李德

（中國(guó)浦東干部學(xué)院，上海201204）

當(dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)面臨的困境、原因與對(duì)策分析

李德

（中國(guó)浦東干部學(xué)院，上海201204）

近年來(lái)，我國(guó)在探索行政問(wèn)責(zé)、處理突發(fā)公共事件、提升干部隊(duì)伍素質(zhì)方面取得一定的成效，但在行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐過(guò)程中還存在著權(quán)責(zé)模糊不清、問(wèn)責(zé)范圍過(guò)小、以同體問(wèn)責(zé)為主、相關(guān)法律及程序不完善等現(xiàn)實(shí)困境。在當(dāng)前積極推進(jìn)和完善行政問(wèn)責(zé)制，是新時(shí)期黨和國(guó)家為進(jìn)一步落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略，加強(qiáng)服務(wù)型政府、廉潔型政府、法治型政府建設(shè)，努力提高各級(jí)政府的履職能力和服務(wù)水平的一項(xiàng)重要決策，對(duì)于加快政府行政體制改革，推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

行政問(wèn)責(zé)；困境；對(duì)策

一、引言

20世紀(jì)80年代以來(lái)，在全球公共行政改革的浪潮下，強(qiáng)化政府官員的責(zé)任，建設(shè)責(zé)任政府，已成為世界各國(guó)公共行政改革的趨勢(shì)之一。［1］“問(wèn)責(zé)（accountability）是指委托方和代理方之間的一種關(guān)系，即獲得授權(quán)的代理方（個(gè)人或機(jī)構(gòu)）有責(zé)任就其所涉及的工作績(jī)效向委托方作出回答?！薄皢?wèn)責(zé)常常與公共行政聯(lián)系在一起，被視為一種行政結(jié)構(gòu)和治理方式。”［2］在日常實(shí)踐中，行政問(wèn)責(zé)主要是一種對(duì)行政部門和公務(wù)人員有效的監(jiān)督和控制機(jī)制，其目的是為了充分提高行政效率和最大限度實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果。［3］問(wèn)責(zé)的對(duì)象和主體之間是一種基于法律、政治理念和規(guī)章制度規(guī)定所對(duì)應(yīng)的責(zé)任關(guān)系，使得行政問(wèn)責(zé)執(zhí)行過(guò)程具有強(qiáng)制性。一般來(lái)說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)一般表現(xiàn)為四個(gè)方面：政治、法律、登記管理和職業(yè)道德問(wèn)責(zé)。羅美澤克認(rèn)為公共行政的問(wèn)責(zé)內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要有四個(gè)方面：政治、等級(jí)、法律和職業(yè)（道德）問(wèn)責(zé)。［4］我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制概念的引入，主要源于兩個(gè)方面的因素，一是香港特區(qū)政府2002年7月的“主要官員問(wèn)責(zé)制”，為我國(guó)第一次帶來(lái)問(wèn)責(zé)這個(gè)概念；二是2003年由非典事件引發(fā)了社會(huì)對(duì)“官員問(wèn)責(zé)制”的深切關(guān)注，由此帶動(dòng)了行政問(wèn)責(zé)的理論研究和問(wèn)責(zé)實(shí)踐的探討。［5］問(wèn)責(zé)制作為一種權(quán)力監(jiān)督和制約的制度安排，實(shí)質(zhì)是想通過(guò)一套政府責(zé)任追究制度，將靜態(tài)的政府責(zé)任動(dòng)態(tài)化落實(shí)。［6］

我國(guó)建立行政問(wèn)責(zé)制的直接動(dòng)因就是近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各地不斷因拆遷、環(huán)境污染等發(fā)生的公共突發(fā)事件。2001年4月21日，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施 《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，標(biāo)志著我國(guó)真正開(kāi)始實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制。2003年8月，《長(zhǎng)沙市人民政府行政問(wèn)責(zé)制暫行辦法》出臺(tái)，這是國(guó)內(nèi)第一個(gè)地方政府行政問(wèn)責(zé)條例，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)地方行政問(wèn)責(zé)制的先河。2004年1月，天津市頒布了《天津市人民政府行政責(zé)任問(wèn)責(zé)制試行辦法》，進(jìn)一步明確了行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)容、方式、對(duì)象、及程序等。緊接著，海南、浙江、河北、深圳、廣西、甘肅、湖北、上海、成都等地也都相繼出臺(tái)了領(lǐng)導(dǎo)干部行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)規(guī)定。［7］

