張?zhí)K軍（司法部副部長(zhǎng)、黨組副書(shū)記）

推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)

張?zhí)K軍（司法部副部長(zhǎng)、黨組副書(shū)記）

黨的十八屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），這標(biāo)志著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)入了新的歷史階段?！稕Q定》內(nèi)容豐富、立意高遠(yuǎn)，是一份全面部署推進(jìn)依法治國(guó)的綱領(lǐng)性文件。這里我想著重談?wù)剬W(xué)習(xí)《決定》中關(guān)于“推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”方面的體會(huì)。

一、建設(shè)法治社會(huì)是推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要內(nèi)容

《決定》明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！稕Q定》用整個(gè)第五部分來(lái)論述“推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”和“立法，完善社會(huì)主義法律體系”、“執(zhí)法，加快建設(shè)法治政府”、“司法，公正司法提高司法公信力”一并作為推進(jìn)依法治國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要內(nèi)容。

（一）法治社會(huì)的內(nèi)涵

建設(shè)法治社會(huì)首先要明確法治社會(huì)的內(nèi)涵。法治社會(huì)首先是相對(duì)于人治社會(huì)而提出來(lái)的。法治與人治是人類兩種主要的管理、治理、組織方式，在人類歷史上都存在了數(shù)千年，兩種治理方式孰優(yōu)孰劣也爭(zhēng)論了幾千年。在世界文明進(jìn)程中，經(jīng)過(guò)不斷探索、比較和實(shí)踐，世界上絕大多數(shù)國(guó)家最終選擇了法治作為治理的方式，實(shí)行法治已經(jīng)成為全人類的共同向往和追求。

法治社會(huì)是指國(guó)家權(quán)力和社會(huì)關(guān)系按照明確的法律秩序運(yùn)行，并且嚴(yán)格按照公正司法的正當(dāng)程序和公平裁判來(lái)協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系和解決糾紛，在法律面前人人平等，執(zhí)政者不是依照個(gè)人喜好以及親疏關(guān)系來(lái)決定社會(huì)的公共事務(wù)。在這樣的社會(huì)中，必須具備精神和制度兩方面的因素，即具有法治的精神和反映法治精神的制度。法治的精神是指整個(gè)社會(huì)對(duì)“法律至上”的普遍認(rèn)同，社會(huì)成員養(yǎng)成了自覺(jué)尊崇和遵守法律、法規(guī)，并且形成了依法辦事和通過(guò)法律或司法程序解決各方面糾紛的習(xí)慣和意識(shí)。反映法治精神的制度是指：在法治社會(huì)中，法律和行政法規(guī)等規(guī)范由民主、公開(kāi)、正當(dāng)?shù)某绦蛑贫ǔ鰜?lái)，司法和執(zhí)行過(guò)程通過(guò)規(guī)范的程序受到全社會(huì)的公開(kāi)監(jiān)督。

從上述法治社會(huì)特點(diǎn)的描述中可以看出，法律在社會(huì)系統(tǒng)中居于最高的地位并且具有最高的權(quán)威，任何組織和個(gè)人不能凌駕于法律之上，法律成為社會(huì)生活的普遍原則，既要求公民依法辦事、遵守法律，又要求管理者自覺(jué)用法律制約和規(guī)范手中的權(quán)力。

在我國(guó)幾千年的封建專制統(tǒng)治下，“人治”無(wú)論在精神層面還是在制度層面都一直占據(jù)統(tǒng)治地位。新中國(guó)成立后，才開(kāi)始了探索依法治理國(guó)家和社會(huì)的方式，制定了“五四憲法”“婚姻法”等法律。但在“文化大革命”十年浩劫中，社會(huì)主義民主法制受到嚴(yán)重踐踏。改革開(kāi)放以來(lái)，鄧小平同志痛定思痛，開(kāi)創(chuàng)了法治建設(shè)的新時(shí)期，堅(jiān)定提出了“加強(qiáng)社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制”的歷史性任務(wù)。三十多年來(lái)我國(guó)法治建設(shè)取得了巨大進(jìn)步，但整個(gè)社會(huì)治理狀況距成熟的法治社會(huì)還有很大的差距。

（二）法治社會(huì)和法治國(guó)家的關(guān)系

一般認(rèn)為“法治國(guó)家”這一專業(yè)術(shù)語(yǔ)是在德語(yǔ)中最先使用的。最初的“法治國(guó)家”是指中世紀(jì)歐洲的某種國(guó)家形式，尤其是德意志帝國(guó)當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是“和平與法律秩序的守衛(wèi)者”?，F(xiàn)代意義上的法治國(guó)家，是德國(guó)資產(chǎn)階級(jí)民主法治運(yùn)動(dòng)的成果，其基本意義是國(guó)家權(quán)力，特別是行政權(quán)力必須依法行使，所以，法治國(guó)家有時(shí)又稱法治政府。法治國(guó)家和法治政府盡管在外延和內(nèi)涵方面有所差別，但在許多場(chǎng)合可以相互替代，兩者都著重強(qiáng)調(diào)對(duì)公權(quán)力、強(qiáng)制力的限制、控制和正當(dāng)使用。

