薛冰

（中共天津市委黨校，天津300191）

我國古代巡視監(jiān)察制度及其當代啟示

薛冰

（中共天津市委黨校，天津300191）

我國古代巡視制度在考核官吏、懲治腐敗、平反冤獄和考績政務等方面發(fā)揮了積極的作用。我黨取得執(zhí)政地位后，高度重視反腐倡廉建設，大力健全和完善黨內巡視制度，并逐步實現(xiàn)了巡視制度的規(guī)范化、制度化和科學化。黨的十八大以來，反腐倡廉工作逐漸步入新常態(tài)，黨內巡視工作的開展應積極借鑒古代巡視制度的寶貴經(jīng)驗，通過健全機構、完善機制、加強考核、明確權限、追究責任、重視反饋等途徑，不斷充實和完善黨內巡視制度，為營造風清氣正的社會環(huán)境奠定堅實的政治基礎。

古代社會；巡視制度；反腐倡廉；經(jīng)驗啟示

歷經(jīng)幾千年的歷史演進和朝代更替，中華民族在創(chuàng)造燦爛文化的同時，也積累了諸多寶貴的治國安邦的政治財富，而在我國歷史上發(fā)揮過重要作用的巡視監(jiān)察制度，就是其中一項重要的治國經(jīng)驗。深入研究我國古代的巡視監(jiān)察制度，學習借鑒先哲的吏治經(jīng)驗，對于新形勢下加強黨風廉政建設、預防和懲治腐敗以及進一步完善黨內監(jiān)督機制，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、建立專職巡視監(jiān)察機構

我國古代巡視的方式經(jīng)歷了由皇帝親巡到機構代巡的發(fā)展演變。原始社會堯、舜、禹時期的天子巡狩制，即天子對各地進行自上而下的巡察，就是帝王親自巡視的表現(xiàn)。自秦漢到明清，我國古代歷朝歷代都建立并逐步健全完善了考核政務與監(jiān)察百官的專門機構，諸如都察院和提刑按察司等，定期對中央和地方官吏進行考察和監(jiān)督，進一步強化中央對地方的掌控以及對地方官吏的考核與監(jiān)督。由此可見，巡視監(jiān)察作為我國古代歷朝歷代維護其統(tǒng)治地位的重要政治手段，受到歷代統(tǒng)治者的高度重視，并得到不斷強化和完善，對于加強當時對中央各部門、全國各地方以及各級官吏的考績和監(jiān)督起到了很大的促進作用，也在一定程度上推動了政風民風的相對清廉和社會穩(wěn)定。

歷史啟示我們，巡視監(jiān)察制度是肅政治吏的重要手段與有效途徑，是鞏固執(zhí)政黨執(zhí)政地位和提高執(zhí)政水平的重要保證與有力支撐。因此，我們黨自成立之初就十分注重加強黨內自我監(jiān)督，如早在1925年，我黨就建立了中央特派巡視員制度，由專人負責監(jiān)督黨紀。1937年5月，黨中央討論通過了我黨第一個專門規(guī)定巡視監(jiān)察制度的法律文件――《中央巡視條例》，將黨內巡視監(jiān)察制度作為黨的自我監(jiān)督的一項重要制度確立起來。此后由于抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭的爆發(fā)及新中國成立后繁重的恢復和重建任務，黨對黨內巡視工作的實踐探索中斷。黨的十一屆三中全會之后，出于在新的歷史條件下加強黨內監(jiān)督和反腐敗斗爭的需要，恢復建立和完善黨內巡視制度就變得極為迫切。在此情況下，1990年3月黨的十三屆六中全會通過的《中共中央關于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，特別強調要建立黨內巡視監(jiān)督制度。1996年3月，中央紀委制定并下發(fā)了《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》，并開始向中央部門和地方派出巡視組。2003年8月，中央紀委、中央組織部巡視工作辦公室和巡視組正式成立。與此同時，《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例（試行）》的出臺，再一次以規(guī)范性文件的方式確立了黨內巡視監(jiān)督制度，并確立了定期專門巡視制度，隨后各?。▍^(qū)、市）也相繼成立了巡視機構。2007年10月，黨的十七大將巡視制度正式寫入黨章，再一次將巡視監(jiān)督制度提升到黨的自身建設的戰(zhàn)略高度。隨后，黨中央于2009年7月頒布實施了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，同年12月，“中央紀委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”。在巡視監(jiān)察機構設置上，黨中央以及各省、自治區(qū)和直轄市設立巡視工作領導小組，分別向黨中央以及各省、自治區(qū)和直轄市黨委負責并報告工作。巡視工作領導小組下設辦公室，并根據(jù)各地實際情況和需要成立若干巡視組。巡視組包括組長、副組長和巡視專員，實行組長負責制。巡視組對上級黨委負責，職責是對下級黨組織領導班子及其成員進行監(jiān)督。

