張勝保

2015年6月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議審議通過了《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》。在這樣的背景下，回顧中國銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)管理改革發(fā)展的歷程、思考中國銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)管理的未來發(fā)展，迫切而且重要。

歷史與現(xiàn)狀

（一）改革開放引導(dǎo)我國銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)管理走上了規(guī)范化、股份化、市場化的道路。

1978年1月，人行與財政部分設(shè)，拉開了中國銀行業(yè)改革的序幕。改革開放30多年來，中國銀行業(yè)經(jīng)歷了不平凡的改革歷程：從一元銀行體制到多種類型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相互競爭、共同發(fā)展，從粗放發(fā)展、風(fēng)險積聚到科學(xué)發(fā)展、穩(wěn)健經(jīng)營，從長期封閉到全面開放，我國銀行業(yè)不僅實現(xiàn)了自身的穩(wěn)健、高效發(fā)展，也有力促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 以國有商業(yè)銀行為主體、股份制銀行和農(nóng)村信用合作社等多種類型銀行機(jī)構(gòu)并存發(fā)展、相互競爭的銀行業(yè)體系初步形成。

伴隨改革開放而壯大的中國銀行業(yè)，發(fā)展道路并非平坦。銀行效率欠高，行政干預(yù)影響較大，資源配置不合理，舊有體制格局及其固有的弊端沒有從根本上發(fā)生改變，一系列帶有制度性、體制性的問題沒有得到完全解決。從銀行自身來說，由于公司治理不到位，指導(dǎo)思想、經(jīng)營理念偏差，風(fēng)險管理和內(nèi)控機(jī)制薄弱，一度把發(fā)展等同于規(guī)模擴(kuò)張，忽視發(fā)展質(zhì)量，忽視風(fēng)險防范與控制，粗放式經(jīng)營占據(jù)主導(dǎo)，商業(yè)銀行經(jīng)營風(fēng)險日益凸顯，不良資產(chǎn)曾一度高企。但隨著商業(yè)銀行陸續(xù)上市，銀行管理和治理結(jié)構(gòu)不斷完善，我國商業(yè)銀行逐漸突破發(fā)展瓶頸，不良貸款逐年下降，截至2014年年底，四家國有商業(yè)銀行賬面不良貸款從2002年的21350億元下降到4631.32億元，不良貸款率從25.12%下降到1.26%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于5%的國際標(biāo)準(zhǔn)。在2002年左右的一段時間，國際輿論連篇累牘指責(zé)中國銀行業(yè)技術(shù)上已經(jīng)“破產(chǎn)”。英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志宣稱，根據(jù)當(dāng)時的不良貸款和資本金狀況，“中國的四大國有銀行應(yīng)該破產(chǎn)三次了?！敝袊y行業(yè)被人形容為“中國經(jīng)濟(jì)埋下的一顆定時炸彈”。 為了化解銀行業(yè)風(fēng)險，1998年，財政部發(fā)行2700億元特種國債為國有商業(yè)銀行補(bǔ)充資本金；1999年，國家相繼成立四家金融資產(chǎn)管理公司，剝離國有商業(yè)銀行近1.4萬億元的不良貸款。粗放的發(fā)展模式，使中國銀行業(yè)走過一條“大發(fā)展－大不良－大剝離”的道路。

繼續(xù)深化銀行業(yè)改革終于指向通過產(chǎn)權(quán)改造、重塑體制機(jī)制的股份制改造。2003年年底，中央確定股份制改造為中國銀行業(yè)改革的方向。2004年1月，國務(wù)院公布中行和建行實施股份制改造試點的決定，并提出改革的總目標(biāo)是：緊緊抓住改革管理體制、完善治理結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制、改善經(jīng)營績效這幾個中心環(huán)節(jié)，用三年左右的時間將兩家試點銀行改造成資本充足、內(nèi)控嚴(yán)密、運營安全、服務(wù)和效益良好、具有國際競爭力的現(xiàn)代化股份制商業(yè)銀行。按照國務(wù)院確定的“財務(wù)重組—股份制改造—引進(jìn)戰(zhàn)略投資者—公開發(fā)行上市”的思路，經(jīng)過三年的努力，交通銀行、中國建設(shè)銀行、中國銀行、中國工商銀行以及中國農(nóng)業(yè)銀行和其他一些商業(yè)銀行先后引進(jìn)國外戰(zhàn)略投資者，相繼在香港聯(lián)交所或同時在國內(nèi)證券交易所掛牌上市。