“社會(huì)”這一概念有廣義和狹義之分，廣義的社會(huì)包括國(guó)家、政府和社會(huì)組織、團(tuán)體等各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化共同體，“中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)”、“小康社會(huì)”等概念就是廣義上的表述；狹義的社會(huì)則僅指相對(duì)于國(guó)家、政府的社會(huì)共同體，主要指各種非政府組織、團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、事業(yè)單位等等，我們這里討論的“法治社會(huì)”是在狹義上運(yùn)用“社會(huì)”這一概念。

法治社會(huì)更強(qiáng)調(diào)公民和社會(huì)團(tuán)體對(duì)法治精神的認(rèn)同，對(duì)人權(quán)的保障，依照法律調(diào)節(jié)平等主體之間的關(guān)系，按照司法程序解決相互之間的糾紛等等。

建設(shè)法治社會(huì)是建設(shè)法治國(guó)家的基礎(chǔ)性條件。首先，《決定》指出“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。”很顯然，只有不斷營(yíng)造全社會(huì)尊法、學(xué)法、守法、用法的法治社會(huì)環(huán)境，才可能不斷推進(jìn)法治國(guó)家的建設(shè)。試想，如果我們整個(gè)社會(huì)都不尊奉法律，不信仰法律，大多數(shù)公民都不懂法、不信法、不守法，我國(guó)還怎么能夠建設(shè)成法治國(guó)家？其次，法治國(guó)家對(duì)公權(quán)力的制約既包括國(guó)家公權(quán)力之間的相互的監(jiān)督制約（用權(quán)力制約權(quán)力），也包括社會(huì)公眾對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督制約（用權(quán)利制約權(quán)力），如個(gè)別政府部門工作人員抱怨有的群眾辦事帶著相關(guān)法律討說(shuō)法，認(rèn)為“都是‘普法’找的麻煩”。最后，法治社會(huì)有效保障了廣大人民群眾的權(quán)益，保障了他們言論、行動(dòng)的自由，這就極大地增強(qiáng)了他們當(dāng)家做主人的意識(shí)，正是這種主人翁意識(shí)為推動(dòng)法治國(guó)家建設(shè)提供了不竭動(dòng)力。

（三）法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)要一體建設(shè)

我們?cè)谕粫r(shí)空中談?wù)摲ㄖ螄?guó)家、法治政府和法治社會(huì)這三個(gè)概念時(shí)，他們之間的外延有著相當(dāng)程度的重合，他們的內(nèi)涵有一定差異但更多的是有著“法治”的共性要素，最重要的有以下五點(diǎn)：一是憲法和法律至上；二是公權(quán)力得到控制和制約；三是公民權(quán)利得到保障；四是政務(wù)公開(kāi)、透明、規(guī)范；五是司法公正、權(quán)威。這五個(gè)要素相輔相成，缺一不可，否則就既談不上是一個(gè)法治國(guó)家、法治政府，也談不上是一個(gè)法治社會(huì)。當(dāng)然，我們?cè)谟懻摲ㄖ紊鐣?huì)建設(shè)時(shí)往往更重視第三項(xiàng)要素：人權(quán)的保障，但是顯而易見(jiàn)，如果沒(méi)有其他要素的支持，人權(quán)保障無(wú)從談起。所以，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中需要協(xié)調(diào)有序地推進(jìn)這五個(gè)要素的均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

二、建設(shè)法治社會(huì)要走符合我國(guó)國(guó)情的道路

縱觀世界各國(guó)法治發(fā)展的歷程，都有著和自然、歷史、文化、經(jīng)濟(jì)等相聯(lián)系的特點(diǎn)，有著受這些因素制約的“路徑依賴”效應(yīng)，所以中國(guó)法治社會(huì)的發(fā)展只能走符合國(guó)情的道路。同時(shí)我國(guó)發(fā)展的“后發(fā)性”特點(diǎn)，也客觀地要求積極主動(dòng)地加快法治社會(huì)建設(shè)的步伐。

（一）“路徑依賴?yán)碚摗焙头ㄖ紊鐣?huì)建設(shè)的中國(guó)道路

路徑依賴?yán)碚撟畛跏怯脕?lái)解釋技術(shù)發(fā)展受到最初選擇制約現(xiàn)象的，美國(guó)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思把這一理論應(yīng)用于制度變遷，從而獲得了1993年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。諾思認(rèn)為，路徑依賴類似于物理學(xué)中的“慣性”，一旦進(jìn)入某一路徑，就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。法治社會(huì)的發(fā)展、演進(jìn)也可以運(yùn)用“路徑依賴?yán)碚摗眮?lái)解釋。

