□石建國

(中共中央文獻(xiàn)研究室第四編研部，北京 100017)

政府職能，簡(jiǎn)言之，就是政府的職責(zé)和功能。建國以來，經(jīng)過改革開放前后兩個(gè)歷史時(shí)期，我國的政府職能正經(jīng)歷著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能型政府向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。研究政府職能轉(zhuǎn)變問題，必須要明確一個(gè)基本前提，即中國全能政府職能是怎么形成和演變的?古語有云:不知來者視之往。只有透徹而深刻地“望、聞、問”，才能準(zhǔn)確地“切”正我國政府職能轉(zhuǎn)變問題之要害，從而使我們的研究更加切合實(shí)際，建議更加具有針對(duì)性。

一、實(shí)現(xiàn)中國現(xiàn)代化的目標(biāo)到底需要什么樣的政府?

從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)到新中國成立這一百多年的時(shí)間里，全世界幾乎一切大中小帝國主義國家都侵略過我國。除了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)是我國勝利外，其他的戰(zhàn)爭(zhēng)都是以我國的失敗而告終。

也正是從那時(shí)起，領(lǐng)土完整與國家安全成為我國亟待解決的問題。為了達(dá)到強(qiáng)國富民的目的，一些先進(jìn)人士主張“師夷長(zhǎng)技”，倡導(dǎo)走西方的道路。但是，無奈“先生”總是侵略“學(xué)生”，不給“學(xué)生”機(jī)會(huì)。無論是標(biāo)以“中體西用”的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，還是后來國民政府主導(dǎo)的工業(yè)化實(shí)踐，都未能使中國走上現(xiàn)代化(工業(yè)化)的坦途。究其原因，誠如毛澤東所分析的那樣:一是社會(huì)制度腐敗，二是經(jīng)濟(jì)技術(shù)落后。［1］P347換句話說，中國要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，就必須破除這兩個(gè)條件的制約。

中華人民共和國成立以及中國共產(chǎn)黨在全國執(zhí)政地位的確立，為我國工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)提供了制度保障，破除了第一個(gè)條件的制約。但我國工業(yè)化道路具體怎么走，即如何擺脫經(jīng)濟(jì)技術(shù)落后的制約問題，仍待解決。從理論上講，解決第二個(gè)條件制約，道路可能有許多種。但從當(dāng)時(shí)國內(nèi)外的環(huán)境條件和形勢(shì)發(fā)展來看，建立一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，實(shí)行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，似乎又是一種必然的邏輯和歷史選擇。

新中國成立之前，冷戰(zhàn)的大幕就已拉開。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)說明了我國國際生存環(huán)境的極端險(xiǎn)惡。如果說此前黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)我國走一條什么樣的工業(yè)化道路還有不同思考的話①朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以前，由于我國資金稀缺，當(dāng)時(shí)許多人主張通過先發(fā)展農(nóng)業(yè)和見效比較快的輕工業(yè)，從而為發(fā)展重工業(yè)積累資金。當(dāng)時(shí)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人中，比較有代表性的是劉少奇同志。參見劉少奇:《國家的工業(yè)化和人民生活水平的提高》(1950年)?！秳⑸倨嬲撔轮袊?jīng)濟(jì)建設(shè)》，北京:中央文獻(xiàn)出版社1993年版。，抗美援朝開始后，維護(hù)國家安全、在盡可能短的時(shí)間內(nèi)發(fā)展和完備我國的現(xiàn)代國防工業(yè)體系迅速成為全黨共識(shí)。正如后來毛澤東指出的那樣:“如果不在今后幾十年內(nèi)，爭(zhēng)取徹底改變我國經(jīng)濟(jì)和技術(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于帝國主義國家的狀態(tài)，挨打是不可避免的?！睘榇?，他要求和告誡全黨“力求在一個(gè)不太長(zhǎng)久的時(shí)間內(nèi)，改變我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)方面的落后狀態(tài)，否則我們就要犯錯(cuò)誤?！保?］P347

