楚天驕

（中國浦東干部學院 城市現(xiàn)代化研究中心，上海 201204）

新常態(tài)下產城融合的總體思路與實現(xiàn)路徑研究

楚天驕

（中國浦東干部學院 城市現(xiàn)代化研究中心，上海 201204）

產城不融合是我國當前亟需解決的重要問題。新常態(tài)的出現(xiàn)為解決產城融合問題增加了難度。產城融合的基本內涵是產業(yè)與城市在功能、空間、組織和政策等方面相互匹配、有機互動、共同演進、螺旋上升的狀態(tài)和過程，當前我國解決產城融合問題的總體思路在于在城市中形成促使人口—產業(yè)—城市有機融合的綜合政策環(huán)境。中心區(qū)、開發(fā)區(qū)、新城區(qū)和大規(guī)模集中式保障房住區(qū)是產城融合推進的重點區(qū)域，應針對其特點和目標采取不同的產城融合路徑。

產城融合；新型城鎮(zhèn)化；實現(xiàn)路徑

在上一個經濟發(fā)展黃金機遇期，中國利用獨特的土地制度保障了經濟高增長和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，但是，由此也形成以土地支撐的經濟發(fā)展模式，出現(xiàn)了不協(xié)調、不健康、不可持續(xù)的問題。2000-2010年間，城市市區(qū)人口平均增幅為35.31%，建成區(qū)土地面積增幅為99.29%，城市土地面積增速遠超人口增速，出現(xiàn)了大量空城、“鬼城”。產城不融合已成為我國當前亟需解決的重要問題，由產城不融合帶來的土地和建筑利用效率低下、征地拆遷矛盾激化、交通堵塞、公共服務水平低等負面影響越來越成為城市發(fā)展的制約因素。2008年全球金融危機以后，發(fā)達國家出現(xiàn)了低增長高失業(yè)率現(xiàn)象，面臨結構性改革的困局。中國經濟發(fā)展處于新的國際經濟環(huán)境之中，如何適應新常態(tài)下國際國內經濟形勢發(fā)展的新趨勢，找準產業(yè)發(fā)展方向，用產業(yè)吸引人才，用人才帶動項目，將是未來產城融合發(fā)展的內在邏輯。此外，經濟發(fā)展速度放緩，也會對城市建設帶來不利的影響，為在發(fā)展中調整產城融合的空間結構增加了難度。本文討論新常態(tài)背景下產城融合發(fā)展的總體思路與實現(xiàn)路徑，以期為提高我國城鎮(zhèn)化質量，走新型城鎮(zhèn)化之路提供理論參考。

一、產城融合的內涵

產城融合是城市發(fā)展的內在要求和必然選擇，其基本內涵是產業(yè)與城市在功能、空間、結構、組織和政策等方面相互匹配、有機互動、共同演進、螺旋上升的狀態(tài)和過程，其目的是實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的有效配置、城市空間載體的動態(tài)優(yōu)化、城市產業(yè)結構的不斷升級、城市服務功能的配套完善、城市生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善、城市組織結構的完整高效、城市政策體系的整合統(tǒng)一、城市歷史文脈的傳承延續(xù)、城市人口素質的持續(xù)提升，其本質是提升城市居民的幸福感和城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

產城融合至少應包括以下六個方面的內容。一是功能融合。指城市產業(yè)與城市發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，城市不同區(qū)域的功能定位與城市發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，城市不同區(qū)域之間的功能相匹配。二是空間融合。指城市功能與空間載體相匹配，就業(yè)、居住、基礎設施、公共服務設施空間匹配，城市建成空間與生態(tài)環(huán)境空間相匹配。三是結構融合。指城市不同區(qū)域的功能結構與城市發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，城市產業(yè)結構與城市人口結構相匹配，城市要素結構之間相匹配。四是身份融合。居民身份與就業(yè)類型相匹配。五是組織融合。不同功能區(qū)與其所在行政區(qū)域之間組織機構之間的協(xié)調與融合。六是政策融合。不同功能區(qū)與其所在行政區(qū)域之間政策標準的協(xié)調一致。