西方國(guó)家的法治最初是從西歐城邦發(fā)展起來(lái)的，是集市與貿(mào)易、手工業(yè)發(fā)展繁榮的產(chǎn)物。這些城邦的商業(yè)法是調(diào)整城市中流動(dòng)性高的陌生人之間關(guān)系的。顯而易見(jiàn)，陌生人之間不存在交易所要求的基本信任關(guān)系，需要法治這種制度化的規(guī)范來(lái)約束，保障交易的安全與效率。隨著城市的發(fā)展和自治，制定了許多商法和城市法，成為了現(xiàn)代法的重要起源，直接催生了近現(xiàn)代資本主義法治。

當(dāng)然，西方各國(guó)在法治發(fā)展上的路徑是各有不同的，形成的現(xiàn)代法治體制也是有著各自特點(diǎn)的。但總的來(lái)說(shuō)，英、美、法等老牌西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的法治進(jìn)程的共性是有著明顯的自下而上、逐步累積、自然演進(jìn)的特點(diǎn)，即適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化發(fā)展需要，經(jīng)過(guò)一兩百年乃至兩三百年內(nèi)生演化，逐步實(shí)現(xiàn)法治化，政府對(duì)法治的推動(dòng)作用相對(duì)較小。而新加坡、韓國(guó)、日本等后發(fā)達(dá)國(guó)家，呈現(xiàn)出來(lái)的主要是政府自上而下在幾十年時(shí)間快速推動(dòng)法治化，政府對(duì)法治的推動(dòng)作用很大。

中國(guó)的國(guó)情和西方有著巨大的差別：從經(jīng)濟(jì)方面講，我國(guó)歷史上長(zhǎng)期是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，是自給自足的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)，沒(méi)有法治得以產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，改革開(kāi)放以來(lái)在短短的三十多年時(shí)間里完成了工業(yè)化。從社會(huì)方面講，傳統(tǒng)的宗法社會(huì)是一個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)、熟人社會(huì)，缺乏法治發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。從文化傳統(tǒng)上講，我國(guó)經(jīng)歷了幾千年封建社會(huì)，人治的觀念根深蒂固，缺少法治的傳統(tǒng)。特別是歷史上，我國(guó)是一個(gè)長(zhǎng)期處于動(dòng)蕩之中的半封建、半殖民地的社會(huì)，缺少法治自然演進(jìn)所需要的相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境這一重要條件。

中國(guó)的國(guó)情，決定了中國(guó)法治社會(huì)發(fā)展的路徑，只能是走一條自上而下、各方合力的強(qiáng)力推動(dòng)型的法治發(fā)展路徑。我國(guó)實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的一黨執(zhí)政、多黨參政的政治體制，這種強(qiáng)力推動(dòng)只能在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。

（二）“時(shí)空壓縮理論”和我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的緊迫性

我國(guó)的法治社會(huì)建設(shè)是在改革開(kāi)放之后，伴隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)外開(kāi)放不斷擴(kuò)大的歷史背景下進(jìn)行的。在短短的三十幾年時(shí)間內(nèi)，完成了西方老牌發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)百年實(shí)踐才完成的工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化進(jìn)程；同時(shí)，交通、通訊基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，大大縮短了人們跨越空間的時(shí)間花費(fèi)，呈現(xiàn)出明顯的“時(shí)空壓縮”特征。

時(shí)空壓縮理論最初是上世紀(jì)三十年代在研究交通運(yùn)輸和通訊技術(shù)的進(jìn)步而引起人際交往在時(shí)間和空間方面的變化的理論。美國(guó)社會(huì)學(xué)家戴維·哈維在上世紀(jì)八十年代用時(shí)空壓縮理論系統(tǒng)研究了由“時(shí)空壓縮”引起的一系列社會(huì)、文化和政治效應(yīng)的后果，提出了著名的“地球村”概念，豐富了對(duì)全球化研究的表述。哈維明確指出發(fā)展中國(guó)家由于實(shí)行趕超戰(zhàn)略和具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)的跨越式發(fā)展，會(huì)在比較短的時(shí)間里走過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家在很長(zhǎng)歷史時(shí)期里走過(guò)的路程，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，似乎時(shí)間和空間都被壓縮了。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了這種時(shí)空壓縮式的發(fā)展，一躍成為全球第一經(jīng)濟(jì)規(guī)模的大國(guó)，取得了巨大的成就；同時(shí)，也把西方老牌發(fā)達(dá)國(guó)家在數(shù)百年時(shí)間中不同階段產(chǎn)生、不斷消化解決的問(wèn)題，如農(nóng)民失地、工人失業(yè)、社會(huì)失穩(wěn)、結(jié)構(gòu)失衡、生態(tài)失序、資源失控、觀念失范，以復(fù)合型、疊加式、壓縮態(tài)集中到了“當(dāng)下”這一時(shí)空中，使矛盾和問(wèn)題十分尖銳和嚴(yán)峻。