（二）黨的十八大引領(lǐng)我國銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)管理走上了制度化、精細(xì)化、國際化的道路。

2003年，為了提高我國銀行業(yè)的整體經(jīng)營水平、積極應(yīng)對全球化國際競爭，中國銀監(jiān)會應(yīng)運而生。銀監(jiān)會成立以來，始終堅持科學(xué)監(jiān)管理念和持續(xù)有效監(jiān)管方法，防范金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定和安全，引領(lǐng)銀行業(yè)以改革開放為強(qiáng)大動力，經(jīng)歷和戰(zhàn)勝了前所未有的嚴(yán)峻考驗和挑戰(zhàn)。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)公司治理狀況明顯改善，風(fēng)險管控能力顯著提高。銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)的安全基礎(chǔ)得以夯實，銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)的運營效率得到提高，銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)保值、增值的要求得以實現(xiàn)。

1.逐步構(gòu)建起確保銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)安全、穩(wěn)健運營的制度體系。銀監(jiān)會成立初期就提出了“四四六”監(jiān)管理念，指出了提升我國銀行業(yè)整體競爭力是銀監(jiān)會的一項重要職責(zé)，要寓監(jiān)管于服務(wù)之中幫助我國銀行提升國際競爭力，要求我國銀行業(yè)從資本、管理、技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)及網(wǎng)絡(luò)方面進(jìn)行資源整合，充分利用外部資源，標(biāo)本兼治，提升銀行業(yè)創(chuàng)新能力與盈利能力，多渠道補(bǔ)充資本，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。督促我國銀行業(yè)建立和完善了公司治理、風(fēng)險管理、內(nèi)部控制、信息系統(tǒng)等方面的制度體系。

2.從注重銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理向關(guān)注銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)各個環(huán)節(jié)的精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變。銀監(jiān)會成立后，大到銀行的公司治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制、資產(chǎn)質(zhì)量、資本充足狀況，小到貸款流程、信貸資金流向、操作風(fēng)險環(huán)節(jié)控制、銀行高管薪酬、績效激勵等都提出了明確的規(guī)范性要求，使銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)各個環(huán)節(jié)的管理都實現(xiàn)精細(xì)化。

3.從注重業(yè)務(wù)風(fēng)險管理向更深層次的全面效能管理推進(jìn)。銀監(jiān)會成立后，不僅從現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)管等多個層次、多個維度加強(qiáng)了對銀行風(fēng)險的管控，而且積極參與國有銀行控制力問題的研究，積極探索銀行業(yè)績效評價和高管薪酬方面更為科學(xué)合理的考核方法，力求從產(chǎn)生問題的根源、動因上揭示問題，全面提高銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)的運營效能。

4.銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)的安全性明顯提升，國有金融資產(chǎn)保值、增值功能得以強(qiáng)化。隨著國有商業(yè)銀行股改的完成和銀監(jiān)會監(jiān)管的不斷強(qiáng)化、細(xì)化，國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)率不斷降低、撥備覆蓋率和資本充足率持續(xù)提高、盈利能力日漸增強(qiáng)，其主要財務(wù)指標(biāo)已接近國際較好銀行水平，正努力向資本充足、內(nèi)控嚴(yán)密、運營安全、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、效益良好、創(chuàng)新能力和競爭力強(qiáng)的現(xiàn)代化銀行邁進(jìn)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年年底，工行、農(nóng)行、中行、建行四家銀行的資本充足率分別為14.29%、12.77%、14.38%和14.71%，不良貸款率分別為1.13%、1.54%、1.18%和1.19%，稅后凈利潤分別為2762.86億元、1795.10億元、1771.98億元、2282.47億元。

