張宏斌 吳 斌 黃金旺

（1.中共江蘇省東臺市委黨校，江蘇 東臺 224200）

黨的十八大報告指出：“完善黨的代表大會制度，提高工人、農(nóng)民的代表比例，落實黨的代表大會任期制，試行黨代會年會制，深化縣(市、區(qū)）黨代會常任制試點。實行黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制。”黨中央的這一決策清晰、具體、明確，對于進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)、提高黨的執(zhí)政能力、全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程等起著決定性作用，具有廣泛而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實意義和歷史意義。

一、推行黨代會常任制的制約因素

推行黨代會常任制意義重大，成效顯著，但在實際工作中也存在著一些制約因素，成為影響黨代會常任制工作深入開展的瓶頸。

一是思想認(rèn)識有分歧且消極模糊。一方面，有的黨代表對黨代表大會常任制的重要性與必要性認(rèn)識不夠到位，對如何理解并行使自己民主權(quán)利的認(rèn)識不夠全面；有的黨代表對新時期黨的建設(shè)的新要求以及黨內(nèi)民主的理論和制度缺乏應(yīng)有的了解，工作中存在“不愿”、“不會”和“不敢”說的問題，影響了參政議政的實效性。另一方面，有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為實行黨代表大會常任制會限制黨委的權(quán)力，增加決策的環(huán)節(jié)；有的基層領(lǐng)導(dǎo)民主意識弱，對黨代表參與監(jiān)督、議事難以接受，認(rèn)為實行常任制削弱了黨委權(quán)威，增大了工作難度，降低了工作效率；有的黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為黨代會與人代會、政協(xié)會議的形式和內(nèi)容差不多，是“重復(fù)建設(shè)”，沒有什么實際意義；有的黨員干部認(rèn)為黨代表作用不如人大代表、政協(xié)委員那樣直接、有效果。這些思想上的分歧和認(rèn)識上的模糊直接影響了黨代表大會常任制的實施進(jìn)程和效果。

二是黨代表素質(zhì)參差不齊，履職能力不足。黨代表是黨代表大會常任制的主體角色，應(yīng)當(dāng)具有較強的參政能力、議事能力和良好的民主政治意識。但一貫以來，各級黨組織要求的和黨員自身理解的都是履行義務(wù)天經(jīng)地義，而較少提黨員的權(quán)利，黨員權(quán)利如何行使沒有硬性規(guī)定，使得一些黨代表不知道自己到底代表什么、能有哪些權(quán)利、應(yīng)該做些什么，影響了其參政議政的質(zhì)量。而一些來自基層一線的黨代表，政治、文化素質(zhì)整體偏低，對黨的路線、方針、政策理解不深不透，對黨委的全局工作和重大決策關(guān)心不夠，參政議政能力不強，履行代表職責(zé)力不從心。還有一種情況，即一些能力強的代表缺乏積極性，一些積極熱情的代表能力又有限，這也極大地影響和削弱了黨代表及黨代會的應(yīng)有作用。

三是黨代表結(jié)構(gòu)缺乏廣泛的代表性。目前，從一些黨代表的組成情況來看，領(lǐng)導(dǎo)干部的比例占到四分之三，而普通黨員代表不足四分之一，黨代表結(jié)構(gòu)上存在明顯的同質(zhì)化問題。這在一定程度上妨礙了黨員意見的充分表達(dá)，影響黨內(nèi)決策的民主性和科學(xué)性。

四是黨的代表團(tuán)活動不經(jīng)常，針對性不強。代表團(tuán)活動有著易組織、成本低、效果好的特點，抓好代表團(tuán)建設(shè)有利于強化黨代表的代表意識，有助于黨代表履行代表職責(zé)。代表團(tuán)制度雖然已經(jīng)建立，但代表團(tuán)的作用并沒有充分發(fā)揮出來，目前主要還是體現(xiàn)在黨的代表大會召開期間，作為黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)的一種組織形式，其在閉會期間的溝通協(xié)調(diào)功能沒有凸顯出來，沒有達(dá)到“定期組織代表開展活動”的要求，活動的成效不夠明顯，針對性也不強。