上述諸多矛盾和問(wèn)題的解決有賴于深化各方面的改革，建立健全各方面的制度，這就客觀要求我們必須全面深化體制改革，全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快法治社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。

（三）三十多年來(lái)我國(guó)法治建設(shè)的成功實(shí)踐

長(zhǎng)期以來(lái)，特別是改革開(kāi)放三十多年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視法治建設(shè)，強(qiáng)力推進(jìn)法治建設(shè)，把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國(guó)理政的基本方式，把依法行政確定為各級(jí)政府的辦事準(zhǔn)則，社會(huì)主義法治建設(shè)取得了歷史性成就。

1.形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。三十多年前，十年浩劫后的中國(guó)，法律園地一片荒蕪，只有寥寥幾部法律。改革開(kāi)放以后，我國(guó)立法進(jìn)程不斷加快，制定了現(xiàn)行憲法，使得政治、民商、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、刑事各方面事務(wù)有法可依，三大訴訟程序以法為據(jù)；制定了行政法規(guī)737件，地方性法規(guī)8500多件，自治條例和單行條例800多件；法律體系已經(jīng)形成。

2.法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。嚴(yán)格職權(quán)法定，推進(jìn)政府權(quán)力清單制度；建立行政決策終身追責(zé)制度；落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制；推行政務(wù)公開(kāi)，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。

3.司法體制不斷完善。經(jīng)過(guò)三十多年建設(shè)，法院、檢察院組織建設(shè)基本完備；人員法律素養(yǎng)不斷提高；裝備、設(shè)施大大改善；辦理案件數(shù)量不斷增加，依法打擊了犯罪，解決了大量經(jīng)濟(jì)、行政、民事糾紛。

4.全社會(huì)法治觀念明顯增強(qiáng)。從1986年開(kāi)始到現(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)組織實(shí)施了六個(gè)五年普法規(guī)劃，每年都有數(shù)億人次以各種方式參與到普法活動(dòng)中來(lái)，極大地普及了法律知識(shí)，提高了全民法律素養(yǎng)，全社會(huì)的法治觀念明顯增強(qiáng)。我國(guó)的普法活動(dòng)是一場(chǎng)在世界法治發(fā)展史上罕見(jiàn)的大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)，是和平時(shí)期持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、規(guī)模最大的社會(huì)動(dòng)員。在黨和政府的自上而下強(qiáng)力推動(dòng)下，社會(huì)各方面齊心合力參與，億萬(wàn)人民群眾積極參加，充分體現(xiàn)了我國(guó)法治發(fā)展的強(qiáng)力推動(dòng)型的特點(diǎn)。

在看到成績(jī)的同時(shí)，我們也要看到在法治建設(shè)中還存在一些亟待解決的問(wèn)題，如立法質(zhì)量有待提高；依法行政不平衡、不規(guī)范；司法權(quán)威不高，體制仍需完善；全社會(huì)法律至上、依法辦事、依法維權(quán)的崇法、尊法、守法意識(shí)仍需要提高。四中全會(huì)《決定》及《分工方案》制定了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總藍(lán)圖、路線圖、施工圖，標(biāo)志著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)入了“快車道”。

三、建設(shè)法治社會(huì)要著重抓好的幾方面工作

建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，要涉及到立法、執(zhí)法、司法、普法、法律服務(wù)、法律監(jiān)督等方方面面。下面著重從狹義法治社會(huì)建設(shè)角度，談幾方面工作。

（一）推動(dòng)全社會(huì)樹(shù)立法治意識(shí)

法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。推動(dòng)全社會(huì)樹(shù)立法治意識(shí)，使人們發(fā)自內(nèi)心地對(duì)憲法和法律信仰及尊崇，把法律規(guī)定內(nèi)化為行為準(zhǔn)則，積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)法律、運(yùn)用法律、完善法律，才能為全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

我國(guó)有著兩千多年的封建專制歷史，人治思想根深蒂固，人治文化傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，成為制約人們現(xiàn)代法治觀念形成的障礙。和法律制定、執(zhí)法、司法這些法治建設(shè)的有形要素相比，全民法治觀點(diǎn)的形成和鞏固是一個(gè)相對(duì)緩慢變化的無(wú)形要素，往往要經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史過(guò)程。在現(xiàn)實(shí)生活中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、違法不究等現(xiàn)象的存在客觀上造成了“違法成本低，守法成本高”的“老實(shí)人吃虧”的后果，不同程度地削弱了法律權(quán)威。多年來(lái)的法治宣傳教育成效明顯，但相對(duì)于全民法治觀念的養(yǎng)成來(lái)說(shuō)還只是剛剛起步，一些地方在普法中存在重形式、輕實(shí)效的問(wèn)題，影響了人們法治觀念的樹(shù)立。從“木桶理論”的觀點(diǎn)看，在形成法治社會(huì)的諸塊“板”中“法治觀念這塊板”是一塊生長(zhǎng)比較緩慢的短板，需要大力加強(qiáng)，長(zhǎng)期努力，久久為功，否則將拖整個(gè)法治建設(shè)的后腿。

堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作，深入開(kāi)展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民熱心學(xué)法、自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法。堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為全社會(huì)樹(shù)立法治意識(shí)的關(guān)鍵，完善國(guó)家工作人員學(xué)法用法制度，特別是要把學(xué)法實(shí)況、守法實(shí)情、用法實(shí)績(jī)納入干部考核體系?！稕Q定》提出“增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)”。尊法是難以直接測(cè)定和考核的，但在法律意識(shí)的樹(shù)立中是第一位的，只有內(nèi)心尊崇法律，敬畏法律，才能牢固樹(shù)立法治信仰，才能有學(xué)法、守法、用法的自覺(jué)。這一點(diǎn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別重要。領(lǐng)導(dǎo)干部是黨的骨干力量，在全面推進(jìn)依法治國(guó)中，我們黨作為強(qiáng)力推動(dòng)型法治建設(shè)的主要力量領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，主要靠領(lǐng)導(dǎo)干部去組織、去推動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治信仰和依法辦事，直接關(guān)系法治建設(shè)的總體進(jìn)程和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，是法治建設(shè)中的“關(guān)鍵少數(shù)”。要把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院必修課。司法部將會(huì)同中組部、中宣部、人社部在年內(nèi)制定國(guó)家工作人員學(xué)法用法的指導(dǎo)性意見(jiàn)。

堅(jiān)持把青少年法治教育做為重點(diǎn)，把法治教育納入國(guó)民教育體系，在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程，開(kāi)展生動(dòng)活潑的法治實(shí)踐模擬活動(dòng)，形成青少年從小樹(shù)立法治意識(shí)的養(yǎng)成環(huán)境。教育部將會(huì)同司法部在年內(nèi)制定青少年法治教育大綱，制定在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程的實(shí)施方案。2016年提出把法治教育納入國(guó)民教育體系的意見(jiàn)。

加強(qiáng)法治文化建設(shè)。法治文化是一個(gè)社會(huì)法律制度及其實(shí)踐所體現(xiàn)的價(jià)值追求和文化內(nèi)涵。歷史發(fā)展表明，蘊(yùn)含、體現(xiàn)和弘揚(yáng)法治精神、體現(xiàn)法治價(jià)值的法治文化是一個(gè)社會(huì)在法治發(fā)展的長(zhǎng)期歷程中積淀而成的，對(duì)全社會(huì)法治意識(shí)的形成有著“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的潛移默化作用，對(duì)全面推進(jìn)法治建設(shè)起著無(wú)可替代的支撐作用。要鼓勵(lì)和提倡廣大文化工作者在日常工作、創(chuàng)作中增加法治要素、遵循法治理念、弘揚(yáng)法治精神，力爭(zhēng)創(chuàng)造出一批流芳百世的法治文化精品，同時(shí)要廣泛開(kāi)展廣大人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的群眾性文化活動(dòng)，把公民道德建設(shè)和法治文化建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

要充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)在普法中的作用?；ヂ?lián)網(wǎng)的快速普及，極大地提高了人們獲取信息的速度，降低了學(xué)習(xí)成本，特別是4G移動(dòng)網(wǎng)的普及使人們可以隨時(shí)隨地地獲得所需的知識(shí)。要下大力氣建設(shè)一批方便使用的法律法規(guī)案例數(shù)據(jù)庫(kù)、新型有效的專用檢索工具、公益性普法門戶網(wǎng)站等等。在青少年中開(kāi)展高效檢索所需法治信息的普及教育，打造現(xiàn)代版的“授人以漁”普法方式。運(yùn)用微信、微博等社交工具傳播法治思想、知識(shí)，鼓勵(lì)、扶持在各種微信群中傳播、討論、弘揚(yáng)法治精神。

牢固樹(shù)立有權(quán)力就有責(zé)任、有權(quán)利就有義務(wù)觀念。加強(qiáng)公民誠(chéng)信守法制度和數(shù)據(jù)采信、查詢、公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)。完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制，加大守法誠(chéng)信收益、違法失信成本，形成“老實(shí)人常在、不老實(shí)難行”的社會(huì)法治環(huán)境，使尊法守法成為全體公民共同追求的自覺(jué)行動(dòng)。

健全普法宣傳教育機(jī)制，完善黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門發(fā)揮職能作用，社會(huì)團(tuán)體和人民群眾廣泛參與的全民普法體制。實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制，建立法律職業(yè)工作者結(jié)合自身工作以案說(shuō)法制度，加強(qiáng)普法講師團(tuán)、普法志愿者隊(duì)伍建設(shè)。