二、當前我國產城融合中存在的主要問題

（一）功能融合待提高

1．主城區(qū)中心性功能不高，對城市能級的提升作用不強。

一般來說，主城中心區(qū)應該是城市服務業(yè)最發(fā)達、服務全市乃至更大區(qū)域范圍的中心性作用最強的區(qū)域。產業(yè)能級高、輻射帶動作用強的中心城區(qū)有助于提升城市在更大區(qū)域范圍中的能級，代表城市參與更大范圍的城市競爭。但是，由于城市中心區(qū)一般也是城市起步最早的區(qū)域，空間布局混雜，商業(yè)、辦公與居住高度混合的現(xiàn)象較為突出，城市更新難度較大，因而該區(qū)域的產業(yè)升級和城市形象塑造也受到一定影響，難以承擔起帶動整個城市能級提升的作用。

2．開發(fā)重點搖擺不定，階段性開發(fā)重點不突出。

不少城市在不同時期確定的城市開發(fā)重點會有較大變化。例如，上海市在城市發(fā)展重點是向東的臨港新城還是向西的大虹橋地區(qū)，曾經有不同意見；南京市在重點發(fā)展江北還是東南方面也曾多次搖擺。開發(fā)重點不穩(wěn)定容易造成資源分散，難以發(fā)揮合能效果。

3．歷史文化資源挖掘不夠，城市特色未能凸顯。

很多城市的中心城區(qū)都在漫長的演進過程中留下了寶貴的歷史文化資源，科學、合理挖掘和利用，將有助于形成鮮明的城市特色，城市個性得以彰顯。遺憾的是，在城市中心區(qū)大規(guī)模的舊城改造過程中，很多歷史遺跡遭到了破壞，千城一面現(xiàn)象日趨嚴重，城市文化陷入危機。

（二）空間融合待優(yōu)化

1．仍存在重經濟輕民生現(xiàn)象，交通、基本公共服務、生態(tài)等空間網絡格局有待整合。

一些大學城占地面積很大，但交通等配套設施落后，學生出行不便，教師也不愿意在大學城附近居住。部分大型保障房住區(qū)也存在交通方式單一、線路少、距離中心城區(qū)遠、基本公共服務設施不完善等問題，居住網絡、產業(yè)網絡、交通網絡、基本公共服務設施網絡之間的融合度不夠。

2．部分開發(fā)區(qū)初期開發(fā)無序，造成土地利用結構調整困難。

很多開發(fā)區(qū)，尤其是中小型開發(fā)區(qū)在初期開發(fā)過程中很少考慮混合用地的規(guī)劃，工業(yè)用地尤其是二類工業(yè)用地集中成片布局且容積率控制不合理，帶來了開發(fā)區(qū)土地浪費嚴重、城市功能單一，缺少活力。更有不少園區(qū)為了快速推動項目上馬，在未對園區(qū)做整體規(guī)劃、項目未經規(guī)劃部門審批的情況下，直接落地建廠，造成很多項目退讓不夠、容積率過低、配套設施不齊等問題，嚴重違反規(guī)劃控制要求，為產城融合的推進帶來極大障礙。

3．人口與產業(yè)分布空間匹配度不夠，加大了城市交通壓力。

20世紀80年代以來，各類新興產業(yè)園區(qū)在城市邊緣區(qū)向外快速發(fā)展，而城市的主要人口仍主要集中于城市中心城區(qū)，造成了人口大規(guī)模鐘擺式運動，加劇了交通擁堵、環(huán)境污染等城市問題，給市民的幸福感和滿意度帶來較大影響。例如，上海從2003年開始實施“雙增雙減”條例，即中心城區(qū)增加公共綠地和公共空間、減少建筑總量和降低容積率，大量人口從中心城區(qū)疏散到近郊區(qū)和遠郊的新城。與此同時，生產性服務業(yè)就業(yè)崗位仍高度集中于中心城，從而造成從2006年到2014年人均通勤時間增加了42%，平均車速下降13%。

（三）結構融合待完善

1．市域層面不同等級城區(qū)之間功能融合不夠，副城、新城人氣不足。

在城市由單中心向多中心轉變的過程中，不同地區(qū)之間的功能應相互融合，新老城區(qū)之間是競爭關系、替代關系還是互補關系、層級關系、共生關系，直接影響到整個城市能級的提升和城市發(fā)展的可持續(xù)性。現(xiàn)在的狀況是，很多城市在距離中心城區(qū)較遠的區(qū)域開發(fā)建設了高規(guī)格的新城，并致力于將其打造為城市的新CBD。但是，幾年甚至十幾年過去了，這些新城最突出的特點是高樓林立，人煙稀少。例如，2010年12月設立的蘭州新區(qū)是經國家批復的第五個國家級新區(qū)，規(guī)劃人口2015年達30萬人，但到2014年底還僅有18.95萬人。上海68平方公里的南匯新城人口只有4.5萬左右，其中3.7萬人是大學師生，常住人口不到1萬人，與巨大的新城規(guī)模不成比例。