五是指導(dǎo)力度不強，缺少上下聯(lián)動機制。實行黨代表大會常任制是一項探索性、創(chuàng)新性工作，目前還沒有完備的政策法規(guī)，可供學(xué)習(xí)、借鑒的經(jīng)驗有些也不夠成熟，有些工作的開展還缺乏黨內(nèi)法規(guī)政策的有效支撐。試點工作中遇到的不少新情況和新問題，比如，閉會期間如何發(fā)揮黨代表的作用、如何做好黨代表提案與提議工作、如何建立黨代表與黨員和群眾的聯(lián)系渠道等等，都需要上級黨委和組織部門加強總結(jié)和指導(dǎo)，僅靠試點單位自行摸索，存在著一定的局限性、盲目性。

六是缺乏必要的群眾基礎(chǔ)。由于一些地方輿論宣傳黨代表大會常任制較少，社會對黨代會閉會期間的職責(zé)和作用了解不夠深入，黨代表發(fā)揮作用缺乏必要的社會氛圍和群眾基礎(chǔ)。

二、推行黨代會常任制的有效路徑

做好新形勢下的黨代表大會常任制試行工作，是貫徹落實黨的十八大會議精神的重要內(nèi)容。我們務(wù)必以黨的十八大會議精神為指導(dǎo)，堅持改革創(chuàng)新，不斷規(guī)范完善，扎實推進(jìn)黨代表大會常任制的試行工作。

（一）優(yōu)化黨代表大會常任制的運行環(huán)境，確保黨代表大會常任制的工作質(zhì)量

要確保黨代表大會常任制試行工作質(zhì)量，必須有強有力的制度支持、組織保證、環(huán)境保障。

一是加強輿論宣傳引導(dǎo)，統(tǒng)一思想認(rèn)識，營造有利于黨代表工作的環(huán)境氛圍。實行黨代表大會常任制，首先要解決方方面面的認(rèn)識問題。要從當(dāng)前我黨所處的歷史地位入手，從調(diào)動黨員的積極性主動性創(chuàng)造性、提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平、保持黨的生機和活力出發(fā)，加強對推行黨代表大會常任制工作重要意義的輿論宣傳，進(jìn)一步統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員的思想認(rèn)識，在全黨形成良好的工作氛圍。在實際工作中，可以通過舉辦講座、上黨課、印發(fā)資料、以會代訓(xùn)、媒體宣傳等有效形式，使廣大黨員和群眾充分認(rèn)識實行黨代表大會常任制的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)影響，深入了解黨代表大會常任制的基本內(nèi)容與主要功能，切實增強黨代表的責(zé)任意識，不斷提高黨員的主人翁意識和參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性，大力營造黨內(nèi)外關(guān)注、支持、參與黨代表大會常任制的環(huán)境氛圍，為黨代表有效行使職權(quán)創(chuàng)造良好的輿論和社會環(huán)境。同時，上級黨委和組織部門要加強對所轄試點工作的指導(dǎo)和檢查，經(jīng)常對工作進(jìn)展情況進(jìn)行跟蹤了解，對執(zhí)行過程中遇到的問題及時地給予指導(dǎo)和答復(fù)，注意總結(jié)交流試點工作經(jīng)驗，使黨代表大會常任制不斷完善，更加貼近具體實際和科學(xué)有效。