排除了以自然演進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的方案，我國要在最短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)趕超目標(biāo)，就必須要發(fā)揮國內(nèi)各方面特別是人民民主專政的優(yōu)勢(shì)，就必須有一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，從而最大限度、最有效地整合資源。政府的任務(wù)有二:其一，運(yùn)用國家政權(quán)的力量，為我國的現(xiàn)代化道路掃清障礙;其二，迅速動(dòng)員組織各方面資源和力量，為盡快建立我國的現(xiàn)代工業(yè)體系而努力。

當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)因素使然，歷史因素也有重大影響。從社會(huì)結(jié)構(gòu)來看，我國是一個(gè)傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國度。小農(nóng)分散而無組織，就像袋子里的一個(gè)個(gè)馬鈴薯一樣。［2］P567小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的這種社會(huì)結(jié)構(gòu)不僅決定了我國的革命特點(diǎn)，也深深影響著我國的建設(shè)進(jìn)程。我國要盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的目標(biāo)，就必須通過強(qiáng)有力的政府把分散的無數(shù)小農(nóng)發(fā)動(dòng)起來，組織起來。

從制度的歷史演進(jìn)來看，我國是一個(gè)嚴(yán)格遵循“大一統(tǒng)制度”傳統(tǒng)的國家，“在這個(gè)制度中起核心作用的是由一個(gè)皇帝、一個(gè)政府，對(duì)中國整個(gè)版圖內(nèi)所有民族實(shí)行統(tǒng)一行政管理的國家制度。”［3］前言P1因?yàn)檫@樣的傳統(tǒng)與文化根深蒂固，近代以來的中國，除去北洋政府時(shí)期，無論其前的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，還是其后國民政府時(shí)期的工業(yè)化，都是中央集權(quán)下的工業(yè)化運(yùn)動(dòng)。

最后，選擇何種形式的政府，最為關(guān)鍵的因素還在于我國工業(yè)化的領(lǐng)導(dǎo)核心——中國共產(chǎn)黨。我黨是在共產(chǎn)國際和蘇俄的幫助下建立起來的。二大以后，正式成為共產(chǎn)國際的中國支部，嚴(yán)格遵循共產(chǎn)國際的章程與決議。此后，學(xué)習(xí)蘇俄(蘇聯(lián))的制度體系，貫穿至20世紀(jì)五十年代中期的整個(gè)歷史進(jìn)程，高度集中的蘇聯(lián)模式深深影響了黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府體制。1931年11月成立的中華蘇維埃政府，以及后來各個(gè)歷史時(shí)期的人民政府，其職能圍繞革命目標(biāo)，涉及方方面面，但其最根本的原則，都是民主集中制。1949年成立的中央人民政府，是一個(gè)強(qiáng)有力的、以民主集中制為原則的政府。1953年大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)開始后，為了加強(qiáng)中央集體領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)毛澤東的提議，中共中央先后發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定(草案)》等文件。同時(shí)，為減少層次，黨中央決定撤銷中央人民政府黨組干事會(huì)，政府各部門黨組直接受中共中央領(lǐng)導(dǎo)，并重新明確了政府職能部門的歸口分工。［4］P277

由上看來，我國之所以形成強(qiáng)有力的中央政府是有其歷史淵源和現(xiàn)實(shí)因素的。這種強(qiáng)政府體制的建立與完善，促成了我國全能型②在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府職能高度重疊，因此，為方便研究，本文將這一時(shí)期的政府定義為廣義政府，黨的各級(jí)組織和國家立法、司法、行政機(jī)關(guān)以及具有相關(guān)行政職能的機(jī)構(gòu)、組織，都納入了政府的范疇。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，隨著政府不斷縮減其行為邊界，黨和政府關(guān)系逐步制度化和規(guī)范化，以及依法治國方略的實(shí)施，情況發(fā)生很大變化，本文所討論的這一時(shí)期的政府是狹義的，主要是指國家機(jī)關(guān)中的行政機(jī)關(guān)。的政府職能。

二、怎樣看待計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下的全能型政府?