2．產業(yè)結構轉型速度較慢，創(chuàng)造大量就業(yè)崗位的難度增大。

近年來，發(fā)達國家制造業(yè)回歸戰(zhàn)略的實施以及勞動密集型產業(yè)向東南亞等國家的轉移，使得開發(fā)區(qū)原有傳統(tǒng)產業(yè)發(fā)展受挫，產業(yè)升級難度加大，對人口的吸納能力下降。以珠三角地區(qū)為例，近年來，珠三角地區(qū)非戶籍人口開始呈現(xiàn)逐年減少趨勢。從2000年到2010年，廣州市常住人口年平均增長率達到2.48%，是近三年的3.6倍。同樣地，深圳非戶籍人口在2011年出現(xiàn)建市以來首次減少。珠三角地區(qū)人口數(shù)量排在第三位的城市東莞常住人口增速也下降到不足1%。

3．部分區(qū)域產業(yè)基礎和交通基礎薄弱，產城融合缺少支撐。

在開發(fā)區(qū)熱潮中涌現(xiàn)出的各種規(guī)模的開發(fā)區(qū)，有些區(qū)位條件較差，交通基礎設施滯后，吸引產業(yè)和高素質勞動力入駐都有一定難度，區(qū)域缺少經濟發(fā)展動力，城市功能也難以發(fā)揮出應有的作用。部分中小型開發(fā)區(qū)由于受基礎設施、管理水平和區(qū)位條件的限制，很難吸引到有較大市場潛力的大企業(yè)。為盡早見效，其產業(yè)政策也難以建議有針對性引資方針，導致產業(yè)愈加低端化，用地空間粗放無序、低密度擴展，為產城融合制造了難度。

（四）身份融合待調整

農民工市民化難與城市吸引高素質人才難并存。一方面，大量高中以下學歷的流動人口在城市從事制造業(yè)和中低收入的傳統(tǒng)服務業(yè)；另一方面，城市政府紛紛出臺積分入戶政策，限定申領居住證的流動人口具有高中以上文化程度，從而使大量在城市工作的流動人口無法實現(xiàn)從農民到市民身份的轉變。一方面，城市產業(yè)升級需要大量符合新產業(yè)發(fā)展要求的人才；另一方面，高素質人才向北上廣等一線城市大量集聚，二三線城市吸引人才落戶較為困難。

（五）組織融合待統(tǒng)籌

開發(fā)區(qū)與城市之間存在組織制度二元化現(xiàn)象，削弱了產城融合的組織基礎。一方面，開發(fā)區(qū)與所在區(qū)縣實行兩層皮行政管理體制，為了爭取投資項目和發(fā)展稅源經濟，各地開發(fā)區(qū)競相以稅收優(yōu)惠、土地價格優(yōu)惠等措施展開低層次競爭，造成產業(yè)空間布局不合理、產業(yè)雷同現(xiàn)象嚴重，無序競爭現(xiàn)象時有發(fā)生。另一方面，開發(fā)區(qū)職能權限不到位。近年來，國家加強了對開發(fā)區(qū)的清理整頓，國家和省市對工商、稅務、質量技術監(jiān)督、海關、檢驗檢疫等部門先后實行了垂直領導，各級政府最初賦予開發(fā)區(qū)的權限，被縱向集中管理所分解。一些可下放給開發(fā)區(qū)的權限，如產業(yè)規(guī)劃、土地征用、資金融通等，受制于部門政策條文制約，無法真正落實，影響了開發(fā)區(qū)職能權限的有效發(fā)揮。

（六）政策融合待創(chuàng)新

在規(guī)劃和建設中沒有把產城融合放在指導思想的高度，各專項規(guī)劃的編制與實施存在不匹配現(xiàn)象。盡管產城融合原則在城市規(guī)劃和部分開發(fā)區(qū)建設中得到重視，但是尚未把產城融合上升到指導思想的高度，處處、時時、事事加以貫徹落實，因此在一些專項規(guī)劃中，以及由于開發(fā)建設時序的原因，導致產城不融合現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，《南京市城市總體規(guī)劃 （2007-2020）專題研究報告之公眾意見采納情況報告》顯示，居民反映最多的問題包括大型醫(yī)療設施分布不均，新區(qū)配套設施不到位的問題；優(yōu)質教育資源分配不均的問題；文化場館距離居住點距離太遠的問題；市中心養(yǎng)老機構不夠用的問題等。部分城市的大型保障房社區(qū)也存在交通不便、配套設施不全等問題，居民反映問題較多。