2005年之后，我國(guó)應(yīng)急工作全面推進(jìn)，應(yīng)急管理被界定為包括預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測(cè)、處置與救援、善后與恢復(fù)四個(gè)過(guò)程在內(nèi)的政府行政活動(dòng)，行政問(wèn)責(zé)的范圍也相應(yīng)有所擴(kuò)展?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)此進(jìn)行了明確，除上述三種情形外，還強(qiáng)調(diào)了預(yù)防和恢復(fù)中的行政問(wèn)責(zé)∶（1）未按規(guī)定采取預(yù)防措施，導(dǎo)致重大公共突發(fā)事件的發(fā)生，或者沒(méi)有采取及時(shí)的必要的防范措施，導(dǎo)致發(fā)生次生、衍生事件的；（2）未按規(guī)定及時(shí)發(fā)布突發(fā)事件預(yù)警或警報(bào)、采取預(yù)警期的措施，導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重后果的；（3）沒(méi)有及時(shí)在災(zāi)害發(fā)生時(shí)組織群眾開(kāi)展生產(chǎn)自救、恢復(fù)重建等工作的；（4）違背相關(guān)規(guī)定，挪用、截留、私分或變相私分應(yīng)急救援資金、物資的；（5）未按時(shí)歸還被征用單位和個(gè)人的物質(zhì)財(cái)產(chǎn)，或者對(duì)被征用財(cái)產(chǎn)的單位和個(gè)人不按規(guī)定給予補(bǔ)償?shù)?。不僅如此，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)行政問(wèn)責(zé)的規(guī)定還將行政責(zé)任上升到法律責(zé)任，將暫行條例上升到國(guó)家制度。可以說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)制在我國(guó)的實(shí)踐與探索，在一定程度上推動(dòng)了我國(guó)服務(wù)型、透明型、法治型政府建設(shè)。

二、當(dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的現(xiàn)實(shí)困境及原因分析

當(dāng)前，雖然各地在行政問(wèn)責(zé)方面進(jìn)行積極探索，也取得了一定的效果，但在具體實(shí)踐中也面臨一些困境。

（一）現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制從“非典”危機(jī)中的“非?！迸e措逐步走向理性建制，從個(gè)案整治走向制度規(guī)范，彰顯了政治文明的進(jìn)步，極大地推進(jìn)了責(zé)任政府、法治政府、透明政府建設(shè)的進(jìn)程。然而，不可否認(rèn)的是，與西方國(guó)家相比，我國(guó)在行政問(wèn)責(zé)制建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)程中還存在諸多問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.權(quán)責(zé)界定模糊不清

我國(guó)各級(jí)政府和政府部門之間的有些職責(zé)不夠清楚、權(quán)限不夠明確，在重大突發(fā)公共事件或相關(guān)過(guò)錯(cuò)事件中追究責(zé)任時(shí)，由于責(zé)權(quán)模糊不清，出現(xiàn)相關(guān)部門誰(shuí)都有責(zé)任，誰(shuí)又都沒(méi)有責(zé)任，相互推諉、扯皮的情況。有些部門的行政問(wèn)責(zé)制度規(guī)定，對(duì)行政失察、失職行為或追究事項(xiàng)的界定過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)責(zé)任追究對(duì)象過(guò)于模糊，導(dǎo)致在實(shí)際操作中難以執(zhí)行。例如，在追究的責(zé)任制前面，至于哪些是“有關(guān)”責(zé)任人，哪些是“無(wú)關(guān)”責(zé)任人，則沒(méi)有什么明確的界定。

從各地對(duì)問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定到 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的統(tǒng)一規(guī)范，官員問(wèn)責(zé)制不僅實(shí)現(xiàn)了由地方法規(guī)向國(guó)家法律的提升，擴(kuò)展了問(wèn)責(zé)的時(shí)間范圍和行為范圍，卻也使問(wèn)責(zé)制在實(shí)踐中凸顯尷尬。一直以來(lái)，突發(fā)事件的責(zé)任歸屬難以確定，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中既有形式上的“集體決策”，也有實(shí)質(zhì)上的“一把手說(shuō)了算”。在各地關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的暫行條例中，責(zé)任僅限于響應(yīng)階段，而響應(yīng)是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，追究行政機(jī)關(guān)的責(zé)任尚屬合理。在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所確立的制度框架中，責(zé)任并不僅限于響應(yīng)，還包括預(yù)防、準(zhǔn)備、善后等，這并非全都是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，而是由“黨委領(lǐng)導(dǎo)（決策）、政府負(fù)責(zé)（執(zhí)行）”的，如果只是進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)，顯然有失公平。