5.引進(jìn)境外戰(zhàn)略投資者，學(xué)習(xí)先進(jìn)的銀行經(jīng)營理念，銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)管理的國際競爭力明顯提高。銀監(jiān)會指導(dǎo)國有商業(yè)銀行有選擇地引進(jìn)境外戰(zhàn)略投資者，不僅實現(xiàn)了國有商業(yè)銀行的“引資”，還實現(xiàn)了“引智”和“引制”。國有商業(yè)銀行通過出售部分股權(quán)，與境外戰(zhàn)略投資者建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的機(jī)制，促使境外戰(zhàn)略投資者投入或傳授相應(yīng)的資本、技術(shù)、管理及產(chǎn)品。對完成股改的國有商業(yè)銀行而言，海內(nèi)外市場提出的資本回報要求，即實現(xiàn)股東價值的最大化不可回避。為此，在銀監(jiān)會監(jiān)督引導(dǎo)下，國有商業(yè)銀行逐步將價值管理的理念引入到經(jīng)營管理當(dāng)中，從規(guī)模效益管理轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值管理。樹立了“以客戶為中心”的經(jīng)營管理理念，將過去“銀行先有產(chǎn)品，再向客戶銷售”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌龊涂蛻粜枰裁串a(chǎn)品和服務(wù)，銀行就設(shè)計和提供什么產(chǎn)品和服務(wù)”。轉(zhuǎn)變了風(fēng)險管理理念，樹立全面風(fēng)險管理理念，逐步建立起良好的風(fēng)險管理架構(gòu)和體系。

2014年英國《銀行家》雜志發(fā)布的全球1000家大銀行排名中，中國的四大國有商業(yè)銀行均進(jìn)入前十名（工行第一名、建行第二名、中行第七名，農(nóng)行第九名），中國工商銀行分別以2076.14億美元的一級資本和3.1萬億美元的總資產(chǎn)蟬聯(lián)全球銀行業(yè)首位。

6.銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)管理在應(yīng)對金融危機(jī)過程中切實發(fā)揮了對實體經(jīng)濟(jì)的支持作用。盡管2009年國際金融危機(jī)的影響逐漸淡去，但全球經(jīng)濟(jì)增長明顯放緩、外部需求顯著減少、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大。對此，中央提出把保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)。2014年，工農(nóng)中建交五大商業(yè)銀行共新增人民幣貸款3.9萬億元，占去年新增貸款總額的40%之多，切實加大了對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的信貸支持力度，切實發(fā)揮了金融在“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”框架下的積極作用；規(guī)模擴(kuò)張的同時，銀監(jiān)會要求各行合理安排信貸投放進(jìn)度，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，防止出現(xiàn)大量貸款不良，有效保護(hù)國有金融資產(chǎn)。

問題與危機(jī)

1.所有權(quán)缺位。目前銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)的出資人代表制度雖然名義上比較明確，現(xiàn)實管理中很難代為行使國家的出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)，這實際上導(dǎo)致了銀行業(yè)國有資產(chǎn)所有者缺位，銀行管理層越位行使出資人權(quán)利，自行作出重大決策，很可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)利益內(nèi)部化、損失外部化的嚴(yán)重后果，如銀行高管自定高價薪酬，同其他行業(yè)大型國有企業(yè)高管攀比變相獲取補(bǔ)助等現(xiàn)象，這在一定程度上加大了國有金融資產(chǎn)的保全風(fēng)險。

