作者簡介：蔣詩敏，重慶大學法學院2013級經(jīng)濟法碩士研究生。

摘要：公共財政支出是否合理有效是公共需求能否得到最佳滿足的關鍵，長期以來，我國都十分注重公共財政支出的管理，但是與此相配套的的財政支出監(jiān)督卻相對滯后，使得監(jiān)督的獨立性、權威性和公正性難以保證，從而客觀上降低了政府公信力及其提供公共服務的水平和質(zhì)量。本文對我國政府財政支出監(jiān)督機制中民主性的體現(xiàn)進行分析，并對制度建設中的不足提出完善和改進的建議。

關鍵詞：財政支出；財政監(jiān)督；民主性；公共利益

隨著民主政治的發(fā)展，我國財政支出監(jiān)督的民主化程度不斷提高，在理論及實務中都得到了體現(xiàn)，但是不足之處仍然存在，并嚴重影響著財政支出監(jiān)督效果，因此，采取措施增強財政支出監(jiān)督民主性迫在眉睫。

一、我國財政支出監(jiān)督的民主性及其制度保障現(xiàn)狀

（一）基本情況

近幾年，我國財政監(jiān)督管理已逐步從重收入輕支出轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖肱c支出并重、更加注重財政支出效益，從事后監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皩徍?、事中監(jiān)控和事后檢查相結(jié)合。財政機關內(nèi)部監(jiān)督不斷深化，監(jiān)督職責基本明確，建立了專司財政監(jiān)督檢查工作的機構(gòu)，各級財政部門還在財政監(jiān)督法制建設上做了大量工作。日常檢查清理了大量“小金庫”、預算外資金等，對查出違法違紀的問題，堅持依法檢查和處理，加大對違法違紀責任人的處理力度，這對我國財政支出的監(jiān)督管理起到了積極的促進作用。

除此之外，我國加強了對財政支出監(jiān)督方式的擴展化及民主化。我國《憲法》、《預算法》、《政府信息公開條例》、《政府采購法》以及各類監(jiān)督法律法規(guī)都在制度上確定了我國公民及相關機關和組織對財政支出進行監(jiān)督的權利。我國公眾對財政支出的參與權和監(jiān)督權，現(xiàn)階段主要是通過三條途徑實現(xiàn)的：一是通過自己選舉的代表直接參加國家財政立法，審查和表決財政支出預算和決算草案。人民代表大會制度是我國人民民主專政的政權組織形式，是我國的根本政治制度。人民代表大會作為人民的代表對財政支出行使審批監(jiān)督權，體現(xiàn)了我國的一切權力屬于人民，這一途徑是公民監(jiān)督財政支出的主要形式；二是公民參與對財政立法草案和財政預算草案的社會討論，這主要表現(xiàn)為參加聽證會、網(wǎng)上評議等，公眾參與財政決策方式的多樣化和電子化，不僅使財政決策的科學性有所加強，更有利于公民民主意識及公共財政意識的提高；三是通過對財政支出活動執(zhí)行過程及執(zhí)行效果進行監(jiān)督，向有關部門舉報、檢舉或利用新聞媒體揭發(fā)，以達到揭示不合法、不合理財政支出行為的作用。除了公民，我國的某些國家機構(gòu)或社會團體對財政也有監(jiān)督權，如審計部門、紀檢部門、政協(xié)等都可以在其職能范圍內(nèi)在不同階段介入財政支出活動，甚至會計師事務所等中介機構(gòu)在相關行政部門的委托下也可以對財政支出行為進行審查，這無一不體現(xiàn)了我國財政支出監(jiān)督主體的民主化程度。

（二）問題與不足

首先，我國財政支出監(jiān)督民主性的法律保障嚴重滯后，嚴重影響財政支出監(jiān)督的權威和成效。近年來，我國制定了大量的財政法律，但這些法律均有其自身獨立的調(diào)整對象，對財政支出監(jiān)督只作了散見于各法的原則性規(guī)定，而關于公眾對財政支出監(jiān)督的權利、范圍、程度、方式等更是沒有明確規(guī)定，我們只能通過《憲法》等原則性條款推出公眾的監(jiān)督權。并且，在發(fā)現(xiàn)政府財政支出行為侵害公共利益時，我國司法救濟制度并不完善。《侵權責任法》規(guī)定侵權責任，卻只針對民商事法律關系。在國外盛行的“納稅人集體訴訟”救濟制度，在我國并沒有完全形成。行政復議仍是行政機關的內(nèi)部監(jiān)督，所以其獨立性、公正性有可能得不到保證。在提起行政訴訟尋求救濟時，又極有可能會遇到法院以起訴人與被訴具體行政行為不具有直接利害關系為由駁回起訴的情況。關于政府主動公開財政支出信息的《政府信息公開條例》，其規(guī)定的公開度和透明度并不夠，立法層級較低且制定時間較晚，在與如《保守國家秘密法》等與政府信息管理相關的法律發(fā)生沖突時，就不能適用前者了。由于立法的滯后，大大增加了財政支出監(jiān)督民主性的難度。

