還有諸多單行法律法規(guī)對警察工作有特別授權(quán)的內(nèi)容。公安機(jī)關(guān)出于預(yù)防犯罪和維護(hù)社會治安的需要，還要從事日常巡邏及大量的行政指導(dǎo)和服務(wù)人民群眾的工作。公安機(jī)關(guān)還要對其他行政機(jī)關(guān)的工作予以配合、支持，參與各種專項(xiàng)工作、重點(diǎn)整治和聯(lián)合執(zhí)法行動。因此，公安機(jī)關(guān)的實(shí)際工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于《人民警察法》第六條所規(guī)定的職權(quán)，占用警力和耗費(fèi)警力資源都非常多，公安民警身份復(fù)雜、角色多樣、職能泛化、不堪重負(fù)。

公安機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)相比，存在著職權(quán)廣泛、事務(wù)繁多的顯著特點(diǎn)。由于犯罪行為的發(fā)生是沒有時(shí)間限制的，因此，“整個(gè)的警察工作，在一天24小時(shí)內(nèi)都要有充分的準(zhǔn)備”，⑤公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行24小時(shí)的勤務(wù)工作機(jī)制，以使負(fù)責(zé)預(yù)防、打擊和控制犯罪的主要任務(wù)得以實(shí)現(xiàn)。其中，派出所警員一般分為巡邏、值班和日常工作三班制的勤務(wù)方式，而看守所民警也有長期的輪崗值班制度。除此以外的其他公安民警，即使是機(jī)關(guān)民警亦要隨時(shí)準(zhǔn)備進(jìn)入工作狀態(tài)，如法制民警由于要隨時(shí)應(yīng)對審批案件的工作，也要進(jìn)行輪崗值班。即此一點(diǎn)，公安民警與其他行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的工作方式就有著很大的不同，更遑論在警力配備不足的情況下，公安民警長期加班加點(diǎn)超負(fù)荷工作、透支身體健康的情況了。因此，基于工作性質(zhì)的特殊性和工作內(nèi)容的廣泛性，公安民警應(yīng)在人員配比、職級晉升、薪酬待遇、休息和退休保障等多個(gè)方面獲得更多優(yōu)待，實(shí)行與其他公務(wù)員不一樣的分類管理制度。

公安機(jī)關(guān)是預(yù)防、控制和打擊犯罪的主要力量，公安民警更是沖在與犯罪分子作斗爭的第一線，這就決定了公安民警的工作較之于其他公務(wù)員的工作有著更多的職業(yè)暴露機(jī)會，職業(yè)的危險(xiǎn)性特別高。而且，公安民警還承擔(dān)著搶險(xiǎn)救災(zāi)、危難救助等重要職責(zé)，在抗洪搶險(xiǎn)、抵御自然災(zāi)害、處置突發(fā)緊急事件等多個(gè)場合，面臨著更多的職業(yè)危險(xiǎn)。尤其是我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，利益沖突增加，社會矛盾激化，警察的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)日趨加劇。隨著社會利益沖突的升級，可以預(yù)見，未來襲警行為的發(fā)生態(tài)勢會只增不減。因此，警察職業(yè)的高危險(xiǎn)性決定了公安民警在職業(yè)培訓(xùn)、危難救助津貼、因公致傷致殘致死及其家屬撫恤補(bǔ)助、特殊崗位津貼、職業(yè)防護(hù)和職業(yè)裝備等方面，都要采取有別于其他公務(wù)員的分類管理措施。

綜觀世界各國，警察都是維護(hù)國家安全和社會安定的重要力量。為實(shí)現(xiàn)這一職能，在預(yù)防和打擊犯罪、應(yīng)對和處置突發(fā)事件，以及日常的巡邏盤查過程中，警察都具有動用強(qiáng)制權(quán)的能力。但是，公安機(jī)關(guān)高強(qiáng)制性的職權(quán)行使方式，在維護(hù)社會公共利益的同時(shí)，也會對公民個(gè)體權(quán)益造成損害，必須將其不利后果控制在盡可能小的范圍內(nèi)。這就需要公安民警具備特殊的職業(yè)操守、職業(yè)技能、職業(yè)心理和職業(yè)素質(zhì)。如開槍，在行政機(jī)關(guān)中是只有公安機(jī)關(guān)人民警察才可以采取的高強(qiáng)制性措施。如果公安民警在使用武器方面沒有依法開槍的職業(yè)意識，欠缺過硬的職業(yè)能力和心理素質(zhì)，就會造成槍支濫用的現(xiàn)象，或者出現(xiàn)傷及無辜的情況。這就需要對警察進(jìn)行有別于其他公務(wù)員的職業(yè)培訓(xùn)。同理，為適應(yīng)警察工作的需要，公安機(jī)關(guān)在招錄警察和警察院校在招錄學(xué)生時(shí)，都會對其身體素質(zhì)、心理素質(zhì)、家庭環(huán)境等提出特別要求，采取有別于其他公務(wù)員的錄用機(jī)制。因此，警察特殊的職業(yè)技能要求，亦要求對公安民警采取有別于其他公務(wù)員的錄用、培訓(xùn)、防護(hù)、保障、待遇等方面的分類管理措施。