（二）推進(jìn)多層次、多領(lǐng)域依法治理

隨著普法教育的普及和深入，公民法律意識(shí)逐步提高，人民群眾要求運(yùn)用所學(xué)法律知識(shí)參與管理各項(xiàng)事務(wù)的要求逐步高漲。上個(gè)世紀(jì)80年代末，一些地方開(kāi)展了基層單位的依法治理，90年代以來(lái)，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，基層依法治理在全國(guó)各地普遍開(kāi)展起來(lái)。與此同時(shí)，在中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門和各行業(yè)也相繼提出了以依法行政、依法管理為核心內(nèi)容的依法治理，開(kāi)展了帶有行業(yè)特點(diǎn)的依法治理活動(dòng)。如稅務(wù)系統(tǒng)開(kāi)展了依法治稅，財(cái)政系統(tǒng)開(kāi)展了依法理財(cái)，電力系統(tǒng)開(kāi)展了依法治電，交通部門開(kāi)展了依法治路等等，形成了多層次、多領(lǐng)域的依法治理。

依法治理活動(dòng)的開(kāi)展是普法活動(dòng)的自然延伸，是學(xué)法、用法的生動(dòng)實(shí)踐，同時(shí)也進(jìn)一步深化了普及法律知識(shí)活動(dòng)，提高了普法工作的針對(duì)性和實(shí)效性。在總結(jié)各地、各部門、各行業(yè)開(kāi)展依法治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上1996年開(kāi)始實(shí)施的第三個(gè)五年普法規(guī)劃就把“普治并舉”列入了五年普法規(guī)劃。此后的“四五”、“五五”、“六五”普法規(guī)劃逐步深入，依法治理活動(dòng)在全國(guó)蓬勃開(kāi)展，有力地推動(dòng)了全社會(huì)法治水平的提高。

推進(jìn)多層次、多領(lǐng)域依法治理，是組織和動(dòng)員全社會(huì)參與法治社會(huì)建設(shè)的有效途徑。廣大人民群眾對(duì)事關(guān)自身利益、比較熟悉的事務(wù)，運(yùn)用所學(xué)法律知識(shí)開(kāi)展依法治理，有利于增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性。我國(guó)實(shí)行的自上而下的黨政強(qiáng)力推動(dòng)型法治建設(shè)模式，有利之處是可以在較短的時(shí)間內(nèi)推進(jìn)法治建設(shè)以滿足快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變化，但也存在基礎(chǔ)不牢固，容易造成社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力不足的問(wèn)題。開(kāi)展多層次、多領(lǐng)域依法治理可以一定程度上克服這一問(wèn)題，形成上下聯(lián)動(dòng)建設(shè)法治社會(huì)的良好局面。

要深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理。發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用。建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的制度化渠道。支持行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)類社會(huì)組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能。發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)其成員的行為引導(dǎo)、規(guī)則約束、權(quán)益維護(hù)作用。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體規(guī)章等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用，逐步提高這些社會(huì)規(guī)范的法治化程度，逐步形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，真正形成在黨和政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，社會(huì)各方面積極參與，廣大人民群眾廣泛參加共同推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的生動(dòng)局面。司法部將會(huì)同中央政法委、全國(guó)普法辦在年內(nèi)制定深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理的意見(jiàn)，以促進(jìn)這項(xiàng)工作的開(kāi)展。

（三）建設(shè)完備的法律服務(wù)體系

隨著科技、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的不斷發(fā)展，科技進(jìn)步的速度不斷加快，經(jīng)濟(jì)組織的形態(tài)日趨復(fù)雜，社會(huì)生活日益豐富，這些都導(dǎo)致了現(xiàn)代法律日益復(fù)雜、專門、精細(xì)。越是一個(gè)成熟的法治社會(huì)，這一發(fā)展變化的趨勢(shì)就越明顯。法律工作者越來(lái)越分工細(xì)化、專門化、知識(shí)化。如果說(shuō)改革開(kāi)放的初期通過(guò)普及法律常識(shí)，群眾可以自行處理一些法律關(guān)系簡(jiǎn)單的事務(wù)、糾紛、案例，那么，現(xiàn)在就越來(lái)越需要依賴專業(yè)性很強(qiáng)的法律服務(wù)工作者來(lái)協(xié)助完成了。緣于這樣一種客觀情況的變化，法治宣傳要更多注意提高人們的法治意識(shí)和檢索、尋求專業(yè)法律服務(wù)的能力。

這里所說(shuō)的法律服務(wù)人員主要是指律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、法律援助機(jī)構(gòu)和司法鑒定機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)人員等。經(jīng)過(guò)三十多年的恢復(fù)、新建與發(fā)展，目前我國(guó)已初步形成了法律服務(wù)體系。法律服務(wù)門類逐步完善，法律服務(wù)領(lǐng)域日益拓展，法律服務(wù)隊(duì)伍不斷壯大，法律服務(wù)制度日趨健全。目前全國(guó)共有律師25萬(wàn)余人，公證員1.2萬(wàn)余人，基層法律服務(wù)工作者7.1萬(wàn)余人，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員1.4萬(wàn)余人。但隨著改革開(kāi)放全面深化，經(jīng)濟(jì)、科技、金融不斷發(fā)展和公民法律意識(shí)與權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，人民群眾和法人團(tuán)體對(duì)法律服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)，對(duì)法律服務(wù)的要求越來(lái)越高。從建設(shè)法治社會(huì)的要求來(lái)看，我國(guó)的法律服務(wù)體系還存在法律服務(wù)能力總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、分布不均衡、質(zhì)量不夠好等問(wèn)題。