公眾在思維上受到中國傳統(tǒng)觀念長時間的限制，只認識到財政監(jiān)督，即政府對其所屬部門以及政府部門對企業(yè)、個人的監(jiān)督，而沒有監(jiān)督財政的概念，即忽視公民包括納稅人對政府行使財政權力的監(jiān)督。這種單向監(jiān)督而非雙向監(jiān)督的思維定式，是不利于民主監(jiān)督財政支出的。再則，人們心中財政監(jiān)督主要是為了維護財經(jīng)秩序、確保財政經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)，而對財政資金“正常”運轉(zhuǎn)的效果及效率甚少關注，這也對財政支出的監(jiān)督造成了嚴重阻礙。與此同時，我國相關監(jiān)督部門工作人員的專業(yè)素質(zhì)不強，如在人大審批財政支出預算時，預算具有較強的專業(yè)性和技術性，各級人大代表來自社會各階層，多數(shù)人都不太了解預算的內(nèi)容，這使得預算審批監(jiān)督質(zhì)量較難保證。

我國對財政支出有監(jiān)督權的國家機關不少，這體現(xiàn)了監(jiān)督主體的民主性，但不同的主體分別只對部門的職責負責，缺乏統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，在監(jiān)督過程中難以形成合力。由于沒有明確分清各主體財政支出監(jiān)督中的職責，使得監(jiān)督缺乏全面性與層次性，出現(xiàn)了一些盲點或死角，導致監(jiān)督缺位現(xiàn)象的出現(xiàn)。與此并存的是無層次的多頭檢查、無效率的重復檢查，各機關監(jiān)督職責交叉、內(nèi)容重疊、監(jiān)督對象基本一致，所以在監(jiān)督過程中時常出現(xiàn)交叉或重疊的局面，這不僅沒有形成良好的多層次民主化監(jiān)督模式，反而增加了監(jiān)督成本，造成了國家資源浪費。

二、增強我國財政支出監(jiān)督民主性的建議與措施

（一）增強公民和國家工作人員的財政民主意識

改革開放三十多年來，我國發(fā)生了巨大變化，無論是經(jīng)濟體制的改革還是為適應經(jīng)濟體制變化而進行的政府管理體制改革，但是財政的變革仍然未達到現(xiàn)代社會要求的程度。其中一個重要的原因是財政思想的守舊，由于深受歷史傳統(tǒng)的影響，我國公民對財稅的認識還多停留在義務層面，忽視了公民權利，所以對公眾財政思想、民主意識的培養(yǎng)十分必要。對此，我國應該通過社區(qū)、媒體等對公眾普及公共財政之民主性、公共性思想。再則，針對國家工作人員財政民主意識缺失問題，政府應該加大相應的培訓教育，轉(zhuǎn)變政府強勢的固有觀念，意識到公共財政權力乃是公民對于自身財產(chǎn)權利的讓渡，基于此，公民對財政權力的監(jiān)督是必然和正當?shù)摹?/p>

（二）構(gòu)建多層次的財政支出監(jiān)督模式

一個國家財政資金的實際運行效果如何，作為資金提供者的公民及其代議機構(gòu)應有必然的權利或權力對財政資金的使用情況進行監(jiān)督?，F(xiàn)實生活中，基于公民人數(shù)龐大、信息難以對稱等客觀原因，這種監(jiān)督權往往由其代議機構(gòu)及其他機構(gòu)行使。但是由于我國政府尚未完全轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟時代的“大政府”思想，在財政支出監(jiān)督上，仍屬于財政內(nèi)部監(jiān)督為主，人大、審計機關、司法機關以及其他社會監(jiān)督主體的外部監(jiān)督作用有限?；诖?，我國應該加強對財政支出監(jiān)督機制的完善，構(gòu)建多層次并且分工明確的監(jiān)督模式。所謂多層次，是鑒于國民經(jīng)濟和財政分配的復雜性，可由多個機構(gòu)負責對財政支出活動的不同階段進行監(jiān)督，首先要強化人民代表大會的宏觀監(jiān)督，并提高財政內(nèi)部監(jiān)督的自律性，且對審計等機關的再監(jiān)督作用不容忽視，同時其他社會監(jiān)督主體在事中、事后的參與和監(jiān)督也必不可少。分工明確是為了建立高效的監(jiān)督機制，明確各主體監(jiān)管的客體、階段、范圍，如此有利于使財政支出監(jiān)督工作形成一個有機高效的整體。