對(duì)此，南京市首先做出了嘗試，于2009年3 月11日出臺(tái)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)暫行辦法》，將問(wèn)責(zé)對(duì)象確定為黨政干部，在一定程度上解決了權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題，但在問(wèn)責(zé)內(nèi)容上并沒(méi)有突破，對(duì)突發(fā)事件的問(wèn)責(zé)仍集中于突發(fā)事件的應(yīng)急處置、信息披露、群眾上訪等三個(gè)方面。此外，這種責(zé)、權(quán)、利的不清晰，使問(wèn)責(zé)事由的彈性太大，難以認(rèn)定，缺乏科學(xué)性等。因此，擁有清晰的責(zé)、權(quán)、利，合理地配置和劃分行政權(quán)力，才能不斷提高和激發(fā)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的工作熱情和積極性，推動(dòng)各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展，達(dá)到行政問(wèn)責(zé)制設(shè)計(jì)的初衷。

2.問(wèn)責(zé)范圍過(guò)于狹窄

從問(wèn)責(zé)內(nèi)容上看，各地的問(wèn)責(zé)制度基本上均強(qiáng)調(diào)了三種與重大突發(fā)公共事件有關(guān)的問(wèn)責(zé)情形∶第一、在帶領(lǐng)廣大群眾抗御各種地震、雪災(zāi)、洪水等自然災(zāi)害，處理礦難、交通事故等重特大事故以及在疫情防治中未按上級(jí)要求和有關(guān)規(guī)定及時(shí)、有效地處理，造成嚴(yán)重后果或損失，而且難以挽回的。第二、虛報(bào)、瞞報(bào)、遲報(bào)、謊報(bào)重大突發(fā)公共事件信息的。第三、未經(jīng)上級(jí)許可，違法、違規(guī)采取重大行政措施，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝罕姶笠?guī)模集訪或重復(fù)上訪，或引發(fā)其他社會(huì)不穩(wěn)定情況的。應(yīng)該說(shuō)，前兩條在近年來(lái)的應(yīng)急管理實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用，使得各地、各級(jí)政府都高度重視應(yīng)急工作，大部分地方政府也能做到重大突發(fā)事件信息及時(shí)公開(kāi)，降低了“誘發(fā)型”危機(jī)的發(fā)生頻率。但第三條卻激發(fā)了官員掩蓋群眾上訪的沖動(dòng)，增加了維穩(wěn)的成本，也加劇了社會(huì)矛盾的積累。

自從實(shí)踐行政問(wèn)責(zé)制以來(lái)，雖然全國(guó)各地因在重大突發(fā)公共事件中失職、過(guò)錯(cuò)等因素追究了一大批領(lǐng)導(dǎo)干部，甚至一些重大事故問(wèn)責(zé)了相應(yīng)的一把手，從但總體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的范圍還是過(guò)于狹窄，主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：一是行政問(wèn)責(zé)大多限于引起普遍關(guān)注的安全事故領(lǐng)域，也大多僅僅停留在人命相關(guān)的大事上，例如，上?！?1.15”大火等，對(duì)其他領(lǐng)域應(yīng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)過(guò)失責(zé)任的官員卻問(wèn)責(zé)較少、相對(duì)較輕等。二是行政問(wèn)責(zé)主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過(guò)失，而對(duì)政治等其他領(lǐng)域的過(guò)失問(wèn)責(zé)較少。三是針對(duì)濫用職權(quán)的違法、違規(guī)行政行為問(wèn)責(zé)較多，而針對(duì)無(wú)所作為的行政行為很難問(wèn)責(zé)。四是在問(wèn)責(zé)的程序上也是局限在執(zhí)行過(guò)程環(huán)節(jié)，而缺乏對(duì)前期的決策過(guò)程和全程的監(jiān)督環(huán)節(jié)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。［8］例如，主要領(lǐng)導(dǎo)在干部選拔任用不當(dāng)、決策錯(cuò)誤、政績(jī)一般、不作為等方面很少問(wèn)責(zé)。特別是對(duì)重大決策失誤缺乏有效的問(wèn)責(zé)制度，導(dǎo)致決策失誤頻頻發(fā)生等。當(dāng)前一些地方政府的問(wèn)責(zé)實(shí)踐，似乎更多停留在行政領(lǐng)導(dǎo)體系中，努力貫徹對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)、對(duì)權(quán)力負(fù)責(zé)的制度化，而在對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)、對(duì)權(quán)力負(fù)責(zé)的努力上有所欠缺。