2.監(jiān)管者多位。從目前我國銀行業(yè)國有資產(chǎn)管理體制看，人行、銀監(jiān)會行使行業(yè)管理職能；財政部、中央?yún)R金投資公司分別代表所有者行使職能。另外，按照黨管干部原則，中央組織部對國有銀行的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免考核管理，客觀上履行出資人對國有金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理人員的選擇權(quán)。這種以“多頭”和“分權(quán)”為顯著特征的監(jiān)管模式隨著監(jiān)管廣度、深度的不斷拓展，日益暴露出其體制問題。實行多頭管理，從表面上看是互相制約、各負(fù)其責(zé)，但交叉管理與管理出現(xiàn)真空地帶的問題同時并存，實踐中很多事往往是誰都不負(fù)責(zé)，都管都不管，管理主體不明確必將導(dǎo)致責(zé)任主體虛置，行使監(jiān)管權(quán)利可能出現(xiàn)的損失還是由國家承擔(dān)，而行使監(jiān)管權(quán)利帶來的部門利益卻被個別機(jī)構(gòu)截取。

3.管理層越位。雖然國有商業(yè)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)日漸完善，但董事會、監(jiān)事會和高管層職能的實際發(fā)揮尚不符合現(xiàn)代公司治理的全面要求，主要體現(xiàn)為相互制衡不足，董事長的個人意志在某些時候替代了董事會的集體決策，董事會行使集體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)受到影響。董事長管理銀行日常經(jīng)營業(yè)務(wù)的現(xiàn)象時常發(fā)生，甚至出現(xiàn)了董事長和行長分管不同經(jīng)營部門的尷尬局面。

4.經(jīng)營目標(biāo)錯位。對于國有商業(yè)銀行，無論改制前后，董事長、行長都由組織部門任命，行政級別（或職權(quán)）基本相同，因而從邏輯上行長并不完全對董事會負(fù)責(zé)，董事長也必然更傾向于向任命他的機(jī)構(gòu)而非股東負(fù)責(zé)，這使得董事會和股東大會或者所有者代表的關(guān)系，以及董事會和管理層的關(guān)系都產(chǎn)生了扭曲。黨管干部的原則和出資人選擇經(jīng)營者的原則之間存在著矛盾。這就可能造成個別由組織部門任命的國有商業(yè)銀行高管將如何保住位子作為日常工作的首要目標(biāo)，從而忽視了日常經(jīng)營管理，如果不能實現(xiàn)管人、管事和管資產(chǎn)的統(tǒng)一，所謂有效的公司治理結(jié)構(gòu)和國有金融資產(chǎn)的保值增值就很難實現(xiàn)。

完善與改進(jìn)

（一）所有權(quán)到位。建立清晰的出資人代表制度，明確出資人代表和國有商業(yè)銀行的權(quán)責(zé)關(guān)系，同時完善授權(quán)經(jīng)營制度，為建立符合現(xiàn)代公司治理要求、適應(yīng)國際競爭的國有商業(yè)銀行提供充分的制度保障。同時，減少所有者對國有商業(yè)銀行經(jīng)營的行政干涉，使其運營符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，為股東提供最大化的回報，實現(xiàn)銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)保值、增值的目標(biāo)。

（二）監(jiān)管者獨位。其核心就是要將分散的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、財務(wù)監(jiān)督權(quán)、人事管理權(quán)、收益獲得權(quán)等實際權(quán)利集中到某一個機(jī)構(gòu)來高效率地行使。這對于構(gòu)建國有商業(yè)銀行有效產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)而建立和完善國有商業(yè)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。銀行業(yè)國有資產(chǎn)要實現(xiàn)風(fēng)險控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整、資產(chǎn)保值增值等一系列職責(zé)要求，都不能脫離銀行的經(jīng)營行為，這就對權(quán)力行使者提出了較高的專業(yè)性要求，忽視銀行的經(jīng)營行為就根本談不上很好地行使權(quán)力和履行義務(wù)。

（三）管理層歸位。就是要求國有商業(yè)銀行嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的“三會一層”的職責(zé)和權(quán)利要求，履行自身的管理職能，做到到位不越位，補(bǔ)位不缺位。董事會負(fù)責(zé)制定銀行的經(jīng)營目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃，決定銀行的投資方案，制訂銀行增加或者減少注冊資本以及發(fā)行公司債券的方案，不干涉銀行的日常經(jīng)營活動；銀行行長等經(jīng)營管理層要依照法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)和公司章程、董事會的授權(quán)，開展日常經(jīng)營活動，要建立定期向董事會報告的制度，并接受監(jiān)事會的監(jiān)督。