二、構筑自上而下的巡視監(jiān)察機制

我國古代歷朝歷代巡視監(jiān)察的機構和體制不盡相同，但都遵循獨立進行巡視監(jiān)察而不受外界干涉的原則。履行巡視監(jiān)察職責的官吏，只對皇帝或者委派部門負責，不受無關部門甚至上級官吏的干預和影響。與此同時，為了保證巡視監(jiān)察官吏充分有效地行使獨立監(jiān)察職權，歷代統(tǒng)治者都充實完善相關制度，確保巡視監(jiān)察官吏完全、獨立和有效地行使監(jiān)察職權。例如明朝規(guī)定，派駐地方巡視監(jiān)察的官吏必須經(jīng)過皇帝的親自詢問和考核，并由皇帝親自任命，完成對地方的巡視監(jiān)察后向皇帝復命并向委派部門匯報巡視監(jiān)察情況。這種獨立行使巡視監(jiān)察職權不受外界干涉和影響的監(jiān)督方式，提高了巡視監(jiān)察的震懾性和實效性，對于全面了解地方官員廉潔勤政的真實情況、規(guī)范官員行為起到了積極的作用。

在現(xiàn)代社會，不論在何種體制的國家，權力都是一把雙刃劍，既具有有效性和推動性，同時又具有侵略性和獨占性。不受監(jiān)督的權力仿佛脫韁的野馬，后果不可想象。長期以來，在我們黨內，對領導班子特別是“一把手”的監(jiān)督，始終是黨的自我監(jiān)督的“軟肋”和難題。如在現(xiàn)有領導體制內，同級紀委很難對同級黨委形成有效的監(jiān)督，使得對于“一把手”很難形成有效的監(jiān)督。對于權力的制約和監(jiān)督始終是備受關注的問題，權力一旦脫離有效的監(jiān)督必將產(chǎn)生權力尋租，進而造成貪污腐敗。政治文明發(fā)展的路徑告訴我們，制約和監(jiān)督權力既要依靠自我制約，更需要通過制度規(guī)范以限制權力。目前我們黨采取的是自上而下的監(jiān)督方式，巡視機構由上級黨委任命并授權，不受地方利益團體或者裙帶關系的制約，可以消除和避免“同級監(jiān)督太軟”的現(xiàn)實弊端。與此同時，黨內巡視監(jiān)督制度能夠發(fā)現(xiàn)同級紀委難以發(fā)現(xiàn)的問題和線索，能夠充分提高巡視監(jiān)督的針對性和實效性。

三、注重巡視機構成員的選拔、任命和監(jiān)督考核

我國古代對巡視監(jiān)察官吏的選拔任用相當嚴格?？v觀我國古代歷朝歷代對于巡視監(jiān)察官吏的選拔任命，普遍需要具備以下基本條件：一是有公正廉潔的品德，這是擔任巡視監(jiān)察官吏的重要前提；二是剛正不阿，直言敢諫；三是博學多識，明于禮法；四是有在地方州縣或朝廷某些基層部門任職的經(jīng)驗。我國古代巡視監(jiān)察是官員代表皇帝對中央各部門和全國各地方進行考核、察舉和監(jiān)督，巡視監(jiān)察的過程和結果往往影響到中央集權的鞏固和地方的發(fā)展穩(wěn)定。因此，我國古代中央政府都非常重視巡視監(jiān)察官吏的選拔和任命，嚴把選人用人關，以保證巡視監(jiān)察工作的成效。