四、建立有別于其他公務(wù)員的公安民警分類管理制度，具有充分的法理依據(jù)和明確的法律規(guī)定性

《公務(wù)員法》采用的是職位分類，而非品位分類。同時(shí)，在職位分類標(biāo)準(zhǔn)上，《公務(wù)員法》對“事”的特質(zhì)進(jìn)行了強(qiáng)化，明確了職位分類的一般標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要。《公務(wù)員法》第十四條雖然將公務(wù)員職位類別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三類，但是并沒有采取完全封閉的立法模式，而是采取了半開放式的規(guī)定，就是在規(guī)定一般分類的情況下，也規(guī)定了例外情形，即“國務(wù)院根據(jù)本法，對于具有職位特殊性，需要單獨(dú)管理的，可以增設(shè)其他職位類別”。關(guān)于“其他”的范圍，《公務(wù)員法》并沒有明確加以解釋，這就為將來增設(shè)其他職位類別提供了可能。事實(shí)上，根據(jù)全國人大法工委的解釋，這一規(guī)定恰恰是針對人民警察職務(wù)的?！霸谥贫ā豆珓?wù)員法》的過程中，有的意見主張，應(yīng)當(dāng)專門設(shè)置人民警察職務(wù)，進(jìn)行單獨(dú)管理，這是將來需要進(jìn)一步研究的問題。為將來增設(shè)職位類別留下空間，本條對此作了規(guī)定?！雹揸P(guān)于單列人民警察職位的問題，在制定《公務(wù)員法》時(shí)已有考慮，只是當(dāng)時(shí)條件尚不成熟，沒有立即確定下來。因此，全國人大以“其他”的形式，為單列人民警察職務(wù)預(yù)留了立法空間。

由于警察權(quán)的權(quán)力性質(zhì)、公安機(jī)關(guān)職權(quán)的廣泛性和職權(quán)行使方式的高強(qiáng)制性，決定了與其他行政機(jī)關(guān)相比，公安機(jī)關(guān)具有自己的工作特點(diǎn)，在工作性質(zhì)上也與其他行政機(jī)關(guān)判然有別。因此，將公安民警單列為一類，并不違背《公務(wù)員法》所規(guī)定的一般分類標(biāo)準(zhǔn)。

在單列人民警察職務(wù)的程序上，《公務(wù)員法》的規(guī)定也只是要求國務(wù)院根據(jù)該法另行規(guī)定，但對規(guī)定的具體形式并沒有明確的要求。根據(jù)主持起草《公務(wù)員法》的全國人大法工委國家法室的解釋，“至于如何規(guī)定職務(wù)類別的適用范圍，由國務(wù)院靈活決定，既可以以行政法規(guī)的形式規(guī)定，也可以授權(quán)主管部門以規(guī)章或者決定、命令的形式予以規(guī)定”。⑦可見，立法機(jī)關(guān)并無意于必須要由國務(wù)院行政法規(guī)來明確其他的職位類別，授權(quán)以部委規(guī)章或者決定、命令等靈活的方式都是可以的。

《公務(wù)員法》第三章是職務(wù)與級別章。其中第二十條規(guī)定：“國家根據(jù)人民警察以及海關(guān)、駐外外交機(jī)構(gòu)公務(wù)員的工作特點(diǎn)，設(shè)置與其職務(wù)相對應(yīng)的銜級?！边@是對人民警察設(shè)置銜級的規(guī)定。從體系解釋的角度看，第二十條的規(guī)定出現(xiàn)在第三章職務(wù)與級別章中，而第三章是對整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)職位分類的統(tǒng)攝規(guī)定，為人民警察銜級單設(shè)一條，本身就凸顯了警察銜級是職位分類與級別的一個(gè)特殊種類，從某種程度上承認(rèn)了人民警察有別于其他公務(wù)員的特殊地位。

人民警察銜級制度本身就是分類管理的產(chǎn)物。1992年7月1日，第七屆全國人大常委會第二十六次會議審議通過了《中華人民共和國人民警察警銜條例》，正式建立了人民警察警銜制度。根據(jù)該條例第七條的規(guī)定，人民警察警銜設(shè)五等十三級。同時(shí)，該條例還在分類的基礎(chǔ)上，規(guī)定了評定授予警銜的條件，即應(yīng)以人民警察的現(xiàn)任職務(wù)、德才表現(xiàn)、擔(dān)任現(xiàn)職時(shí)間和工作年限為依據(jù)，通盤考慮、全面衡量。從以上規(guī)定來看，人民警察銜級制度本身即已具備了對公安民警實(shí)行分類管理的基本要素。

注釋：

①參見張福銀，張春社：《對公安機(jī)關(guān)不同于一般行政機(jī)關(guān)的思考》，《山西警官高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》1994年第4期。

②楊宗輝：《論我國偵查權(quán)的性質(zhì)──駁“行政權(quán)本質(zhì)說”》，《法學(xué)》2005年第9期。

③陳永生：《論偵查權(quán)的性質(zhì)與特征》，《法制與社會發(fā)展》2003年第2期。

④趙義兵：《論警察權(quán)性質(zhì)》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第5期。

⑤陳寒松：《警察行政》，三民書局股份有限公司1987年版，第62頁。

⑥楊景宇、李飛：《中華人民共和國公務(wù)員法釋義》，法律出版社2005年版，第55頁。

⑦吳高盛：《中華人民共和國公務(wù)員法讀本》，人民出版社2005年版，第72頁。