韓鳳芹 李成威

財政支持企業(yè)創(chuàng)新的改革思路

韓鳳芹 李成威

新常態(tài)下，我國正在推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結構調(diào)整，創(chuàng)新是經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化升級的驅(qū)動力。政府作為創(chuàng)新驅(qū)動的推動者，如何支持企業(yè)在創(chuàng)新中的主體地位，并更有效地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，既有新機遇，也面臨著新挑戰(zhàn)。為此，需要結合創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施，從理論層面進行深入分析，加強頂層設計，提出系統(tǒng)改革思路。

一、財政支持企業(yè)分擔創(chuàng)新風險，營造創(chuàng)新環(huán)境

財政支持企業(yè)創(chuàng)新，基點是創(chuàng)新風險。創(chuàng)新初始階段，創(chuàng)新企業(yè)少，財政可以選擇直接支持的方式。但是在創(chuàng)新驅(qū)動成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的條件下，政府應轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維方式，應更多地基于創(chuàng)新行為的特點，營造有利于全社會創(chuàng)新的環(huán)境。

（一）企業(yè)創(chuàng)新面臨宏觀與微觀雙重風險

風險是創(chuàng)新的典型特征，企業(yè)在創(chuàng)新過程中將面臨雙重風險——微觀創(chuàng)新風險和宏觀創(chuàng)新風險。微觀創(chuàng)新風險是企業(yè)從事創(chuàng)新活動本身的風險，主要是技術風險，它由創(chuàng)新活動實現(xiàn)的隨機性、回報的長期性與沉淀成本、投入和收益不對等等特點引起。宏觀創(chuàng)新風險是市場風險、社會風險、政策風險、技術風險等多要素的疊加。缺失良好的宏觀創(chuàng)新環(huán)境，將加大企業(yè)宏觀創(chuàng)新風險，從而引發(fā)全社會創(chuàng)新效率低下甚至創(chuàng)新停滯的系統(tǒng)性風險。

面對雙重創(chuàng)新風險，企業(yè)的創(chuàng)新動力是實現(xiàn)創(chuàng)新利潤和增強企業(yè)的競爭力。創(chuàng)新風險越小，企業(yè)創(chuàng)新成功率越高，企業(yè)創(chuàng)新愿望越強；技術創(chuàng)新成本越低，創(chuàng)新成功后利潤率越高，企業(yè)創(chuàng)新的動力越強。企業(yè)只有在創(chuàng)新風險足夠小或創(chuàng)新收益足夠高、企業(yè)選擇創(chuàng)新的預期收益大于選擇模仿的預期收益時，企業(yè)才會愿意選擇創(chuàng)新。

（二）政府應致力于營造創(chuàng)新環(huán)境

創(chuàng)新風險是影響企業(yè)創(chuàng)新活力的主要因素，政府補貼、貼息、扶持基金等手段能減小企業(yè)創(chuàng)新成本、降低企業(yè)微觀創(chuàng)新風險；而宏觀創(chuàng)新風險主要來源于創(chuàng)新環(huán)境缺失，范圍大、系統(tǒng)性強，企業(yè)無法控制，需要政府通過改善創(chuàng)新環(huán)境來實現(xiàn)。

創(chuàng)新環(huán)境包括市場環(huán)境、制度環(huán)境和社會文化環(huán)境，這三個方面相輔相成、互相作用，共同對創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活動產(chǎn)生影響。政府在創(chuàng)新環(huán)境提供中發(fā)揮著主導作用，市場環(huán)境的維護需要政府提供市場規(guī)則、維持市場秩序，制度環(huán)境體現(xiàn)為政府直接作用，而社會文化環(huán)境也需要政府一起參與營造，因此，政府應主要在以下三個方面營造創(chuàng)新環(huán)境：

一是創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)。目前，我國政府通過科技計劃項目控制技術活動及科技資源的流向，各級科技主管部門層層安排項目計劃，這種管理模式強化了政府導向而弱化了市場作用；我國技術市場主體——企業(yè)和科研機構大多是國有企業(yè)，產(chǎn)權不明晰，大部分科研機構尚未實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營，創(chuàng)新資源大部分由政府供給，創(chuàng)新主體圍繞科技計劃（基金）轉(zhuǎn)，脫離了市場需求。政府取代了市場資源配置功能，造成了市場功能缺陷，嚴重削弱了市場和企業(yè)創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)職能。因此，政府需將原本應由市場調(diào)節(jié)的領域徹底讓位于市場，盡可能減少政府通過設置科技項目控制創(chuàng)新活動及科技資源的流向，最大限度發(fā)揮市場在激勵創(chuàng)新中的作用。