3.仍以同體問(wèn)責(zé)為主

行政問(wèn)責(zé)主要包括同體和異體兩種問(wèn)責(zé)形式，同體問(wèn)責(zé)一般是行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)其公務(wù)人員的問(wèn)責(zé)，或者執(zhí)政黨系統(tǒng)對(duì)其內(nèi)部黨員干部的問(wèn)責(zé)，異體問(wèn)責(zé)主要包括群眾、社會(huì)組織、媒體等行政和執(zhí)政黨系統(tǒng)之外的問(wèn)責(zé)，以及最高權(quán)力機(jī)關(guān)即人大的問(wèn)責(zé)。［9］但在問(wèn)責(zé)的實(shí)踐過(guò)程中，以行政系統(tǒng)、執(zhí)政黨內(nèi)部的同體問(wèn)責(zé)為主，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、新聞媒體和社會(huì)群眾的外部問(wèn)責(zé)還很薄弱。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，如果行政問(wèn)責(zé)制仍以同體問(wèn)責(zé)為主，在實(shí)踐中可能導(dǎo)致互相推諉，難以具體落實(shí)。

因此，建立行政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究機(jī)制，需要從內(nèi)部問(wèn)責(zé)到外部監(jiān)督的方向發(fā)展，逐步加強(qiáng)輿論媒體、人大、各民主黨派、群眾等對(duì)政府的外部問(wèn)責(zé)力度。問(wèn)責(zé)急需要同體問(wèn)責(zé)，也需要異體問(wèn)責(zé)，但關(guān)鍵在于異體問(wèn)責(zé)。根據(jù)世界各國(guó)問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐，異體問(wèn)責(zé)是一種更有效、更符合民主政治要求的問(wèn)責(zé)方式，離開(kāi)異體問(wèn)責(zé)的行政問(wèn)責(zé)是蒼白無(wú)力、缺乏持續(xù)性的。

4.法律及程序不完善

程序完善、科學(xué)、公平是任何一項(xiàng)制度或法律健全必備的要素。目前的行政問(wèn)責(zé)制缺乏明確而規(guī)范的問(wèn)責(zé)程序和標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中缺乏操作性。行政問(wèn)責(zé)制要走向公開(kāi)、公正、公平，健全和完備的程序是必需的。我們經(jīng)?？吹?，近年一些地方因過(guò)錯(cuò)或失誤被免職、引咎辭職而追責(zé)的黨員干部，大多是基于行政層面，而不是依據(jù)相關(guān)的法律。目前，對(duì)行政人員的問(wèn)責(zé)程序并沒(méi)有引起足夠重視，問(wèn)責(zé)的制度化、規(guī)范化建設(shè)還不夠深入，遇到因決策失誤或處理不當(dāng)而引發(fā)的突發(fā)事件，大多是僅僅處理相關(guān)的責(zé)任人，而缺乏對(duì)整個(gè)決策的過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。

行政問(wèn)責(zé)制雖然主要追究的是行政官員的行政行為，但行政官員實(shí)際上還應(yīng)承擔(dān)法律、道德和政治責(zé)任等。行政問(wèn)責(zé)制，在很大程度上體現(xiàn)了打造責(zé)任政府的理念，但由于在實(shí)踐過(guò)程中沒(méi)有相關(guān)法律制度做依據(jù)，可能會(huì)導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)在執(zhí)行過(guò)程中的不規(guī)范性。一些受到問(wèn)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部往往會(huì)認(rèn)為是自己倒霉，于是出了事故，就會(huì)盡力掩飾，這樣可能會(huì)因延誤時(shí)機(jī)而造成更大的后果。