為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略目標(biāo)，在全能型政府推動(dòng)下，我國經(jīng)濟(jì)雖歷經(jīng)各種運(yùn)動(dòng)的沖擊乃至破壞，但基本建立起獨(dú)立的現(xiàn)代工業(yè)體系和國防工業(yè)體系，從而為后來的改革開放奠定了堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。這期間，黨關(guān)于社會(huì)主義的理論探索也為后來的改革開放提供了思想啟示。

(一)在單一公有制和計(jì)劃體制下建立起適應(yīng)趕超戰(zhàn)略的制度體系。新中國成立后，黨和政府通過幾種方式建立起適應(yīng)趕超戰(zhàn)略的制度體系。一是通過沒收帝國主義在華企業(yè)和官僚資本，迅速控制了國民經(jīng)濟(jì)命脈。二是通過社會(huì)主義改造，消滅了資本主義經(jīng)濟(jì)成分，建立起單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。三是通過集中管理農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的一系列措施，包括統(tǒng)購統(tǒng)銷、戶籍制度和人民公社等一系列制度安排，為趕超戰(zhàn)略的實(shí)施建立起全面控制的經(jīng)濟(jì)制度體系。

“一五”計(jì)劃完成后，隨著我國社會(huì)主義制度的基本確立，國家從投資、計(jì)劃、物資、勞動(dòng)用工等各個(gè)方面，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展完全納入了計(jì)劃管理的軌道。由于始終廣泛存在著“條條”與“塊塊”的矛盾，為了調(diào)動(dòng)地方積極性，國家在1958年和1970年進(jìn)行了兩次大規(guī)模的放權(quán)改革。后來又在1961年和1977年實(shí)行了大規(guī)模權(quán)限集中的改革。但這些改革基本都是在“放”與“收”上兜圈子，即所謂的“行政性分權(quán)改革”。這種分權(quán)和集權(quán)的改革，并沒有觸動(dòng)政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)等核心問題。在政府職能沒有發(fā)生根本性變化的前提下，中央與地方關(guān)系陷入了“一統(tǒng)就死，一死就叫，一叫就放，一放就亂，一亂又統(tǒng)”的怪圈。

(二)在資本稀缺的條件下建立起現(xiàn)代工業(yè)體系和國防工業(yè)體系。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府之所以成為全能，并作出一系列的制度安排，關(guān)鍵是為了在資本稀缺條件下實(shí)現(xiàn)資金密集型重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國工業(yè)化資金的積累除稅收以外，主要依靠?jī)煞N途徑。一種是來自農(nóng)業(yè)方面的資金積累。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1979年以前的29年，從國家對(duì)農(nóng)業(yè)直接、間接兩種分配形式分析，農(nóng)業(yè)部門為國家工業(yè)化提供的資金約為4500億元(價(jià)格分配5100億元+稅收分配978元－支農(nóng)支出1577億元)，平均每年為155億元。［5］另一種就是來自工業(yè)企業(yè)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)形成的利潤(rùn)，乃至企業(yè)的折舊費(fèi)基本上都是上繳國家金庫。

工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格差即“剪刀差”是向工業(yè)傾斜的政策，從全局來看是必要的、有效的，問題是延續(xù)時(shí)間過長(zhǎng)。就工業(yè)內(nèi)部而言，當(dāng)時(shí)全國工業(yè)企業(yè)的平均折舊率僅為4．30%，即25年左右。折舊率過低，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，影響了國營企業(yè)的技術(shù)水平與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。［6］據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950年－1981年，國家財(cái)政收入共計(jì)17567．47億元，其中企業(yè)收入為 8601．74 億元，占財(cái)政收入的 49%。［7］P424