二是創(chuàng)新維護。我國科技市場的形成與發(fā)展，是伴隨著經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變而進行的，在管理上依舊帶有計劃經(jīng)濟體制的烙印，如地區(qū)封鎖、條塊分割等?？萍际袌龅谋O(jiān)督管理缺乏有效的宏觀指導和規(guī)范。按照市場維護的要求，政府要加強市場基礎設施和相關信息平臺建設，加強科技市場立法和監(jiān)管，促進科技市場有序運行。在市場維護方面，更多體現(xiàn)的是中央政府的責任，中央政府要在交易規(guī)則、法律框架、全國統(tǒng)一的科技市場基礎設施和信息平臺等方面更多地發(fā)揮作用。當然涉及區(qū)域范圍內(nèi)的科技市場基礎設施和信息平臺，地方政府也應補位，承擔相應職責。

三是創(chuàng)新培育。創(chuàng)新培育是指在創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)新維護的基礎上，通過實施財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)揮政府政策的功能。同時，支持有高外溢性和風險性的科技創(chuàng)新，提供公共性的基礎科技資源，向企業(yè)不愿承擔或無力承擔的創(chuàng)新領域?qū)嵭型顿Y傾斜。具體包括：基礎研究投入；關系到國家競爭力的某些領域的重大關鍵技術和共用技術；鼓勵發(fā)展風險投資等，形成技術創(chuàng)新與資本互利互動的有效機制；完善技術創(chuàng)新的人才培養(yǎng)和激勵機制，為發(fā)揮市場機制在科技創(chuàng)新中的決定性作用提供補充。此外，還需建立鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的社會文化氛圍，在社會的主流價值觀中強調(diào)對創(chuàng)新意愿和能力的培養(yǎng)。

二、財政支持企業(yè)創(chuàng)新的原則

全面增強我國自主創(chuàng)新能力,必須全社會形成合力。其中創(chuàng)新主體的內(nèi)在動力是前提，在企業(yè)動力不足的情況下，單純通過政策扶持或增加投入來實現(xiàn)自主創(chuàng)新，不但難以取得實效，反而會增加企業(yè)創(chuàng)新的惰性。企業(yè)的創(chuàng)新意愿，既取決于企業(yè)家意識、創(chuàng)新風險控制、創(chuàng)新收益獲取，又與創(chuàng)新環(huán)境密切相關。所以，財政支持企業(yè)創(chuàng)新應緊緊圍繞創(chuàng)新環(huán)境的營造。

1.加強頂層設計，重視政策執(zhí)行。從全局、長遠和可持續(xù)的角度加強頂層設計，防止政策碎片化。頂層制度設計與底層機制設計有機結合，確保政策落地，形成完整的管理鏈條。在財政資金的使用上，建立財政投入與稅收、金融、價格等扶持政策協(xié)調(diào)一致的聯(lián)動機制，采取各類扶持政策的“組合拳”，避免財政政策資金“單打獨斗”，切實提高政策資金的針對性和有效性。

2.優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，重視市場引導。切實轉(zhuǎn)變政府職能，加強戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、標準規(guī)范和監(jiān)督指導等方面的職責，營造良好的創(chuàng)新環(huán)境。充分發(fā)揮市場對技術研發(fā)方向、路線選擇、要素價格、各類創(chuàng)新要素配置的導向作用。支持企業(yè)創(chuàng)新，處理政府與市場的關系要把握以下兩點：一是突出制度和政策創(chuàng)新，著力打造促進企業(yè)創(chuàng)新的長效機制。通過完善現(xiàn)行扶持政策，營造企業(yè)創(chuàng)新的良好環(huán)境。二是立足于發(fā)揮市場機制作用，構建支持企業(yè)創(chuàng)新的政策體系。要善于利用市場配置資源的決定性作用，充分發(fā)揮企業(yè)作為創(chuàng)新主體的積極性，明確政府和企業(yè)的責任，重在通過財稅等政策引導，建立利益調(diào)節(jié)機制和制度辦法。