要采取有力措施和優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)吸引大量取得法律職業(yè)任職資格的人員從事法律服務(wù)職業(yè)，要充分發(fā)揮特許執(zhí)業(yè)的作用吸引一批具有技術(shù)、金融、財(cái)務(wù)高級(jí)專業(yè)職務(wù)的人員進(jìn)入法律服務(wù)機(jī)構(gòu)從事專業(yè)服務(wù)，提高法律服務(wù)機(jī)構(gòu)提供大型綜合服務(wù)的能力。要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的作用，研發(fā)適用于互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)化法律服務(wù)和法律援助項(xiàng)目，提高法律服務(wù)的供給能力。

要按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)法律服務(wù)需求的要求，調(diào)整法律服務(wù)的結(jié)構(gòu)。著力提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)、融資并購(gòu)、合作投資、海外經(jīng)營(yíng)等緊缺門類法律服務(wù)的供給能力。進(jìn)一步保障教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房等民生類的法律服務(wù)。鼓勵(lì)法律服務(wù)人員參與信訪、調(diào)解、群體性案（事）件處置工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

要采取行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段努力增加廣大農(nóng)村基層、邊遠(yuǎn)偏僻地區(qū)的法律服務(wù)能力。要采取政府出資、社會(huì)捐獻(xiàn)、支援服務(wù)相結(jié)合的方式，努力構(gòu)建覆蓋基層的公共法律服務(wù)平臺(tái)，提供免費(fèi)或低收費(fèi)的法律服務(wù)。特別是要盡快實(shí)現(xiàn)法律援助全覆蓋。法律援助是政府主導(dǎo)的一項(xiàng)面對(duì)低收入和困難人群的公益性服務(wù)，是確保人人享有用司法手段救濟(jì)自身被損害權(quán)益的保障手段，體現(xiàn)了法律面前人人平等的法治精神。四中全會(huì)要求申訴案件都要實(shí)行律師代理，對(duì)其中相當(dāng)一部分低收入者要納入法律援助。可以預(yù)見(jiàn)，隨著法治社會(huì)建設(shè)的深入，人民群眾對(duì)法律援助的要求會(huì)越來(lái)越高，各級(jí)政府要努力做好這項(xiàng)“法治民生工程”。要發(fā)揮現(xiàn)代通訊技術(shù)的作用，鼓勵(lì)有條件、有實(shí)力的大中型法律服務(wù)機(jī)構(gòu)為基層提供遠(yuǎn)程法律服務(wù)，努力克服基本法律服務(wù)分布不均衡的問(wèn)題。

要進(jìn)一步發(fā)揮行政機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織、廣大消費(fèi)者對(duì)法律服務(wù)質(zhì)量的評(píng)判和監(jiān)督作用。建立法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)工作者服務(wù)誠(chéng)信、辦案質(zhì)量采信、發(fā)布平臺(tái)。進(jìn)一步完善執(zhí)業(yè)紀(jì)律及獎(jiǎng)罰制度，多措并舉努力提高法律服務(wù)質(zhì)量。

（四）深入推進(jìn)區(qū)域法治創(chuàng)建活動(dòng)

區(qū)域法治創(chuàng)建活動(dòng)是指在縣級(jí)以上行政區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行綜合性依法治理活動(dòng)。目前主要有依法治縣（市、區(qū)）及法治城市、法治?。▍^(qū)、市）三個(gè)層次的創(chuàng)建活動(dòng)。區(qū)域法治創(chuàng)建活動(dòng)既是“多層次、多領(lǐng)域依法治理”的發(fā)展提高，也是推動(dòng)一個(gè)區(qū)域整體法治化水平提高的創(chuàng)新。

從法治社會(huì)建設(shè)的角度來(lái)看，中華人民共和國(guó)境內(nèi)是一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)。法治社會(huì)的建成只能是在全國(guó)范圍內(nèi)都滿足法治社會(huì)的五個(gè)基本要素。但是從法治社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程來(lái)看，不可能在中國(guó)這樣一個(gè)有著13億多人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的大國(guó)，全國(guó)各個(gè)區(qū)域“齊步走”一朝建成法治社會(huì)。只可能是按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平和文化歷史的特點(diǎn)，通過(guò)開(kāi)展區(qū)域法治創(chuàng)建活動(dòng)，逐步的、有先有后的建成全國(guó)性法治社會(huì)。