三、新常態(tài)下推進產城融合的總體思路

當前我國解決產城融合問題的關鍵在于城市發(fā)展戰(zhàn)略思路的轉變，對原來以經濟職能為本的城市發(fā)展觀念進行檢討、修正、超越與創(chuàng)新，樹立以人為本的新型城鎮(zhèn)化理念。總體思路在于在城市中形成促使人口—產業(yè)—城市有機融合的綜合政策環(huán)境。

（一）高度重視產城融合的核心要素

產城融合的核心是“人”，是“以人為本”，滿足人的全面發(fā)展和生活品質提升的需求，目標是便民、利民、宜民、富民、樂民，解決人的就業(yè)問題、居住問題、交通問題、接受公共服務的問題、享受良好環(huán)境的問題、得到提高發(fā)展的問題。因此，應圍繞人的多元需求合理配置各類生產和生活要素，實現(xiàn)人口、產業(yè)、城市功能、生態(tài)環(huán)境的均衡協(xié)調發(fā)展。

（二）努力發(fā)動產城融合的引擎

產業(yè)的不斷升級是促進產城融合的引擎。產城融合的深化必然伴隨產業(yè)發(fā)展的高級化和產業(yè)生態(tài)體系的不斷優(yōu)化。一是形成產業(yè)技術創(chuàng)新動力機制。營造適度寬松的創(chuàng)新環(huán)境，積極鼓勵技術創(chuàng)新、工業(yè)創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新，以設立創(chuàng)新基金、建設創(chuàng)新基地等多種形式完善技術創(chuàng)新激勵機制，形成以技術創(chuàng)新促進產業(yè)升級、以產業(yè)升級激發(fā)創(chuàng)新突破的良性循環(huán)。二是形成新興產業(yè)成長機制。發(fā)揮企業(yè)在創(chuàng)新中的主體地位，提升自主創(chuàng)新的能力，為新興產業(yè)的成長型企業(yè)創(chuàng)造良好的政策、法律、市場發(fā)展環(huán)境。三是深化產業(yè)融合發(fā)展。順應服務經濟發(fā)展趨勢，積極發(fā)展生產性服務業(yè)和生活性服務業(yè)，深化二三產業(yè)融合以及三產內部融合。如法國圖盧茲航天城除了擁有航天產業(yè)外，電子、旅游、教育等產業(yè)也相當發(fā)達，是法國重要的電子元件生產基地，還是法國知名大學匯聚地和全球旅游勝地。四是培育產業(yè)生態(tài)體系。集聚各類要素，拓展產業(yè)深度和廣度，逐步形成科學合理的產業(yè)生態(tài)體系。五是促進高科技產業(yè)發(fā)展與高素質人才集聚互動。根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢和產業(yè)基礎尋找主導產業(yè)并吸引人才集聚，以配套完善的新城建設吸引人才落戶，形成產業(yè)與人口的良性互動。

（三）合理分配產城融合的黏合劑

公共服務是城市與產業(yè)融合發(fā)展的粘合劑。新開發(fā)區(qū)域與成熟城區(qū)的最大差異，就在于城區(qū)能夠提供更完善、更高水平的基本公共服務。中心城區(qū)黏合劑過多，人口就難以疏散出去，新開發(fā)區(qū)域黏合劑過少，人口就難以吸引過來。因此，應通過加強市政公用設施和公共服務設施建設，增加基本公共服務供給，增強新開發(fā)區(qū)域對人口集聚和服務的支撐能力。

（四）科學修正產城融合的動力機制

政府力應與市場力形成合力，而非計劃經濟思路，靠開發(fā)區(qū)布局和大項目布局左右產業(yè)和人口分布。應以經濟體制改革為牽引，深化行政審批制度改革和投資體制改革，激發(fā)民間資本投資活力，使民營經濟更大力度轉型發(fā)展，促進產業(yè)增長與就業(yè)增長“雙提升”；加快以市場化為導向的科技體制改革，創(chuàng)新現(xiàn)代產業(yè)體系推進機制，推動三次產業(yè)的價值鏈向高端攀升，促進高端產業(yè)與高素質人口“雙集聚”，從而形成由政府力與市場力“雙輪驅動”的產城融合動力機制。