（二）當(dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制存在困境的原因分析

近年來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制過(guò)程中雖然取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些問(wèn)題，造成這些問(wèn)題的原因主要有四個(gè)方面∶

第一、認(rèn)識(shí)觀念存在誤區(qū)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受到慣性思維的影響，出了重大公共突發(fā)事件或安全問(wèn)題一般只是當(dāng)事人受到處理，而缺乏從決策、監(jiān)督等源頭上進(jìn)一步追究其他相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。部分領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)淡薄，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在認(rèn)識(shí)上存在一種誤區(qū)，認(rèn)為部下在重大事件中失職或存在過(guò)錯(cuò)，領(lǐng)導(dǎo)受追究是封建式的株連，不合情理，在問(wèn)責(zé)的實(shí)踐過(guò)程中往往難以加以追究。在日常工作中，一般都是在重大突發(fā)公共事件中直接承擔(dān)責(zé)任或失誤時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和檢查者等本人被問(wèn)責(zé)，而大多因?yàn)閼?、散，工作不力、無(wú)所作為者被問(wèn)責(zé)的很少。

第二、操作機(jī)制不完善。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)體制改革的進(jìn)程取得了顯著進(jìn)展。但也要看到，改革推進(jìn)的速度、力度、深度和協(xié)調(diào)度尚不盡如人意。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中出現(xiàn)的諸多因土地拆遷、環(huán)境污染、醫(yī)療糾紛、食品安全等引發(fā)的矛盾和問(wèn)題，這在一定程度上與政府管理體制改革不完善有關(guān)，政府管理體制改革相對(duì)滯后已經(jīng)影響當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的進(jìn)一步改革發(fā)展。當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)上負(fù)責(zé)的現(xiàn)象較為普遍，“一把手”的權(quán)力相對(duì)較為集中，而且行政問(wèn)責(zé)制的主體目前尚不明確，因此作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，行政問(wèn)責(zé)在實(shí)際操作上就會(huì)有很大的難度。

另外，由于行政問(wèn)責(zé)的具體操作和程序都是在黨政系統(tǒng)、行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的，這樣對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考察就變得尤為重要。這就涉及實(shí)施問(wèn)責(zé)制的兩個(gè)問(wèn)題：一是如何對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行全面而精確的考察；二是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考察的結(jié)果如何嚴(yán)格有效地執(zhí)行。由于行政系統(tǒng)內(nèi)部仍然可能存在信息不對(duì)稱的情況，在實(shí)際考察過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部有可能會(huì)采用各種方法掩飾自己的過(guò)錯(cuò)，由于沒(méi)有強(qiáng)大的外部監(jiān)督，因此對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行全面而精確的考察是一個(gè)難點(diǎn)，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部考察結(jié)果的執(zhí)行則更難，考核的結(jié)果可能會(huì)流于形式。

第三、缺乏良好的外部環(huán)境。當(dāng)前，我國(guó)的政務(wù)公開(kāi)的透明度逐步提高，但在實(shí)踐中仍存在一些急需解決的問(wèn)題。如一些部門往往以國(guó)家秘密為由拒絕向公眾公開(kāi)、公開(kāi)的方式簡(jiǎn)單落后、行政公開(kāi)程序缺乏制度保障等。因此，只有逐步加強(qiáng)政府透明度建設(shè)，廣大民眾的知情權(quán)才能得到保證，才有可能保證行政問(wèn)責(zé)制得到真正落實(shí)。此外，要推行行政問(wèn)責(zé)制必須有一套強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制與之相配套，而目前的監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督往往相互禮讓，外部監(jiān)督又易受到種種限制，難以形成合力。