新形勢下的黨內巡視工作需要造就一支清正廉潔、經(jīng)驗豐富、公道正派和紀律嚴明的巡視工作干部隊伍，這既是我國古代巡視制度對黨的巡視工作的重要啟示和經(jīng)驗傳承，同時也是推動黨內巡視工作不斷完善和持續(xù)深入開展的關鍵所在。這就要求在巡視機構成員的選拔、任命和監(jiān)督考核等方面必須做好以下幾方面工作：首先，嚴格選拔任用專職巡視工作人員。巡視組正副組長應當從即將離開工作崗位并具有一定級別的領導干部中選任，充分運用他們政治經(jīng)驗豐富、政策掌握清楚并且工作精力充沛的優(yōu)勢。在實踐中，可通過采取組織選調、個人自薦、單位推薦和公開選拔等方式，選用作風優(yōu)良、公道正派、清正廉潔、立場堅定、理論涵養(yǎng)高和政治素養(yǎng)強的同志進入巡視工作干部隊伍，特別要注重選拔那些具有紀檢監(jiān)察工作經(jīng)驗和諸多領域任職經(jīng)歷的干部，造就一支能夠適應復雜多變的社會形勢、具有較高的理論水平和專業(yè)技能以及政治經(jīng)驗豐富的巡視工作干部隊伍。其次，建立健全巡視工作人員的待遇保障機制。應建立并實施巡視工作人員的職務晉升、交流輪崗等機制，激勵巡視工作人員全身心地投入到黨內巡視工作中去，消除他們的后顧之憂，保持巡視機構的生機和活力。同時，要注重對巡視工作人員的監(jiān)督考核，對于不能勝任或者不適宜繼續(xù)從事巡視工作的，應及時作出調整，以確保巡視工作隊伍的清正廉潔。再次，注重提升巡視工作人員的政策水平和業(yè)務素質。應充分利用巡視工作間隙，組織巡視工作人員進行政治理論學習，提高巡視工作人員的黨性修養(yǎng)和業(yè)務能力，提高他們的政治敏銳性和高度責任感。與此同時，要定期了解和掌握其他國家對于公職人員監(jiān)督的先進經(jīng)驗和有效做法，結合我國國情加以吸收和借鑒，切實提高巡視工作的針對性和實效性。第四，加強巡視工作人員自身監(jiān)督和作風建設。巡視工作人員應當強化政治意識、大局意識和責任意識，本著對組織、被巡視單位、廣大人民群眾高度負責的態(tài)度認真做好巡視工作，嚴格依法依規(guī)開展巡視工作，客觀公正作出評價，實事求是地發(fā)現(xiàn)問題和提出意見建議。巡視工作人員應當嚴格遵守巡視工作的各項紀律和規(guī)定，自覺樹立良好形象。

四、明確巡視監(jiān)察的職責權限

我國古代中央政府對于巡視監(jiān)察官吏職責權限的規(guī)定具有位卑而權重的共同之處，承擔巡視監(jiān)察職責的官吏往往級別品秩不是很高，例如明代的監(jiān)察御史為秩正七品，同地方的芝麻縣官，給事中僅為從七品。但承擔巡視監(jiān)察職責的官吏往往權限很大，并且監(jiān)察范圍非常廣泛?？v觀我國古代歷朝歷代巡視監(jiān)察的職責范圍，概括起來主要包含如下四個方面：一是考績官吏，察舉違法；二是復核昭獄，處理冤情；三是考核政務，體察民情；四是宣政布道，選拔人才。與此同時，我國古代中央政府為了明確巡視監(jiān)察官員的職責和權限，制定并完善了相關巡視監(jiān)察法規(guī)。例如漢代制定的《刺史六條問事》及隋代在總結繼承前朝基礎上頒布實施的《刺史巡察六條》，成為自漢代開始中央派遣到全國各地開展巡視監(jiān)察的官員所遵循的規(guī)定，內容涉及官吏住房、違法亂紀、徇私枉法、冤假錯案、用人失察、包庇族人、貪污受賄等許多方面。唐代制定的《巡察六條》比漢六條、隋六條的范圍還要廣泛。明代在吸收借鑒前朝的基礎之上，先后制定了《出巡相見禮儀》、《奏請差點》、《巡歷事例》和《御史回道考察法規(guī)》，進一步明確了巡視監(jiān)察的職責權限?？v觀歷朝歷代所制定實施的這些巡視監(jiān)察法規(guī)不難發(fā)現(xiàn)，其都明確了巡視監(jiān)察官員的職責權限，使得巡視監(jiān)察官員在法律的框架內開展巡視工作，這既是對出巡官員職責的明確，也是對出巡官員行為的約束。