（五）積極創(chuàng)新產城融合的管理體制

推進產城融合發(fā)展，改革創(chuàng)新是根本動力。無論是破除傳統(tǒng)的體制性障礙，還是化解潛在風險，抑或是破解新矛盾新問題，根本出路都在于改革創(chuàng)新。要堅持以解放思想為先導，著力創(chuàng)新體制機制，激發(fā)各方面的積極性創(chuàng)造性，不斷增強產城融合發(fā)展的內生動力。建立產城融合發(fā)展一體化管理體制。按照“精簡、高效、統(tǒng)一”的原則，加強管理體系建設，變開發(fā)區(qū)管委會管經濟、所屬街道管社會的二元結構為經濟社會綜合管理統(tǒng)一的組織結構，促進產業(yè)集聚與城鎮(zhèn)發(fā)展深度融合和高效運轉。

（六）綜合使用產城融合的技術手段

除了傳統(tǒng)的規(guī)劃等手段之外，還應注重使用大數(shù)據(jù)等新的技術手段，通過更透徹的感知和更全面的互聯(lián)互通，獲得更全面的數(shù)據(jù)，掌握產城融合諸要素的及時變化，從中發(fā)現(xiàn)各種因素對人口分布和流動情況的影響，科學預測未來的發(fā)展趨勢和可采取的手段、措施，幫助政府進行科學決策。

四、產城融合發(fā)展的實現(xiàn)路徑

新常態(tài)下產城融合的基本路徑可以描述為“一個提升，兩個加強，三個優(yōu)化，四個完善”。“一個提升”即提升城市中心區(qū)能級；“兩個加強”是指加強新城（區(qū)）的區(qū)域性服務中心功能和人口集聚功能；“三個優(yōu)化”是指優(yōu)化開發(fā)區(qū)和大學城的城市功能、產業(yè)結構和人口結構；“四個完善”是指完善人口導入?yún)^(qū)域的基礎設施網絡、社會治理功能、職住匹配條件和信息化管理系統(tǒng)。

由于城市的不同功能區(qū)在產城融合方面存在較大差異，因此，應針對不同功能區(qū)的特點和預期達到的目標來選擇不同的產城融合路徑。一般來說，中心區(qū)、開發(fā)區(qū)、新城區(qū)和大規(guī)模集中式保障房住區(qū)是產城融合推進的重點區(qū)域。

（一）中心區(qū)——產業(yè)拉動型產城融合

城市中心區(qū)普遍存在人口密度高，人口調控壓力大；商貿中心體系較完整，但商務功能能級不高；混合用地明顯，但就業(yè)與居住空間并不匹配；歷史文化遺存豐富，但城市缺乏特色等問題。促進產城融合需要走強化和提升城市中心區(qū)商務功能的路徑。有CBD的城市更應該將CBD的演化作為推動城市轉型的抓手，變單一用途的金融區(qū)、商務區(qū)為多元用途的中央活動區(qū)（CAZ，central activity zone），有意識地在中心區(qū)融入居住、旅游、文化、娛樂等多元化功能，增加中心區(qū)對不同人群的吸引力，發(fā)展具有活力的多元化中心，以應對全球化的挑戰(zhàn)，發(fā)揮城市作為區(qū)域性經濟管理和控制中心的職能。中心區(qū)走產業(yè)拉動型產城融合之路，首先要改變傳統(tǒng)的CBD規(guī)劃思想，變單一功能開發(fā)為多元功能復合發(fā)展。在這一規(guī)劃思想的指導下，改變現(xiàn)有的城市公共空間開發(fā)和管理相互分離、各自為政的狀況，建立起集城市公共空間開發(fā)、運營和管理為一體的、有效的管理體制，利用公共空間吸引更多的人流參與其周圍實體建筑中的多元化經濟活動，加快CBD向CAZ的轉變。此外，還應該傳承歷史文脈，重視創(chuàng)意創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展。國際性城市都在致力于成為創(chuàng)新型城市，在城市中心區(qū)發(fā)展創(chuàng)意創(chuàng)新產業(yè)成為城市更新和產業(yè)升級的有效手段。