實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制需要兩個(gè)前提：一是政治透明度；二是健全的輿論監(jiān)督。新聞媒體作為公眾輿論的媒介，具有較強(qiáng)的監(jiān)督功能，但在現(xiàn)實(shí)中，其監(jiān)督的自由度受到一定的限制。沒(méi)有信息公開(kāi)，憲法規(guī)定的人民管理國(guó)家事務(wù)的原則就會(huì)大打折扣。即使在信息公開(kāi)的情況下，在實(shí)際的現(xiàn)實(shí)生活中，外部監(jiān)督仍然遇到種種阻力而無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第四、群眾問(wèn)責(zé)意識(shí)較為淡薄。在當(dāng)前，群眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的積極性不高，行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施往往停留在黨政系統(tǒng)內(nèi)部，在行政問(wèn)責(zé)中未占主導(dǎo)地位，而群眾的問(wèn)責(zé)意識(shí)比較淡薄。長(zhǎng)期以來(lái)，“官本位”意識(shí)是中國(guó)人的主導(dǎo)價(jià)值觀，主要表現(xiàn)為廣大群眾對(duì)權(quán)力的崇拜和依賴，其表現(xiàn)在政治參與上便是“不在其位，不謀其政”的淡漠感，群眾的參與公共事務(wù)的意識(shí)仍然很淡漠，群眾對(duì)政府的決策、管理、執(zhí)行等行政行為的參與程度不夠，這樣就很不利于問(wèn)責(zé)制的推進(jìn)和責(zé)任政府的構(gòu)建。

三、完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的思路及對(duì)策建議

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，行政問(wèn)責(zé)制在我國(guó)才剛剛開(kāi)始，還未真正發(fā)展成熟，因此，需要在實(shí)施進(jìn)程中進(jìn)一步探索完善行政問(wèn)責(zé)制的思路。

1.加強(qiáng)相關(guān)配套制度建設(shè)。今后積極推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制，需要逐步建立一系列完善的相關(guān)配套制度。第一、明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和每個(gè)公務(wù)人員的職責(zé)。首先要明確各級(jí)政府及職能部門的職責(zé)，其次也要進(jìn)一步明確每個(gè)公務(wù)員的職責(zé)。只有明確職責(zé)才能有效問(wèn)責(zé)，只有各級(jí)政府和職能部門之間職權(quán)越明確，組織運(yùn)行才越順利，問(wèn)責(zé)才越容易，責(zé)任承擔(dān)也就越清晰。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)傳統(tǒng)的行政部門之間職責(zé)劃分模糊，而且各部門職能交叉、重復(fù)較為嚴(yán)重，這樣就使各相關(guān)部門之間在遇到事情需要問(wèn)責(zé)時(shí)互相扯皮，所以在問(wèn)責(zé)時(shí)往往難以真正落實(shí)。因此，只有各級(jí)政府職能部門不斷強(qiáng)化責(zé)任制，明確崗位職責(zé)，樹(shù)立有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)要作為的觀念，同時(shí)要對(duì)慵懶散、不作為的領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)行問(wèn)責(zé)。只有每個(gè)職能部門、每一個(gè)在崗位上工作的公務(wù)人員都能夠按照規(guī)章制度履行相應(yīng)的職責(zé)、才能有效避免各種突發(fā)公共安全事件，減少各類影響社會(huì)穩(wěn)定的不和諧因素。第二、加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度體系建設(shè)。積極探索從“權(quán)力問(wèn)責(zé)”向“制度問(wèn)責(zé)”的轉(zhuǎn)變。各地可以結(jié)合實(shí)際情況明確各相關(guān)職能部門的問(wèn)責(zé)范圍、對(duì)象和條件，如果發(fā)生因職能部門或公務(wù)人員違規(guī)、過(guò)錯(cuò)、失職行為發(fā)生的突發(fā)公共事件，就自動(dòng)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，用程序來(lái)保證問(wèn)責(zé)制的順利推進(jìn)。

2.逐步拓寬行政問(wèn)責(zé)范圍。行政問(wèn)責(zé)不僅僅是行政責(zé)任，也包括法律責(zé)任和政治責(zé)任等。從各地問(wèn)責(zé)的實(shí)踐看，決策失誤造成的嚴(yán)重問(wèn)題，干部選拔任用、以及廣大群眾對(duì)相關(guān)政府部門的服務(wù)感受等問(wèn)題是問(wèn)責(zé)的重中之重。因此，需要逐步拓寬行政問(wèn)責(zé)范圍，對(duì)因失職、過(guò)失、不作為而引發(fā)的重大事故，對(duì)行政作出的錯(cuò)誤決策，對(duì)濫用職權(quán)的行政作為，對(duì)故意拖延、推諉扯皮等不作為都要進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