二是豐富年會內(nèi)容，創(chuàng)新審議表決模式，提高黨代會年會的運行效力。黨代表大會年會制是黨代表大會常任制的基本組成部分，在促進(jìn)黨代表大會常任制走上制度化軌道、推動黨代表大會決議的貫徹落實、充分發(fā)揮黨代表的作用等方面，有著不可替代的作用。黨代表大會年會一般安排在每年人代會、政協(xié)會議之前召開，黨代會形成的決議、決定將對人代會、政協(xié)會議起到指導(dǎo)作用。為豐富年會內(nèi)容，提高年會效力，黨代會年會在聽取和審查黨委、紀(jì)委的年度工作報告以及審議有關(guān)工作的基礎(chǔ)上，可著重進(jìn)行以下探索實踐：一是安排黨代表、代表團(tuán)作大會發(fā)言。在組織調(diào)研的基礎(chǔ)上，每次年會安排5名左右黨代表、1—2個代表團(tuán)就黨的建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展等重大問題作大會專題發(fā)言。二是對新任命的黨委、紀(jì)委委員，在年會上實行全體黨代表票決追認(rèn)。三是在屆中的年會上，根據(jù)提供的述職報告書面材料，對黨委、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行民主評議。四是對重大事項決策、重大項目安排、重要干部任免等事項征求黨代表意見，進(jìn)行審議。五是將代表舉手表決通過報告決議，改為無記名投票表決的方式，為黨代表行使職權(quán)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

三是健全工作機制，整合運行功能，強化黨代會代表的履職保障。為黨代表履行職責(zé)提供政治、組織、時間、經(jīng)費保障，是黨代表大會常任制順利實行的前提和基礎(chǔ)。要結(jié)合各級人大、政協(xié)換屆，統(tǒng)籌安排黨代表人選，盡量減少黨代表與人大代表、政協(xié)委員的交叉任職，除部分領(lǐng)導(dǎo)干部非交叉任職不可外，原則上應(yīng)實行黨代表職務(wù)專任，以保證各級黨代表能夠集中精力履行好職責(zé)。要建立健全服務(wù)黨代表開展工作的組織保障機制，成立專門工作機構(gòu)負(fù)責(zé)組織、聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)黨代表活動，做好黨代表的日常管理和服務(wù)工作，解決好黨代表提案、提議、意見建議的收集、辦理和答復(fù)問題，處理好黨代表會議與組織黨代表開展活動的關(guān)系，在閉會期間組織好黨代表開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)、調(diào)研視察活動。要本著精簡、效能的原則，改革黨代會年會的會議程序，合理安排會議議程，讓黨代表集中精力議大事；加強同黨代表所在單位的溝通協(xié)調(diào)，合理安排黨代表活動時間和方式，避免兩方面工作的矛盾沖突。要保障工作經(jīng)費，每年將黨代表大會年會的會議經(jīng)費和黨代表活動經(jīng)費列入本級財政預(yù)算，落實好專項資金，確保黨代表常任制工作的正?；_展。

（二）加強黨代表隊伍建設(shè)，提高黨代表履職的素質(zhì)和能力

黨代表大會常任制能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，關(guān)鍵取決于黨代表的能力素質(zhì)。黨代表要密切聯(lián)系黨員群眾，把他們的意見建議及時向黨組織反映，要參與黨內(nèi)有關(guān)重大問題的討論和決定，行使選舉權(quán)、表決權(quán)、提案提議權(quán)、評議監(jiān)督權(quán)等，這使得黨代表不只是一種榮譽稱號，而要具有較強的能力素質(zhì)。黨代表的能力素質(zhì)直接關(guān)系到代表履職的成效，直接決定著代表作用的發(fā)揮。因此，必須注重在提高黨代表的素質(zhì)和能力上下功夫。