現(xiàn)階段，中央和地方黨委的黨內巡視監(jiān)察機構，對于中央巡視組和各地方巡視組都明確規(guī)定了職責權限。我國現(xiàn)今的巡視干部并不完全等同于古代的“欽差大人”，其工作是對各級紀委和組織部門監(jiān)督管理考核干部工作的一個補充，即他們既不能直接查處承辦案件，也不能直接考察任免干部。由此可見，巡視干部只具有知情權、調查權、監(jiān)督權和建議權，對于巡視過程中所發(fā)現(xiàn)的黨員干部違法亂紀行為的證據(jù)和線索，應當依據(jù)干部管理權限和歸口管理、各司其職的原則，分別移交紀委和組織部門或者有關部門處理并跟蹤督辦。近年來，中央和地方各級黨委為適應新的經(jīng)濟社會發(fā)展要求和提高巡視工作實效，對各級巡視組提出了新的要求，以適應習近平總書記提出的發(fā)展新常態(tài)。中央和各級黨委對于巡視組職責權限的明確規(guī)定，既保證了巡視組深入了解所巡視地區(qū)的真實情況和存在的問題，切實提高巡視工作的針對性和實效性，又避免了巡視組越權干預被巡視地區(qū)的日常工作，有利于被巡視地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展和地區(qū)穩(wěn)定。

五、設立巡視官員的責任追究機制

我國古代歷朝歷代為了防止巡視監(jiān)察官吏與被巡視地方官員相互勾結，懲罰巡視監(jiān)察官吏巡察不力，都設立了巡視監(jiān)察官吏的責任追究機制。例如宋代中央政府為了避免監(jiān)司利用手中的權力與被巡視地方官員相互勾結，明確規(guī)定監(jiān)司要上報巡視監(jiān)察的具體安排，將巡視的時間安排上報尚書省，如果其未在規(guī)定期限內履行巡視監(jiān)察職責，將受到懲戒。又如明朝規(guī)定：“（御史）出按復命，都御史覆核其稱職不稱職以聞。凡御史犯罪，加三等，有臟從重論?！边@些充分體現(xiàn)了我國古代中央政府在賦予巡視監(jiān)察官吏巡察大權的同時，為了防止巡視監(jiān)察官吏與被巡視地方官員相互勾結以至瞞而不報或者不據(jù)實上報，明確規(guī)定了巡視監(jiān)察工作的原則要求和責任追究機制，有效地避免了巡視工作流于形式，提升了巡視監(jiān)察工作的成效。

我們黨的黨內巡視工作是巡視組受中央和上級黨委委派對下級黨組織及其領導班子進行監(jiān)督的一項重要而嚴肅的工作，目的是通過上級委派巡視組對被巡視地區(qū)領導班子及其成員的作風行為進行考核和監(jiān)督，以及時、準確和全面地發(fā)現(xiàn)被巡視地區(qū)所存在的問題，特別是廣大人民群眾普遍反映的問題，移交相關部門處理并監(jiān)督落實。巡視工作如果流于形式，將嚴重影響到巡視工作的成效，使得巡視工作失去意義。因此，對于巡視組及其工作人員應設立明確的責任追究機制，確保巡視工作得到深入有效的開展，也有利于強化巡視干部隊伍的職責意識。為此，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》第四十一條和四十二條專門規(guī)定了巡視人員的“紀律與責任”。針對一些地方干部不如實匯報真實情況、不如實反映真實問題的現(xiàn)象，巡視干部應當在掌握官方數(shù)據(jù)的同時，注重傾聽普通黨員干部特別是廣大人民群眾的意見和建議，及時發(fā)現(xiàn)黨員干部和人民群眾普遍關注的問題和領域，考察地方干部是否將人民群眾生活水平的提高放到治理施政的首要位置，是否長遠規(guī)劃所在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展各項事項，是否妥善處理和解決干部群眾普遍反映的矛盾問題。只有切實解決好被巡視地區(qū)黨員干部中存在的矛盾和問題，及時懲治貪污腐敗和違法亂紀行為，才能有效改善黨群干群關系，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，從而實現(xiàn)被巡視地區(qū)的和諧穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展。