（二）開發(fā)區(qū)——產業(yè)推動型產城融合

開發(fā)區(qū)在產城融合過程中普遍存在如下問題。第一，統(tǒng)籌區(qū)鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的體制和政策比較薄弱；第二，土地等發(fā)展的核心要素的優(yōu)化利用和開發(fā)區(qū)城市化步伐不相匹配；第三，開發(fā)區(qū)城市化推進職能缺失；第四，開發(fā)區(qū)的關聯(lián)鎮(zhèn)區(qū)在提升配套水平、延伸社會管理、挖掘公共服務資源上與產城融合發(fā)展的要求有較大差距。基于開發(fā)區(qū)產城融合存在的突出問題，開發(fā)區(qū)應走產業(yè)推動型產城融合之路。首先，堅持以產業(yè)規(guī)模化和高端化帶動城市化發(fā)展水平，提升區(qū)域綜合發(fā)展的源動力。產業(yè)的集聚和提升是產城融合、推進城市化的基礎和前提，只有做好產業(yè)，才能為開發(fā)區(qū)的城市化推進提供不竭動力。其次，堅持“產”“城”管理主體從相對獨立向逐步合一轉變，形成資源、利益一體化機制。從當前開發(fā)區(qū)在產城融合中面臨的主要問題看，很多矛盾和瓶頸都是利益主體之間不同的價值追求差異所致，要解決這些問題，必須從體制上解決管理主體責任、義務不統(tǒng)一的問題，實行重點開發(fā)區(qū)域“產”“城”一體化管理。最后，堅持社會事業(yè)和社區(qū)管理政府主導、區(qū)域共同完善的方式。重點開發(fā)區(qū)域的社會事業(yè)、社區(qū)管理等問題，單靠鎮(zhèn)政府的財力和人力是難以維持的，必須從市政府層面把重點開發(fā)區(qū)域的社會事業(yè)資源配置標準提高到城市化水平，從實際出發(fā)，增加這些區(qū)域教育、醫(yī)療、文化、體育等公共資源的配置；同時，在重點開發(fā)區(qū)域，鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)要共同承擔完善社會事業(yè)建設和社區(qū)管理的任務，做到“有錢的出錢，有力的出力”。

（三）綜合型新城（區(qū)）——高水平服務業(yè)黏合型產城融合

新區(qū)普遍存在四大問題。第一，人口入住率低，職住分離嚴重；第二，產業(yè)定位高，入駐企業(yè)難達預期；第三，人口城市化壓力大，城市功能薄弱；第四，新老城區(qū)功能互補不夠，新區(qū)完善城市功能任務繁重。因此，新區(qū)應走一條高水平服務業(yè)粘合型產城融合之路。首先，根據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略確定新區(qū)的功能定位，制定既有前瞻性又符合城市客觀情況的產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，從一開始就明確綠色、低碳、節(jié)能、環(huán)保、集約、智慧的內涵式發(fā)展模式，努力平衡制造業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)的比例，促進城市經濟發(fā)展方式轉型、產業(yè)結構升級。第二，借鑒新加坡新鎮(zhèn)建設經驗，從市級層面規(guī)劃建設完整的居住、交通、商業(yè)、基本公共服務和生態(tài)綠地網絡，促進功能用地適度混合，營造宜居宜業(yè)宜游的新區(qū)城市空間，提高新區(qū)內部功能的動態(tài)平衡和有機生長的能力。第三，采取多種措施吸引人口入駐，提高在當?shù)鼐蜆I(yè)的職工在當?shù)鼐幼〉谋壤?，并通過人口的集聚創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。通過提供優(yōu)惠價格的住房等政策手段，降低職工就地居住的成本，增加新區(qū)對居住的吸引力。鼓勵民營企業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造多元化的就業(yè)崗位，提高新區(qū)的生活服務業(yè)水平。第四，創(chuàng)新新區(qū)管委會與所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的管理體制和協(xié)調機制，產業(yè)功能、城市功能、社會功能相結合，避免產業(yè)與城市發(fā)展兩張皮的弊端。