在三個(gè)層面的區(qū)域法治社會(huì)創(chuàng)建活動(dòng)中，法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)具有基礎(chǔ)性作用；法治城市創(chuàng)建活動(dòng)的復(fù)雜性高、難度大，是法治社會(huì)創(chuàng)建中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；法治?。▍^(qū)、市）創(chuàng)建活動(dòng)是更高層次、更大范圍的法治創(chuàng)建，難度更高，復(fù)雜性更大。

在2006年開(kāi)展實(shí)施的第六個(gè)五年普法規(guī)劃中明確提出了開(kāi)展法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)的要求，同年4月全國(guó)普法辦下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》，已經(jīng)開(kāi)展了兩批全國(guó)法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)先進(jìn)單位評(píng)比表彰，目前正在組織第三批評(píng)選表彰，有力促進(jìn)了全國(guó)各地的創(chuàng)建活動(dòng)。

開(kāi)展區(qū)域法治創(chuàng)建，要著重抓好以下十個(gè)方面的工作：一是推進(jìn)地方黨委提高依法統(tǒng)攬全局的能力；二是加強(qiáng)地方立法和規(guī)章制度建設(shè)；三是推進(jìn)依法行政；四是支持公正司法；五是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)；六是加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)；七是加強(qiáng)法治宣傳教育；八是拓展和規(guī)范法律服務(wù)；九是維護(hù)社會(huì)安定和諧；十是建立健全法治監(jiān)督體系。

四中全會(huì)要求全面推進(jìn)法治建設(shè)，各級(jí)地方黨委政府可以把區(qū)域法治創(chuàng)建工作作為抓手，從全面規(guī)劃、黨政共抓、各方參與、科學(xué)評(píng)價(jià)、強(qiáng)化保障等方面推動(dòng)區(qū)域法治社會(huì)的建設(shè)，為全面建成法治社會(huì)貢獻(xiàn)力量。

從促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度看，地方黨委政府抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路需要有根本性轉(zhuǎn)變。2014年國(guó)務(wù)院為落實(shí)三中全會(huì)讓“市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的重大決策，出臺(tái)了一系列文件，其中國(guó)發(fā)［2014］43號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、國(guó)發(fā)［2014］45號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》、國(guó)發(fā)［2014］62號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》這三個(gè)文對(duì)地方政府在招商引資、募集資金時(shí)稅收、土地出讓等方面的競(jìng)爭(zhēng)性優(yōu)惠政策進(jìn)行了清理和大幅度限制。今后，地方上吸引投資要更多地依賴簡(jiǎn)化行政審批，提高辦事效率，規(guī)范行政執(zhí)法，清除吃拿卡要，支持公正司法，保護(hù)產(chǎn)權(quán)契約，維護(hù)社會(huì)治安，保障人財(cái)安全。而這些正是成熟的法治社會(huì)所應(yīng)當(dāng)具備的重要特征，也是區(qū)域法治創(chuàng)建活動(dòng)所要追求的目標(biāo)。

從推動(dòng)區(qū)域法治創(chuàng)建的舉措看，如何科學(xué)評(píng)價(jià)區(qū)域法治創(chuàng)建的效果是一個(gè)需要解決的重要問(wèn)題?？茖W(xué)的評(píng)價(jià)體系可以有效地指導(dǎo)各地開(kāi)展創(chuàng)建工作，科學(xué)評(píng)價(jià)的結(jié)果可以給投資、創(chuàng)業(yè)者提供重要參考，也可以為建立規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)，持續(xù)促進(jìn)創(chuàng)建工作的開(kāi)展。目前國(guó)際上比較有名的有世界正義工程發(fā)布的國(guó)別法治指數(shù)和世界銀行法治評(píng)估，一些學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體也對(duì)紐約、香港等城市的法治狀況進(jìn)行綜合數(shù)值評(píng)價(jià)。國(guó)內(nèi)許多地方制定了法治建設(shè)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，比較有影響力的是浙江余杭區(qū)司法局邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)許多專家提出的法治指數(shù)。浙江商會(huì)每年發(fā)布的最佳投資城市榜單是通過(guò)匯總分布在全國(guó)各地的浙商對(duì)政府行政審批效率、融資及稅收優(yōu)惠政策、政府親商政策等7大指數(shù)的評(píng)價(jià)得出來(lái)的，其中許多涉及法治建設(shè)，今后會(huì)更多反映法治狀況。中辦發(fā)［2015］20號(hào)文《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》中明確要求司法部和中央政法委牽頭：“探索建立科學(xué)完備的法治創(chuàng)建指標(biāo)體系，對(duì)社會(huì)主義法治化程度進(jìn)行量化評(píng)估，指導(dǎo)和推動(dòng)法治創(chuàng)建活動(dòng)深入發(fā)展”。這是一項(xiàng)難度大、要求高的工作，希望有條件的省市在這方面先行先試，創(chuàng)造法治建設(shè)新經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)制定科學(xué)完備的法治指標(biāo)體系提供有益經(jīng)驗(yàn)。

（責(zé)任編輯 張文靜）