（三）完善財政支出監(jiān)督民主性的法律保障

在成熟的市場經(jīng)濟國家都以法律的形式對財政監(jiān)督的主體、職責、范圍、程序予以明確，在這些國家，我們可以容易的找到財政監(jiān)督權的法律支撐。相比而言，我國有關的法律規(guī)范還只是原則性規(guī)定，且呈現(xiàn)分散特點。針對滯后的現(xiàn)狀，我國應該加強與財政支出監(jiān)督配套的法律制度建設。通過制定有關的法律法規(guī)，將公民和相關機構(gòu)財政支出監(jiān)督的權利或權力、范圍、程序、方式等以法律或者行政性法規(guī)的形式系統(tǒng)的予以明確并且固定下來。從法律上確定財政監(jiān)督主體的地位，使各監(jiān)督主體財政監(jiān)督行為的法律依據(jù)更加充分，不僅有利于保障財政監(jiān)督工作順利高效地開展，更體現(xiàn)了財政監(jiān)督進入了規(guī)范化、法制化、民主化的軌道。除了權利或權力的確定外，同樣有必要對法律責任進行明確?，F(xiàn)行法律僅針對行政責任作出了粗糙且缺乏操作性的規(guī)定，這使得財政監(jiān)督的剛性和權威性受到嚴重影響，所以加強對財政支出監(jiān)督法律責任的完善勢在必行。嚴格執(zhí)法程序、加大處罰力度，真正觸及有關負責人的切身利益，如此才能真正體現(xiàn)我國財經(jīng)法紀的嚴肅性和財政監(jiān)督的權威性。

（四）健全財政支出民主監(jiān)督實現(xiàn)機制

為了保障公眾對財政支出監(jiān)督的有效實現(xiàn)，減少信息不對稱，我國必須建立相應的信息公開機制。信息公開是政治透明的基本要求，也是政治透明的必然表現(xiàn)?！墩畔⒐_條例》實用性較低，所以應該制定明確的政府信息公開為原則、不公開為例外的公開公示機制。政府公開財政收支情況，主動接受社會公眾和媒體的監(jiān)督，遇到重大財政事件時通過媒體向公眾說明，讓廣大民眾了解情況，防止財政支出決策的重大失誤。在了解財政情況之余，還要強化公眾的參與度，完善公眾參與決策、表達意見的實現(xiàn)機制，故應該完善聽證制度和質(zhì)詢制度。財政支出的重大決策涉及每個公民的切身利益，為了最廣大人民群眾的根本利益真正得到保障，必須通過公開透明的程序，廣泛聽取各方意見，使決策在各種聲音的相互交會中更加科學、務實。若決策不合民心或疑慮較多，政府則應該公開接受質(zhì)詢，公開答疑，將代議制度中的民主延伸到?jīng)Q策選擇，真正的實現(xiàn)民主監(jiān)督機制。

（五）完善公民財政支出監(jiān)督權的司法救濟機制

要確保公眾對政府財政支出監(jiān)督權能落到實處，就必須對該監(jiān)督權給予司法救濟。我國當前的訴訟法律制度，包括納稅人在內(nèi)的公民尚不具備對財政機關提起公益訴訟的主體資格。但是，為了保證公眾真正行使監(jiān)督權，我國應該對納稅人訴訟進行研究，明確納稅人訴訟的要件，構(gòu)建納稅人訴訟法律制度。雖然納稅人是以自己的名義訴訟，但是該行為卻關乎了廣大群眾的公共利益。由于信息不對稱、能力有限等客觀原因，公民在司法救濟時往往難以拿出足夠的證據(jù)證明財政機關的侵權行為，而民眾與政府相比處于絕對弱勢，作為強勢一方，政府應該為自己財政支出行為的合法性、合理性承擔舉證責任。加重財政機關的舉證責任，對公眾有效維護自身合法權益提供了重要保障。（作者單位：重慶大學法學院）

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