目前，很多地方的問(wèn)責(zé)大都基于干部 “有錯(cuò)”，即違反有關(guān)法律法規(guī)和政策制度行使職權(quán)，造成工作損失或損害管理相對(duì)人合法權(quán)益，在社會(huì)上造成不良影響和后果，但對(duì)“無(wú)為”和“慵、懶、散”干部問(wèn)責(zé)力度不夠。完善問(wèn)責(zé)制度，需要從單純地追究“失職”“有過(guò)”官員向追究“無(wú)為”官員擴(kuò)大，從追究重大安全責(zé)任事故向追究平庸推進(jìn)，逐步擴(kuò)大問(wèn)責(zé)的范圍，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的安全事故，到政治等其他領(lǐng)域的事故，從管理不善、政績(jī)平平到用人失察、決策失誤等都應(yīng)納入到問(wèn)責(zé)的范圍。

例如，2012年以來(lái)，上海市金山區(qū)針對(duì)干部隊(duì)伍在紀(jì)律、作風(fēng)建設(shè)方面存在的突出問(wèn)題，探索建立對(duì)有錯(cuò)與無(wú)為干部實(shí)行問(wèn)責(zé)的工作機(jī)制，不作為，不履行或不準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地履行規(guī)定職責(zé)，導(dǎo)致工作延遲、效率低下的工作狀態(tài)；或因主觀努力不夠、工作能力與所負(fù)責(zé)任不相適應(yīng)，導(dǎo)致工作質(zhì)量差、任務(wù)完不成的工作狀況，加大責(zé)任追究力度，取得良好效果。

3.不斷加大異體問(wèn)責(zé)力度。第一、不斷加強(qiáng)與完善各級(jí)人大的監(jiān)督功能。我國(guó)憲法規(guī)定各級(jí)人大對(duì)可以通過(guò)質(zhì)詢、罷免等形式對(duì)政府部門有一定的監(jiān)督，但這些規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中需要逐步完善，一些地方領(lǐng)導(dǎo)被問(wèn)責(zé)大多是因經(jīng)濟(jì)原因引起的，并非是追究行政責(zé)任。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，加強(qiáng)人大制度的建設(shè)對(duì)我國(guó)民主政治的發(fā)展以及落實(shí)政府責(zé)任具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。人大在堅(jiān)持原有監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，還可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家問(wèn)責(zé)的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)拓新的監(jiān)督渠道，逐步增強(qiáng)人大監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的力度，如彈劾制、主要責(zé)任人引咎辭職制、提出不信任案等。第二、加強(qiáng)無(wú)黨派、各民主黨派對(duì)政府問(wèn)責(zé)的力度?？梢宰専o(wú)黨派人士、各民主黨派根據(jù)憲法和法律賦予的權(quán)力設(shè)立專門的辦事機(jī)構(gòu)、組織形式實(shí)施監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，可以通過(guò)規(guī)定具體的、可操作性的問(wèn)責(zé)形式、權(quán)力、途徑以及程序等，增強(qiáng)無(wú)黨派人士、各民主黨派問(wèn)責(zé)、制約的權(quán)威性。第三、加強(qiáng)新媒體的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，微信、微博等網(wǎng)絡(luò)新興媒體對(duì)黨員干部的輿論監(jiān)督呈現(xiàn)出前所未有的力量，由網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督引發(fā)的反腐倡廉和干部作風(fēng)熱點(diǎn)事件不斷曝光于網(wǎng)民的視野中，有力促進(jìn)了相關(guān)事件的處理，發(fā)揮了其他監(jiān)督手段不可替代的作用。當(dāng)前，我國(guó)許多領(lǐng)導(dǎo)干部的違法、違紀(jì)案件的調(diào)查和處理就是在新媒體的幫助和支持下進(jìn)行的，如楊達(dá)才事件、雷政富事件等。最后，加強(qiáng)社會(huì)各界的有效監(jiān)督。群眾的監(jiān)督和社會(huì)輿論可以幫助和推動(dòng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部重視民意、強(qiáng)化責(zé)任，充分發(fā)揮社會(huì)各界的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)力度。