（四）大規(guī)模集中式保障房住區(qū)——多網絡空間整合型產城融合

從2010年起，許多城市開始進入大規(guī)模集中式保障房住區(qū)建設階段。由于規(guī)模大，不少大規(guī)模保障房住區(qū)選址較為偏遠，居住配套設施不全。由于分布相對集中，這些保障房住區(qū)有導致居住分異的趨勢。同時，單個項目規(guī)模過大也容易出現(xiàn)就近就業(yè)難度大等問題。大規(guī)模保障房住區(qū)產城融合的基本原則是促進多網絡空間整合，即樹立以人為本、服務為先理念，將大型保障房住區(qū)的空間布局與產業(yè)、交通、基本公共服務等功能的空間布局網絡高度融合，并積極完善大規(guī)模保障房住區(qū)的治理結構，創(chuàng)新治理方式，提升社會治理水平。具體可采取六項措施。第一，將大規(guī)模保障房住區(qū)選址和規(guī)劃納入全市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中，在全市層面統(tǒng)籌考慮保障房住區(qū)的功能定位和功能配套問題。第二，大規(guī)模保障房住區(qū)應保證土地混合使用。第三，合理布局交通基礎設施，減少大規(guī)模保障房住區(qū)的出行成本，并盡可能對遠距離交通提供更多補貼。第四，重視社會建設。第五，為大規(guī)模保障房住區(qū)所在地政府提供財政支持，并通過建設用地等指標傾斜，為提供大型居住社區(qū)用地的鎮(zhèn)區(qū)提供補償性的發(fā)展機會。第六，建設安全高效便利的生活服務和市政公用設施網絡體系。

五、總結與建議

產城不融合，有規(guī)劃技術方面的原因，但更多的是經濟發(fā)展方式、政府行政體制等方面的原因。推進產城融合，一方面應反思刻板的功能分區(qū)理念，修正與現(xiàn)實需求不符的規(guī)劃標準，深入貫徹以人為本的城市規(guī)劃思想，提高居民的參與度，并充分考慮市場對規(guī)劃的影響，提高規(guī)劃的彈性，以應對快速多變的產業(yè)發(fā)展趨勢；另一方面，應加快行政體制改革步伐，全面推行負面清單管理，實現(xiàn)政府職能轉變的新突破。要充分發(fā)揮領導干部評價考核制度的指揮棒作用，引導領導干部樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，從體制上保證“一張藍圖繪到底”得以實現(xiàn)。

［1］劉榮增，王淑華．城市新區(qū)的產城融合［J］．城市問題，2013，（6）．

［2］屠啟宇．全球城市發(fā)展新趨勢與中國新型城鎮(zhèn)化 ［J］．時代建筑，2013，（6）.

［3］張凡，寧越敏．上海新城建設研究［J］.上海城市規(guī)劃，2012，（5）．

［4］郁鴻勝．實踐新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的路徑選擇——以上海為例［J］．上海城市管理，2013，（6）．

［5］張捷．新城規(guī)劃與建設概論［M］．天津：天津大學出版社，2009．

［6］王興平．中國開發(fā)區(qū)空間配置與使用的錯位現(xiàn)象研究［J］．城市發(fā)展研究，2008，（2）．

［7］邢海峰．新城有機生長規(guī)劃論［M］．北京：新華出版社，2004．

［8］Carol Corden．Planned Cities．New Towns in Britain and America［M］. London：Sage Publications Ltd.，1977．

［9］David R．Phillips，Anthony G．O．Yeh．New Towns in East&South-EastAsia：Planning&Development［M］．HongKong：Oxford University Press，1987．

［責任編輯李沖鋒］

A Study on the General Thinking and Realization Path of City and Industry Integration under the New Normal of China's Economy

CHU Tian-jiao
（Research Center of Urban Modernization，China Executive Leadership Academy.Pudong，Shanghai 201024，China）

The non-synchronization of industrial development and city's supportive facilities serves as a major problem to be resolved urgently in China.The emergence of“new normal”in China's economy has added new challenges for the“city and industry integration”.The basic concept of“city and industry integration”refers to the synchronization of industrial development with supportive facilities and policies in urban construction，achieving a spiral development with positive interactions.The overall plan of “city and industry integration”relies on a favorable policy environment for the synchronization among the population，industrial development and city's supportive facilities.Various kinds of strategies should be adopted concerning different features and functions of key areas in promoting“city and industry integration”，such as the central areas，development zones，new urban areas and largescale affordable housing.

city and industry integration；new-type urbanization；realization path

C912.81

A

1674-0955（2015）05-0081-07

2015-06-16

本文受中國浦東干部學院課題 “長三角地區(qū)智慧城市建設的投入機制、成效評價、發(fā)展前景研究”資助。作者簡介：楚天驕 （1973-），女，河南鄭州人，中國浦東干部學院城市現(xiàn)代化研究中心主任、教授、博士。