建國初期，盡管有蘇聯(lián)的援助，但我國仍堅(jiān)持以自力更生為主的方針，僅“一五”時(shí)期，國家投入資金折合黃金就達(dá)7億兩。我國在20世紀(jì)五六十年代陸續(xù)完成了以蘇聯(lián)援建“156項(xiàng)”重點(diǎn)工程為中心的694項(xiàng)限額以上項(xiàng)目。這些工業(yè)項(xiàng)目的完成，使我國開始陸續(xù)制造出飛機(jī)、汽車、機(jī)床等現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)品，并迅速武裝國民經(jīng)濟(jì)各部門，從而奠定了我國初步工業(yè)化的格局。值得一提的是，這一時(shí)期我國國防尖端科學(xué)技術(shù)的發(fā)展成績(jī)斐然，特別是原子彈和氫彈的成功爆炸，打破了超級(jí)大國的核壟斷和核訛詐，有力提升了自身的國際地位。

(三)在社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上基本保證了人民生活的最低需要。現(xiàn)代化建設(shè)需要穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。要保持社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，國家就必須為人們生活提供基本保障。為配合趕超戰(zhàn)略的實(shí)施，我國實(shí)行高積累政策。該政策使國家每年用于人們消費(fèi)的財(cái)力增長(zhǎng)十分有限。為了有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保證城市生產(chǎn)、生活所需要的糧油、棉花等農(nóng)產(chǎn)品，國家先后實(shí)行了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，人民公社的“倒定額租制”［8］P125更是最大限度地保證了國家對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的控制。

隨著“剪刀差”的驟然拉大，在城市生活水平普遍高于農(nóng)村的條件下，如果沒有相應(yīng)的行政管理體制及其他制度安排，勢(shì)必會(huì)造成農(nóng)村人口涌入城市的強(qiáng)烈刺激。我國采取的是重工業(yè)偏斜式發(fā)展，其特點(diǎn)是資金投入大但吸納勞動(dòng)力的能力較弱。正因如此，城市新增人口的就業(yè)問題本身解決起來就很困難，而要再解決農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)問題，就更加困難重重。為了保證趕超戰(zhàn)略的順利實(shí)施，減輕城市壓力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，國家在農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的基礎(chǔ)上，開始將控制人口流動(dòng)的功能引入戶籍管理，并從戶口管理、糧油供應(yīng)、勞動(dòng)用工和社會(huì)福利等方面對(duì)農(nóng)民“盲流”進(jìn)行控制。這一制度安排的要求，目的就是“既不能讓城市勞動(dòng)力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動(dòng)力盲目外流。”。［9］戶籍制度的確立，嚴(yán)格限制了當(dāng)時(shí)農(nóng)村向城市的人口流動(dòng)，并最終形成了我國的二元戶籍管理方式。

雖然國家對(duì)消費(fèi)基金安排的年均增長(zhǎng)非常有限，但在高積累和短缺經(jīng)濟(jì)條件下，政府還是為全體人民提供了低水平、廣覆蓋的社會(huì)保障。通過票證制度，國家為城市居民的消費(fèi)提供了最低保證。同時(shí)，“三個(gè)人飯，五個(gè)人吃”的低工資、廣就業(yè)政策，再加上政府、單位和企業(yè)提供的醫(yī)療、教育和其他社會(huì)福利等，使得城市居民整體貧富差距不大。對(duì)農(nóng)民而言，“政社合一”的人民公社體制，也基本保證了社員包括鰥寡孤獨(dú)家庭最低限度的吃飯、看病、教育等需求，雖然平均主義的“大鍋飯”難以調(diào)動(dòng)廣大社員的積極性，但這種體制所給予的生死無憂及安定的環(huán)境，是建國以前的舊社會(huì)所無法比擬的。

三、怎樣打造社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的服務(wù)型政府?