六、重視巡視結果的整改反饋和監(jiān)督落實

巡視監(jiān)察工作的本質和目的在于發(fā)現(xiàn)問題并妥善地解決問題。因此，我國古代中央政府在巡視監(jiān)察工作中都遵循“大事奏裁，小事立斷”的巡視監(jiān)察成果運用原則，即重大事情上報朝廷解決，非重大事情由巡視監(jiān)察官吏就地解決處理。例如明代御史巡按各地，完成任務返回都察院，稱為回道?；氐烙繁仨殞⒀矚v地方的辦事經(jīng)過，按照御史回道考察所列項目，列舉具體事實，將已完、未結、處理過程等開奏明白，并造冊上報。由都御史依據(jù)巡按通例及回道考察所定法規(guī)，進行考察核實。對于失職違法、處置失宜、用心酷刻或擅作威福等事宜，指實參奏。

我們黨開展的黨內巡視工作，就是通過中央和上級黨組織委派巡視組對相關單位和地區(qū)進行監(jiān)督檢查，及時受理黨員干部和人民群眾普遍反映的問題，根據(jù)干部管理權限和歸口管理的原則，將相關問題和線索移交給有關部門進行處理，并跟蹤回訪落實整改情況。相關部門對于巡視工作過程中發(fā)現(xiàn)的問題如果不及時進行整改和糾正，將會直接影響到巡視工作的成效?？梢姡ㄟ^巡視工作掌握和發(fā)現(xiàn)被巡視地區(qū)存在的問題和線索，并且客觀、徹底地解決這些問題和矛盾，不斷提高巡視工作的水平和實效，才是巡視工作的真正目的之所在。由此，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》列舉了11個條款對巡視成果的運用加以規(guī)定，大約占據(jù)全部條款的1/4，充分體現(xiàn)了巡視成果的運用在整個巡視工作中的重要地位?？梢哉f，重視巡視結果的整改反饋和監(jiān)督落實，是檢驗巡視工作成效的試金石，其對于彰顯巡視工作的針對性和有效性具有根本性作用。巡視工作人員應通過跟蹤回訪被巡視地區(qū)或者單位的整改落實情況，對整改落實的效果作出評估，以確保巡視工作取得實效。

〔1〕王仰文.我國古代巡視制度的現(xiàn)代觀察〔J〕.蘭州學刊，2010（2）.

〔2〕朱妍麗.我國古代巡視制度與國外巡視制度比較之借鑒〔J〕.理論導報，2010（8）.

〔3〕劉麗瑛.加強巡視干部隊伍建設〔J〕.中共山西省委黨校學報，2013（5）.

〔4〕王云.明代巡視制度及其歷史啟示〔J〕.蘭臺世界，2014（7）.

〔5〕魏佐國.漢唐巡視制度的歷史透視〔J〕.江西行政學院學報，2010（10）.

〔6〕李崧.改革創(chuàng)新巡視制度的路徑分析〔J〕.理論視野，2011（2）.

Ancient Chinese Inspection System and its Contemporary Enlightenment

XUE Bing
（The CPC Tianjin City Committee Party School，Tianjin 300191，China）

Ancient Chinese inspection system played a positive role in impeaching the lawbreaker，evaluating government officials，punishing corruption，rehabilitating unjust verdict and checking government affairs etc.After taking power，the CPC paid high attention to implementation of combating corruption and building a clean government，strengthened and perfected inner-party inspection system，realizing its standardization，institutionalization and being scientific.Since the 18th Congress of the CPC，combating corruption has stepped into new normality.So，the inner-party inspection should refer toancient experiences，enrich and perfect inspection system by strengthening organization，perfecting mechanism，enhancing evaluation，making clear limits of authority，investigating responsibility，paying attention to feedback and so on，then laying the political foundation for building a healthy society.

ancient society；inspection system；combat corruption and build a clean government；experience and enlightenment

D262

A

1009-1203（2015）04-0041-04

責任編輯 馮耀明

2015-06-28

2014年度天津市黨建研究會重點研究課題。

薛冰（1981-），男，天津人，中共天津市委黨校法學教研部副研究員。