3.區(qū)分產(chǎn)業(yè)領域，明確政策目標。財政資金支持要著眼在提供有利于實施創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、建立國家創(chuàng)新體系的創(chuàng)新環(huán)境，使科研院所、大學、企業(yè)和社會力量的科技資源和創(chuàng)新積極性與國家戰(zhàn)略目標緊密結合，實現(xiàn)激勵相容。針對我國企業(yè)創(chuàng)新中存在的突出問題，財政資金支持要突出集聚戰(zhàn)略，優(yōu)化資源配置，整合財政資金、資源，重點支持對國民經(jīng)濟具有重要戰(zhàn)略支撐作用的創(chuàng)新活動。企業(yè)創(chuàng)新是一個復雜的系統(tǒng)工作，需要政府從戰(zhàn)略高度全面規(guī)劃和統(tǒng)籌考慮，對各類技術、項目采取相應的政策措施，體現(xiàn)政府促進企業(yè)創(chuàng)新鮮明的政策導向。受企業(yè)創(chuàng)新多樣性、創(chuàng)新程度、市場條件等因素影響，必須選擇重點，嚴格限定政府財政支持的重點范圍，分步推進。要根據(jù)企業(yè)創(chuàng)新技術程度、市場可接受性等因素，確定財政支持的優(yōu)先順序，集中資金支持有帶動性的項目，防止面面俱到“撒胡椒面”。

4.關注企業(yè)需求，順應國際規(guī)則。財政支持企業(yè)既要關注企業(yè)的需求，也必須順應國際規(guī)則。國際貿(mào)易中補貼與反補貼規(guī)則的日益嚴苛，我國遭受反補貼爭端越來越多，要求我們在財政支持企業(yè)技術創(chuàng)新方面作出相應調(diào)整。一是盡快清理和規(guī)范原有的對企業(yè)技術創(chuàng)新的補貼政策，調(diào)整和取消與反補貼規(guī)則不符的補貼政策。二是制訂新的補貼政策時盡量規(guī)避WTO反補貼規(guī)則，防止今后帶來更多的反補貼調(diào)查。三是合理利用WTO規(guī)則，例如只有對產(chǎn)品提供者的補貼才有可能對貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用,對于產(chǎn)品需求方（即消費者）的補貼由于不構成國際貿(mào)易的障礙,不屬于WTO規(guī)范的范疇，對企業(yè)創(chuàng)新的補貼，可轉(zhuǎn)移至需求端，通過補貼新產(chǎn)品的消費來培育技術創(chuàng)新產(chǎn)品的市場。

三、財政支持企業(yè)創(chuàng)新的改革思路

按照實施國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和建立國家創(chuàng)新體系的要求，推進財政資金支持企業(yè)創(chuàng)新體制機制改革的基本思路應該包括以下幾個方面：

1.搭建平臺：整合資源，降低創(chuàng)新活動風險

從體制上，應切實改變科技資金管理各自為政的現(xiàn)狀，加大科技資金管理協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌力度，使有限的科技資金得到更有效率的使用。同時推動搭建科技資源的共享平臺和網(wǎng)絡體系，發(fā)揮資源的集成、系統(tǒng)、共享的優(yōu)勢和效能，促進科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。通過共建共享、以增量帶存量等方式提高設備、儀器、文獻、種質(zhì)資源等科技基礎條件的利用率；通過推進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、產(chǎn)學研結合等提高財政資金使用效益。

產(chǎn)學研的結合是創(chuàng)新平臺的重要內(nèi)容。政府通過立法和政策等手段推動知識、技術轉(zhuǎn)移和擴散。專有技術產(chǎn)生于生產(chǎn)和應用的過程，并在當?shù)氐纳a(chǎn)活動中沉淀下來形成相對穩(wěn)定的知識群體和社會資本，如高技能的勞動力群體、供應商網(wǎng)絡、技術基礎設施等，政府可以通過集中資助從事技術轉(zhuǎn)移和擴散的企業(yè)、金融機構或社會組織等，支持最有可能促進技術轉(zhuǎn)移和擴散的企業(yè)活動，來培育和打造本國企業(yè)的技術創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。

2.提供動力：增加投入，減小創(chuàng)新轉(zhuǎn)化風險

與科技體制改革有機結合，通過增加財政支持企業(yè)創(chuàng)新投入，推動科技體制改革和機制創(chuàng)新。財政資金支持企業(yè)創(chuàng)新體制機制，要與科技宏觀管理體制改革協(xié)同推進。明晰中央與地方科技管理事權、同級政府各相關部門科技管理職能，并強化中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，從根本上解決財政資金支持企業(yè)創(chuàng)新低效的問題。

財政資金支持的重點領域主要集中在兩個方面：一是支持自主創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化。加大財政對科技創(chuàng)新的支持力度，尤其要支持對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有重要意義的科技創(chuàng)新項目，爭取在關鍵技術與共性技術上實現(xiàn)重點突破；要在政府主導與協(xié)調(diào)下，進行科技資源的優(yōu)化配置，集聚資金與人才，提高重點領域的科技創(chuàng)新能力。二是積極培育市場，加大推廣應用力度。盡快研究出臺鼓勵消費者使用新興產(chǎn)品的財政補貼、價格補助等政策，積極培育消費需求，為企業(yè)創(chuàng)新提供源頭動力。

