中國(guó)的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)比工業(yè)化復(fù)雜，這就需要全社會(huì)加強(qiáng)研究，尋求解決問(wèn)題的途徑。這里面我也根據(jù)我的工作，簡(jiǎn)單地談?wù)剮讉€(gè)問(wèn)題，希望大家一起研究。

一是落戶問(wèn)題。過(guò)去農(nóng)民工想落戶但政策不讓，現(xiàn)在戶口制度準(zhǔn)備改了，希望農(nóng)民工落戶了。據(jù)各種各樣的調(diào)查，農(nóng)民工不太愿意落戶，原因是配套的體制機(jī)制改革不可能通過(guò)戶籍制度改革方案就能統(tǒng)統(tǒng)解決的，所以不可能給農(nóng)民一個(gè)可預(yù)見(jiàn)的、全面的分析。也就是說(shuō)在城市里住哪兒，能不能獲得平等的公租房，社會(huì)保障怎么辦，醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)能不能無(wú)縫銜接。特別是承包地、宅基地、集體資產(chǎn)怎么辦？是收回還是流轉(zhuǎn)，如果可以流轉(zhuǎn)是在本村流轉(zhuǎn)還是跨地區(qū)流轉(zhuǎn)等等，很多問(wèn)題都沒(méi)有明晰的政策和界限。

二是布局問(wèn)題。我們的目標(biāo)是到2020年解決1億人口的落戶問(wèn)題，同時(shí)也希望更多的人落戶到中小城市和小城鎮(zhèn)。我們轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)是愿意進(jìn)入大城市，特別是特大城市。規(guī)劃的愿望和實(shí)際的情況并不完全一樣。背后的原因，城鎮(zhèn)化是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高就業(yè)吸納能力強(qiáng)，公共服務(wù)好的往往是特大城市，而不是小城鎮(zhèn)。這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局和人口分布的要求不完全一樣。

三是土地問(wèn)題。宏觀來(lái)看，中國(guó)目前的建設(shè)用地足夠?qū)崿F(xiàn)中國(guó)的城鎮(zhèn)化，加上各地規(guī)劃的城市新城新區(qū)足夠裝下所有人，但是每個(gè)城鎮(zhèn)都說(shuō)我不用你，這個(gè)問(wèn)題就是人到哪兒去是由市場(chǎng)決定的，而某一個(gè)城市的供給是有關(guān)部門根據(jù)行政區(qū)分配的，由于土地就是錢，所以所有地區(qū)都要給一定量土地指標(biāo)，而且各地區(qū)規(guī)模不能差距太大，同一類型的城市，這樣的話就帶來(lái)了城鎮(zhèn)化過(guò)程當(dāng)中兩方面的人民幣失衡。一方面是總量上的失衡，另一方面是空間結(jié)構(gòu)上的失衡，流入地人多地少，相對(duì)于流入的人來(lái)講，地的供應(yīng)是少的，導(dǎo)致地價(jià)和房?jī)r(jià)高。流入地人口很多，但是相反來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化必然有一些地區(qū)是流出的，不光是城鄉(xiāng)之間的問(wèn)題，流出地整個(gè)地方人流出了，但是地不能不給，結(jié)果房子建起來(lái)了，人沒(méi)了?，F(xiàn)在房地產(chǎn)業(yè)積累了一些問(wèn)題不能不說(shuō)是和人地失衡有關(guān)。

四是事權(quán)問(wèn)題。城鎮(zhèn)化很復(fù)雜，所以中央和地方要有分工，說(shuō)起來(lái)很容易，實(shí)際上很多事情很難確定，涉及到很多法律問(wèn)題，比如教育、醫(yī)療、公共租房、社保、城市規(guī)劃、新城、新區(qū)的批準(zhǔn)，到底是中央事權(quán)還是地方事權(quán)。比如新城新區(qū)的批準(zhǔn)，中央政府有關(guān)部門也批，許多地方政府也在批，導(dǎo)致新城新區(qū)泛濫，真正建設(shè)新城的地方?jīng)]有建。而且新城的劃批要和財(cái)力相匹配，中央主要依靠什么稅來(lái)履職，省作為一個(gè)區(qū)域、市作為一個(gè)城市各自主要依靠哪些稅務(wù)來(lái)履職，如果財(cái)力劃分不清，城鎮(zhèn)化的資金來(lái)源恐怕就難以持續(xù)保障，所以出現(xiàn)大家所說(shuō)的地方政府債的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

五是城市病問(wèn)題。這也是中國(guó)的一個(gè)特殊情況。在城鎮(zhèn)化剛剛進(jìn)入50%左右這樣的中級(jí)階段，就出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的城市病，中央為什么要提出京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展，其中一個(gè)出發(fā)點(diǎn)就是要解決北京的城市病問(wèn)題。如何破解中國(guó)的城市病還沒(méi)有完全考慮清楚。比如到底是從控制人入手還是控制功能入手，表面上思想統(tǒng)一了，實(shí)際上還有很多問(wèn)題。功能疏解到底疏解到哪里？若干個(gè)小城鎮(zhèn)，還是相對(duì)集中梳理到一個(gè)地方，靠行政的辦法疏解，特別是如何預(yù)防其他城市出現(xiàn)城市病。

六是治理問(wèn)題。城市治理和一個(gè)國(guó)家一個(gè)區(qū)域的治理不同，省長(zhǎng)管的是一個(gè)區(qū)域，市長(zhǎng)管的是一座城，說(shuō)到北京的時(shí)候有不同的概念，說(shuō)北京的時(shí)候有三種概念，一個(gè)是區(qū)域性的，一個(gè)是作為一個(gè)城的北京，有的時(shí)候把北京作為一個(gè)城市的規(guī)劃區(qū)來(lái)說(shuō)，包括房?jī)r(jià)等等，這些都是不同的概念。

按照十八屆三中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的要求，需要深入研究城市治理結(jié)構(gòu)到底是什么樣的。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議其實(shí)已經(jīng)提出了關(guān)于城市治理這樣一個(gè)命題，比如說(shuō)已經(jīng)提出來(lái)不能再靠行政命令，要改變過(guò)去那種指標(biāo)治理。我們國(guó)家過(guò)去是靠指標(biāo)治理，把指標(biāo)一分就完事了。要改變這樣的治理，如何建立科學(xué)有效的城市治理結(jié)構(gòu)還是一篇大文章。

（本文系根據(jù)作者在中國(guó)社科院主辦的“中國(guó)城市百人論壇”成立大會(huì)暨“以人為核心的城鎮(zhèn)化”學(xué)術(shù)研討會(huì)上發(fā)言整理而成。）

楊偉民

中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任endprint