4.制定統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)法。從世界各國(guó)的問(wèn)責(zé)經(jīng)驗(yàn)看，政府部門及其公務(wù)人員如果要保持清正廉潔、高效運(yùn)作的狀態(tài)，既要靠官員的自覺(jué)，更要靠規(guī)范的法律制度。我國(guó)自2003年實(shí)行問(wèn)責(zé)制度以來(lái)，各地有一些領(lǐng)導(dǎo)干部因重大突發(fā)公共安全事故等被問(wèn)責(zé)，受到社會(huì)各界的普遍好評(píng)。但目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制存在的主要問(wèn)題是法律缺失，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是有關(guān)問(wèn)責(zé)的相關(guān)法律規(guī)定不夠具體、科學(xué)，在實(shí)踐中缺乏可操作性；二是缺乏全國(guó)性的行政問(wèn)責(zé)法律制度，各地行政問(wèn)責(zé)規(guī)章之間缺乏統(tǒng)一性。目前，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的主要法律依據(jù)是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》以及《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》中的相關(guān)規(guī)定，以及一些部門的規(guī)章和地方政府規(guī)章等。

因此，在今后條件發(fā)展成熟時(shí)，可以制定一部全國(guó)統(tǒng)一的《行政問(wèn)責(zé)法》，規(guī)范問(wèn)責(zé)的主體及權(quán)力，規(guī)定問(wèn)責(zé)的具體內(nèi)容，厘定問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范問(wèn)責(zé)客體及職責(zé)，規(guī)定問(wèn)責(zé)程序，使問(wèn)責(zé)逐步趨向制度化、程序化和規(guī)范化，才能由人治型問(wèn)責(zé)過(guò)渡到法治型問(wèn)責(zé)，逐步擺脫現(xiàn)有問(wèn)責(zé)模式的缺陷。

5.建立符合國(guó)情的問(wèn)責(zé)制度。逐步完善我國(guó)的問(wèn)責(zé)制度，當(dāng)前最急需的是要結(jié)合國(guó)情，研究制定一個(gè)包括各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的問(wèn)責(zé)程序性規(guī)定。問(wèn)責(zé)的本質(zhì)是對(duì)公權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督，重點(diǎn)是對(duì)具有公權(quán)力的機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)、單位）領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)。各級(jí)行政部門是公權(quán)力較為集中的地方，需要對(duì)權(quán)力的執(zhí)行實(shí)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)以及其他擁有公權(quán)力的機(jī)構(gòu)同樣也應(yīng)當(dāng)實(shí)行問(wèn)責(zé)，我們需要建立一種能夠客觀、公平地對(duì)涉及公權(quán)力機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)、單位）的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施問(wèn)責(zé)的制度，如果能夠達(dá)到這一點(diǎn)，將是中國(guó)特色問(wèn)責(zé)制度建設(shè)的實(shí)質(zhì)性飛躍。［10］因此，當(dāng)前完善我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制度，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前的國(guó)情，加快行政問(wèn)責(zé)的立法進(jìn)程，強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé)機(jī)制，建立相關(guān)配套制度，并培育相應(yīng)的問(wèn)責(zé)文化氛圍，［11］積極構(gòu)建服務(wù)型、法治型、責(zé)任型政府，推動(dòng)國(guó)家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。

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［責(zé)任編輯 繆開(kāi)金］

An Analysis of the Dilemma，Cause and Countermeasure of the Administrative Accountability in China

LI De
（Department of Academics，China Executive Leadership Academy.Pudong，Shanghai 201204，China）

Despite our achievements in handing public emergencies，setting up administrative accountability systems and enhancing the quality of cadres，there are still challenges and limitations for the enhancement of administrative accountability，such as unclear division of responsibilities，the deficiency in internal supervision and the imperfection of relevant laws.The active promotion of administrative accountability system serves as an important initiative in carrying out the“four comprehensives”strategy and building a service-oriented and law-based government.The system also plays a significant role in improving administrative capacity of governments at all levels，promoting enhancement in our administrative system and national governance system.

administrative accountability；dilemma；countermeasures

D630.3

A

1674-0955（2015）05-0121-06

2015-08-01

本文是中國(guó)浦東干部學(xué)院課題 “環(huán)境群體性事件及治理策略研究”的階段性成果，課題編號(hào)CELAP2014-INS-19

李德 （1977-）河南平輿人，中國(guó)浦東干部學(xué)院教研部副教授，社會(huì)學(xué)博士后，危機(jī)處置與基層治理研究中心副主任。