改革開放以后，關(guān)于轉(zhuǎn)變政府機(jī)構(gòu)職能的問題，當(dāng)初我們黨是有思想和理論準(zhǔn)備的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)，政府引入市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)企業(yè)放權(quán)讓利，采取價(jià)格雙軌;在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制外，政府在保持計(jì)劃配置資源主體地位的同時(shí)，通過相應(yīng)的制度安排，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)的生長(zhǎng)和發(fā)育。市場(chǎng)機(jī)制的引入和非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然推動(dòng)政府的行為方式發(fā)生相應(yīng)的改變。

這種轉(zhuǎn)變大體上可分為兩個(gè)階段。第一階段是從1978年十一屆三中全會(huì)以后到1992年十四大之前，主要是政府主動(dòng)縮減行為邊界，放權(quán)讓利，讓渡一定的資源配置空間，消解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府舊有職能。

在積極探索經(jīng)濟(jì)新體制的改革開放初期，政府職能轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在一個(gè)字“放”。面對(duì)廣大農(nóng)村“包產(chǎn)到戶”的熱潮，政府順勢(shì)而為，積極引導(dǎo)，最終作出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度安排。但城市改革進(jìn)展緩慢。針對(duì)當(dāng)時(shí)政府管得過多、過寬的弊端，鄧小平指出:我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，拿到中央部門來，就很難辦。［10］P328

1984年十二屆三中全會(huì)后，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重心轉(zhuǎn)移到了城市。與此相適應(yīng)，政府相關(guān)職能的轉(zhuǎn)變步伐也在加快，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一是圍繞“增強(qiáng)企業(yè)活力”這個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，其形式主要是承包制。政府按照政企分開的要求，實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，向“政府調(diào)控市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”的間接管理方向努力。其二是采取“摸著石頭過河”的辦法，政府漸進(jìn)退出全面控制，引入市場(chǎng)機(jī)制，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)替代部分計(jì)劃管理。這其中最典型的做法就是“雙軌制”。雖然“雙軌制”①關(guān)于雙軌制，波蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家布魯斯的評(píng)價(jià)是:“一個(gè)有用的發(fā)明?！敝Z貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨的評(píng)價(jià)是:進(jìn)行價(jià)格轉(zhuǎn)軌“天才的解決辦法”。后來廣為社會(huì)所詬病，但從改革的演進(jìn)路徑來看，它有著不可否認(rèn)的歷史性積極作用。

第二階段是從黨的十四大，即確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)以后，我國開始構(gòu)建新的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的政府職能，打造服務(wù)型政府，這一過程至今仍在繼續(xù)。這一歷史時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變的主要特點(diǎn)就是創(chuàng)新，圍繞打造服務(wù)型政府的目標(biāo)，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，積極構(gòu)建符合我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的政府職能，其內(nèi)容主要圍繞著以下幾方面展開:

一是把國企改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，圍繞“政企分開”這一加快政府職能轉(zhuǎn)變的根本途徑，打造社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)主體。十四大以后，特別是十四屆三中全會(huì)以后，政府主導(dǎo)的國企改革已從承包制的放權(quán)讓利過渡到建立現(xiàn)代企業(yè)制度的制度創(chuàng)新。但由于宏觀環(huán)境較差，情況復(fù)雜，國企改革一直進(jìn)展緩慢。到了十五大前后，實(shí)踐的發(fā)展和認(rèn)識(shí)的深化，都要求國企必須走出一條實(shí)質(zhì)性的體制創(chuàng)新之路，否則，國企沒有自生能力，不僅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制難以建立，而且政企最終也難以分開，政府職能轉(zhuǎn)變也就更談不上了。十五大以后，“國有企業(yè)改革攻堅(jiān)戰(zhàn)”打響。至2000年底，國有大中型企業(yè)的改革大步推進(jìn)，政企分開向前邁進(jìn)了一大步。此后，黨的十六大決定設(shè)立國資委，將政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，這一改革措施為政企分開奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