3.強化激勵：優(yōu)化機制，化解創(chuàng)新系統(tǒng)風險

發(fā)揮財政資金在企業(yè)技術創(chuàng)新中的引導支持作用，從對研發(fā)活動的直接補助為主，拓展為后補助、引導“天使投資”、購買服務等靈活多樣的支持方式，并加強與稅收、金融、政府采購等政策的銜接配合，實現(xiàn)促進技術供給與帶動市場需求相結合。對符合改革發(fā)展方向的事情，要致力于花錢買機制，提高科技財政績效水平。

第一，針對不同的企業(yè)創(chuàng)新環(huán)節(jié)選用相應的財政支持方式。在研發(fā)階段，以預算直接投入為主，輔以杠桿性投入方式和稅收優(yōu)惠政策。國家要加大對研發(fā)特別是基礎性研發(fā)的預算資金安排，使我國相關技術能領先國際水平，具有國際競爭力。同時也要積極調(diào)動社會力量，運用杠桿性投入方式，例如財政補貼和以獎代補等方式，強化對企業(yè)參與創(chuàng)新研發(fā)的獎勵和激勵機制。在示范階段，主要運用杠桿性投入方式和稅收優(yōu)惠政策，并輔以預算直接投入方式。通過財政補貼、財政貼息、財政擔保和以獎代補方式，支持和鼓勵企業(yè)技術示范，同時，對于重大的試點示范項目，或者初期投入資金量非常大的示范項目，還可通過預算直接投入的方式，例如安排一般預算資金和國債資金，支持試點示范項目的建設。在發(fā)展推廣階段，主要運用政府采購方式，輔以杠桿性投入方式和稅收優(yōu)惠政策。一方面，政府制訂明確的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品政府采購政策，加大對創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的政府采購力度；另一方面，積極運用補貼、財政貼息和稅收優(yōu)惠等方式，降低創(chuàng)新產(chǎn)品的成本，提高戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的市場競爭力，這同時也是對積極從事創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品市場開發(fā)企業(yè)的重要激勵措施。

第二，財政資金支持企業(yè)的方式中，強調(diào)“風險補償基金”方式?！帮L險補償基金”與其他基金的區(qū)別，是事后補償，而不是事后獎勵。即對研發(fā)成功的科技型企業(yè)不補償，對研發(fā)失敗的科技型企業(yè)，根據(jù)其研發(fā)活動具體內(nèi)容、資金投入規(guī)模等指標，按一定比例進行補償，從而降低科技型企業(yè)的研發(fā)風險損失，改變基金只能“錦上添花”，不能“雪中送炭”的不足；在基金規(guī)模上，除了要不斷增加財政資金對基金的投入，還應該充分利用其經(jīng)營機制靈活的特點從市場融資，比如通過抵押獲得貸款或者發(fā)行專項國債等；在基金的使用方式上，要著重發(fā)揮其引導功能，盡量減少財政資金對科技型企業(yè)的直接投入。

4.完善治理：加強管理，優(yōu)化創(chuàng)新制度環(huán)境

通過改革財政支持企業(yè)創(chuàng)新資金管理制度，加強監(jiān)管提高資金使用效益。通過構建科學的財政資金科技投入績效評價體系，評價標準要能夠反映財政為科技方面進行的資源配置和其所取得的經(jīng)濟及社會效果間的關系，全面系統(tǒng)地評價財政資金支持企業(yè)創(chuàng)新的產(chǎn)出和結果。在此基礎上全面加強科技財政經(jīng)費監(jiān)督管理，完善多層次內(nèi)外結合的監(jiān)管體系。劃定“違規(guī)違紀”紅線，明確財政支持企業(yè)創(chuàng)新資金使用中的嚴令禁止行為，強化項目承擔單位在資金管理和使用方面的法人責任；建立科研信用管理制度，建立覆蓋項目管理全過程的科研信用記錄制度，并在信用評級的基礎上進行分類管理，在間接費用核定、結余留用等方面建立與企業(yè)信用評級掛鉤的機制，強化單位的管理責任和約束激勵機制；同時強化問責機制，加大違規(guī)行為處罰力度，并建立責任倒查制度，倒查主管部門相關人員責任。

（作者單位：財政部財政科學研究所）

責任編輯：李冬葉