（四）經(jīng)營目標(biāo)對位。總的來說，就是要在微觀上使金融企業(yè)實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)，在宏觀上維護(hù)金融安全和穩(wěn)定。銀行健康發(fā)展了，國有資產(chǎn)也就保值增值了。金融資本與產(chǎn)業(yè)資本一樣，存在明顯的風(fēng)險偏好以及一定程度的經(jīng)營盲目性，因此金融運行必然存在內(nèi)在的不穩(wěn)定因素。面對不斷加劇的市場競爭和日益擴(kuò)大的對外開放，金融穩(wěn)定問題變得更加重要。所以說，銀行國有資產(chǎn)管理必須把維護(hù)國家金融安全和穩(wěn)定作為首要目標(biāo)。最重要的就是要完善以保值增值為核心的國有銀行經(jīng)營績效考評體系，并將其與人事任免相掛鉤。要充分發(fā)揮績效評價結(jié)果在激勵約束中的作用。一方面，要以績效評價為抓手，堅持薪酬與責(zé)任相一致、短期激勵與中長期激勵相結(jié)合的原則，推進(jìn)薪酬收入體系的市場化、貨幣化和規(guī)范化，建立合理有效的激勵約束機(jī)制，將國有資產(chǎn)保值增值與高管人員的利益掛鉤；另一方面，要將績效評價結(jié)果與引導(dǎo)銀行持續(xù)發(fā)展相結(jié)合，使國有銀行不僅重視當(dāng)期利潤目標(biāo)和薪酬，而且關(guān)注持續(xù)發(fā)展能力和市場競爭力的培養(yǎng)，提高投資決策的有效性，防止盲目擴(kuò)張。

在此，我們建議按以下模式之一對銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)進(jìn)行管理：

1.由銀監(jiān)會行使銀行業(yè)國有資產(chǎn)出資人、管理人的權(quán)利，實現(xiàn)管資產(chǎn)、管事相結(jié)合。這有利于更加專業(yè)、高效地行使權(quán)力，為銀行業(yè)國有金融資產(chǎn)的有效運營奠定良好的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，同時不增加現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)設(shè)置。

2.參照目前保監(jiān)會對保險公司的管理模式，由銀監(jiān)會按照管事、管人相結(jié)合的原則管理國有商業(yè)銀行。這樣有利于管理全面化、專業(yè)化、貼近化，同時也不增加現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)設(shè)置。

3.建立國有重點銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)黨建巡視委員會，采取和銀監(jiān)會合署辦公或由其代管的形式，行使銀行業(yè)國有資產(chǎn)出資人、管理人的權(quán)利，真正實現(xiàn)黨的十六大提出的“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制”。這不僅解決了國有重點金融機(jī)構(gòu)股份制改造后，尤其是在國內(nèi)外公開招股上市后，在現(xiàn)代企業(yè)制度法規(guī)框架下黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)無法實現(xiàn)的問題，還解決了所有權(quán)空位及監(jiān)督專業(yè)化問題。國有重點金融機(jī)構(gòu)黨建巡視委員會不僅抓黨建工作，同時也抓業(yè)務(wù)，開展監(jiān)督，將領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、干部隊伍建設(shè)與各項業(yè)務(wù)建設(shè)作為一個整體一起檢查、同時推進(jìn)，通過把對領(lǐng)導(dǎo)班子任命、考核與經(jīng)營業(yè)績檢查、考核結(jié)合起來，把對事考核與對人考核結(jié)合起來，從工作機(jī)制上防止和克服兩張皮現(xiàn)象，推動黨建監(jiān)督和業(yè)務(wù)監(jiān)督的相互促進(jìn)，共同發(fā)展。這是最理想的管理方式，但要增加新的機(jī)構(gòu)。