二是樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展理念，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下優(yōu)化政府職能，搞好社會(huì)建設(shè)。改革開放以來，由于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)所處發(fā)展階段的客觀要求，以及“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的工作大局的貫徹，我國政府職能的設(shè)置在事實(shí)上偏重經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，一定程度上忽視了社會(huì)公平和公共服務(wù)，造成了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條腿長(zhǎng)，社會(huì)發(fā)展的一條腿短”的窘境。進(jìn)入21世紀(jì)的頭幾年，經(jīng)濟(jì)全球化迅猛推進(jìn)，我國政府緊緊抓住這一機(jī)遇，將中國經(jīng)濟(jì)帶入發(fā)展的快車道。與此同時(shí)，國內(nèi)“非典”爆發(fā)、環(huán)境污染、群體性事件接踵而至等問題的凸顯，促使國內(nèi)各界開始反思市場(chǎng)機(jī)制。此時(shí)，黨中央提出的科學(xué)發(fā)展觀，為探索政府職能的轉(zhuǎn)變提供了思想上的指導(dǎo)，那就是突破政府經(jīng)濟(jì)職能一頭獨(dú)大的桎梏，將政府職能的重心加以優(yōu)化，其亮點(diǎn)就在于政府更加重視社會(huì)公平正義與公共服務(wù)的領(lǐng)域。

政府職能的優(yōu)化，使得新世紀(jì)以來我國人民生活水平、居民收入水平、社會(huì)保障水平邁上一個(gè)大臺(tái)階。我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變遷，城市化率超過50%;政府主導(dǎo)下的反貧困工作取得重大成就;城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面建立，全國居民的社會(huì)保障體系建設(shè)正在全面推進(jìn)。可以說，我國的社會(huì)建設(shè)已取得了重大成就，為后續(xù)政府職能的完善開了一個(gè)好頭。

三是以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)為抓手，切實(shí)轉(zhuǎn)化政府職能，進(jìn)而創(chuàng)造和完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良好環(huán)境。機(jī)構(gòu)是政府職能的載體，為了切實(shí)轉(zhuǎn)換職能，按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，1998年中央政府進(jìn)行了大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。2001年，我國加入世界貿(mào)易組織，這是政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要?dú)v史時(shí)點(diǎn)。世界貿(mào)易組織“非歧視性”、“透明度”等規(guī)則倒逼我國政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)變。它使我們黨和政府更加緊迫地認(rèn)識(shí)到，要善于依據(jù)公開的統(tǒng)一的法律法規(guī)而不是內(nèi)部文件來行使管理經(jīng)濟(jì)的職能?！安辉摴艿囊砰_，該管的一定要管住管好?！薄耙寻凑帐澜缳Q(mào)易組織規(guī)則要求規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，正確引導(dǎo)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育和增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)的國際競(jìng)爭(zhēng)力，作為政府調(diào)控和管理經(jīng)濟(jì)的主要任務(wù)?！保?1］P453－4542003年的政府機(jī)構(gòu)改革就是在我國加入世貿(mào)組織的大背景下展開的。黨的十七屆二中全會(huì)提出了2020年建立起比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制的改革目標(biāo)。為此，2008年和2013年的政府機(jī)構(gòu)改革，都加強(qiáng)了宏觀調(diào)控部門的職能，并推行大部制，強(qiáng)化了社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。十八大以后，我國在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)采取的“負(fù)面清單”(即法無禁止就合法)管理模式，更是成為探索未來我國政府職能加快轉(zhuǎn)變的重要參考。

四是打造法治政府，依法行政，以構(gòu)建服務(wù)型政府為目標(biāo)，明確政府職能轉(zhuǎn)變的方向和工作重點(diǎn)。黨的十八大提出:“要按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！薄巴苿?dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。”［12］P22要建設(shè)服務(wù)型政府，就要明確政府職能轉(zhuǎn)變的方向。對(duì)此，習(xí)近平在十八屆二中全會(huì)的講話中指出:轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，實(shí)質(zhì)上要解決的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點(diǎn)是政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，即哪些事應(yīng)該由市場(chǎng)、社會(huì)、政府各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)。［13］P52

全面深化改革，要求處理好市場(chǎng)、社會(huì)、政府的關(guān)系。全面依法治國，同樣要求處理好三者的關(guān)系。2014年10月，中共十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)依法全面履行政府職能的目的在于厘清和理順政府與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的關(guān)系，既要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，同時(shí)也要更好地發(fā)揮政府作用，做到把政府該管的事情管住管好，真正做到盡職盡責(zé)不缺位、準(zhǔn)確履職不錯(cuò)位、依法履職不越位，不斷提高政府的執(zhí)行力和公信力。

四、未來政府職能轉(zhuǎn)變的路該怎么走?

我們探討改革開放前后兩個(gè)歷史時(shí)期的政府職能，不是為了評(píng)判孰優(yōu)孰劣，而是為了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，謀劃未來?？傮w而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，現(xiàn)代化(工業(yè)化)推進(jìn)對(duì)政府及其職能的要求是不同的。從世界歷史來看，后發(fā)國家只要有穩(wěn)定的政治社會(huì)環(huán)境，就能啟動(dòng)現(xiàn)代化的進(jìn)程，并能達(dá)到中等收入水平，這一時(shí)期現(xiàn)代化對(duì)政府自身的要求不是太高。但是，進(jìn)入到中等收入水平以后，后發(fā)國家許多傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)如低勞動(dòng)成本、技術(shù)模仿與引進(jìn)的優(yōu)勢(shì)逐漸消褪。此外，民眾訴求提升、國內(nèi)外環(huán)境也發(fā)生很大變化。在此條件下繼續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程對(duì)政府及其職能都提出了更高的要求。我國正處在這一歷史階段。那么，未來繼續(xù)推動(dòng)我國政府職能轉(zhuǎn)變的路該怎么走呢?

(一)政府職能轉(zhuǎn)變要審時(shí)度勢(shì)、順勢(shì)而為。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，資源配置的基本方式發(fā)生了根本改變，政府職能必然也要發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。我國黨和政府應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，從國外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)歷史的發(fā)展中，總結(jié)規(guī)律性經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國實(shí)際，作出合理規(guī)劃與政策儲(chǔ)備，這是政府職能轉(zhuǎn)變最為理想的狀態(tài)。在大多數(shù)情況下，黨和政府還是從實(shí)踐出發(fā)，順勢(shì)而為，對(duì)生動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)及其發(fā)展要求做出回應(yīng)。黨的十八大以來，黨中央立足新的歷史條件，強(qiáng)調(diào)全面深化改革要總體設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合分析這段時(shí)期以來黨的領(lǐng)導(dǎo)人的講話、談話等重要文獻(xiàn)后，我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前及今后政府職能轉(zhuǎn)變的工作重點(diǎn)圍繞著以下幾方面展開。［14］P227

首先是“放”。政府會(huì)繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。截止2015年3月，國家部門授權(quán)地方政府審批的事項(xiàng)還有1200多項(xiàng)，2015 年要砍掉 200 多項(xiàng)。［15］

其次是“管”。該“放”的一定要“放”，但該“管”的一定也要管住管好。政府要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。

再次是“建”。政府要注重“建章立制”，從體制、機(jī)制各方面推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公平正義。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變離不開對(duì)我國大國國情的深刻把握。鄧小平在20世紀(jì)80年代曾講過一句很深刻、很發(fā)人深省的話:“中國的特點(diǎn)是又大又落后，辦起事情來不容易。”［16］P183經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界第二，但我國仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情沒有變，我國仍是世界上最大的發(fā)展中國家。在當(dāng)下及未來的一段時(shí)間內(nèi)，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的問題仍會(huì)持續(xù)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展水平的不同，各地政府職能轉(zhuǎn)變的起點(diǎn)就不完全一樣，其轉(zhuǎn)變的具體路徑與措施自然有所不同。因此，政府職能轉(zhuǎn)變，在總體方向明確的情況下，其具體路徑千萬別指望“一個(gè)雷天下響”。但同時(shí)需要強(qiáng)調(diào)的是，要堅(jiān)決防止各地借口情況特殊而拒絕轉(zhuǎn)變，或者轉(zhuǎn)變走樣情況的發(fā)生。如何根據(jù)我國大國國情實(shí)際，處理好政府職能轉(zhuǎn)變各方面的關(guān)系，是一個(gè)大問題。

(三)政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)執(zhí)政黨提出了更高的要求。1992年初，鄧小平在南方談話中指出:“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！保?6］P372如今，我們距離小平同志的殷切要求，只有10年不到的時(shí)間，我們黨肩上的擔(dān)子可謂重矣。

辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。如何盡可能快地推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，成為我們黨面臨的重要課題。西方學(xué)者認(rèn)為:“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，但現(xiàn)代化卻會(huì)引起不穩(wěn)定?！保?7］P41現(xiàn)在我國正處于現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，無論是經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)，還是利益格局、思想觀念都發(fā)生了巨大變化。在這種情況下處理好政企、政資、政事、政社的關(guān)系，難度不小。同時(shí)還有央地、黨政等諸多關(guān)系需要理順。這些問題的交錯(cuò)疊加給作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨提出了巨大挑戰(zhàn)。比如在政社關(guān)系中，政府要社會(huì)組織在管理社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮積極作用，但同時(shí)也要加強(qiáng)管理，特別是要防范一些所謂“綠黨”式非政府組織和以此進(jìn)行的所謂“維權(quán)”活動(dòng)，警惕一些別有用心的人打著合法社會(huì)組織的旗號(hào)去干非法的勾當(dāng)。

此外，需要說明的是，我國作為最大的發(fā)展中國家，政府仍需要承擔(dān)繁重的經(jīng)濟(jì)職能，萬不可一說轉(zhuǎn)變，就一窩蜂的扎向“無為”之途。再者，政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，還應(yīng)契合我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的實(shí)際。轉(zhuǎn)變應(yīng)穩(wěn)扎穩(wěn)打，循序漸進(jìn)，提高政府公信力，切莫急功近利，提一些幾年打造“服務(wù)型政府”的簡(jiǎn)單口號(hào)，謹(jǐn)防“政府職能轉(zhuǎn)變”又蛻變成了“政績(jī)工程”。

［1］建國以來毛澤東文稿:第10冊(cè)［M］．北京:中央文獻(xiàn)出版社，1996．

［2］馬克思恩格斯文集:第2卷［M］．北京:人民出版社，2009．

［3］楊松華．大一統(tǒng)制度與中國興衰［M］．北京:北京出版社，2004．

［4］中共中央文獻(xiàn)研究室．毛澤東傳(1949－1976)［M］．北京:中央文獻(xiàn)出版社，2003．

［5］中共中央政策研究室、國務(wù)院發(fā)展研究中心《農(nóng)業(yè)投入體制、機(jī)制、效益》總課題組．農(nóng)業(yè)保護(hù):現(xiàn)狀、依據(jù)和政策建議［J］．中國社會(huì)科學(xué)，1996(1)．

［6］董志凱．對(duì)“一五”建設(shè)資金的再認(rèn)識(shí)［J］．中國經(jīng)濟(jì)史研究，1998(1)．

［7］財(cái)政部辦公廳．中華人民共和國財(cái)政史料:第2輯［Z］．北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1983．

［8］武力．中國共產(chǎn)黨與當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究(1949－2006)［M］．北京:中共黨史出版社，2008．

［9］羅瑞卿．關(guān)于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明［N］．人民日?qǐng)?bào)，1958－01－10(4)．

［10］鄧小平文選:第2卷［M］．北京:人民出版社，1994．

［11］江澤民文選:第3卷［M］．北京:人民出版社，2006．

［12］十八大以來重要文獻(xiàn)選編:上［Z］．北京:中央文獻(xiàn)出版社，2014．

［13］習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編［Z］．北京:中央文獻(xiàn)出版社，2014．

［14］十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本［Z］．北京:人民出版社，2012．

［15］在十二屆全國人大三次會(huì)議記者會(huì)上李克強(qiáng)總理答中外記者問［N］．人民日?qǐng)?bào)，2015－03－16(3)．

［16］鄧小平文選:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993．

［17］〔美〕塞繆爾·亨廷頓．變革社會(huì)中的政治秩序［M］．李盛平等譯．北京:華夏出版社，1988．