一是黨代表的選舉產(chǎn)生要體現(xiàn)競爭性。黨代表要在一屆黨代表大會的任期內(nèi)持續(xù)地發(fā)揮作用，這對黨代表的選舉產(chǎn)生提出了新的更高要求。黨代表應(yīng)當(dāng)是共產(chǎn)黨員中的優(yōu)秀分子，能夠較好地體現(xiàn)黨員先進(jìn)性要求，具有一定的參與決策和管理的能力。必須按照黨的十七屆四中全會提出的“改善黨代表大會代表結(jié)構(gòu)，提高基層一線代表比例，增強代表廣泛性”和十八大報告提出的“提高工人、農(nóng)民的代表比例”要求，改進(jìn)和完善黨代表選舉辦法，確保黨代表的基本素質(zhì)，不搞榮譽性、照顧性的安排。在黨代表的構(gòu)成上，要嚴(yán)把結(jié)構(gòu)關(guān)。合理調(diào)整黨代表結(jié)構(gòu)比例，適當(dāng)減少黨代表中黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的比例，逐步擴大農(nóng)村、社區(qū)、新經(jīng)濟組織和新社會組織等生產(chǎn)和工作一線的黨代表比例，保證黨代表的廣泛性。在黨代表的推選上，要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。尊重黨員意愿，引進(jìn)競爭機制，按照“三推兩評一公示”（組織推薦、黨員推薦、群眾推薦，黨員群眾評議、組織考察評價和選舉單位公示）的程序推選產(chǎn)生黨代表，保證黨代表的先進(jìn)性。改進(jìn)黨代表候選人的提名方式，除上級黨組織直接提名、選舉單位黨員提名外，還可實行界別推薦和黨員聯(lián)名提名。增加黨代表選舉的競爭性，探索黨代表公開推選、自薦參選、平等競選、差額直選等多種形式，提高廣大黨員在選舉中的對比選擇度，確保黨代表有較高的政治素質(zhì)和黨員群眾認(rèn)可度。

二是黨代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)要體現(xiàn)實效性。實行黨代表大會代表常任制，抓好培訓(xùn)是關(guān)鍵。各級黨委要有計劃地組織同級黨代表參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)，嚴(yán)把黨代表素質(zhì)關(guān)。要堅持理論學(xué)習(xí)與實踐鍛煉相統(tǒng)一，堅持集中培訓(xùn)與個人自學(xué)相結(jié)合、集中培訓(xùn)與代表團(tuán)活動相結(jié)合、視察調(diào)研與參觀交流相結(jié)合、黨代表教育培訓(xùn)與干部教育培訓(xùn)相結(jié)合、競爭激勵與宣傳引導(dǎo)相結(jié)合，充分利用黨校、報刊、互聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)村黨員干部遠(yuǎn)程教育平臺等教育資源，通過采取集中輪訓(xùn)、以會代訓(xùn)、專題講座、輔導(dǎo)報告、代表團(tuán)研討等多種形式，著重加強對黨代表馬克思主義理論、黨內(nèi)民主理論和民主制度、黨的政策法規(guī)和黨建理論知識等方面的教育培訓(xùn)，夯實黨代表建言獻(xiàn)策、參與決策的理論基礎(chǔ)，提高黨代表思想政治素質(zhì)和分析解決問題能力，提升黨代表對參與決策的程序和方法的認(rèn)知水平。要強化黨代表的代表意識，注重讓黨代表在實踐中增長才干，以黨代表的履職業(yè)務(wù)培訓(xùn)為重點，增強黨代表在溝通、參與、監(jiān)督、示范、帶動等方面的綜合素質(zhì)，不斷提高黨代表的履職能力。

三是黨代表的履職管理要體現(xiàn)規(guī)范性。要重視對黨代表的動態(tài)管理，嚴(yán)把先進(jìn)關(guān)。實行黨代表大會代表常任制，對任期內(nèi)黨代表資格的獲得、終止、停止、辭職、罷免、補選等都要作出明確規(guī)定。一屆任期內(nèi)，會有一些黨代表因組織關(guān)系遷出或者工作需要等原因調(diào)離同級黨代表大會所屬范圍，需停止其執(zhí)行代表職務(wù)，或有的喪失了先進(jìn)性、代表性，需終止其代表資格。在黨代表大會常任制的情況下，黨代表出現(xiàn)缺額必然會影響黨代表隊伍的總體結(jié)構(gòu)和素質(zhì)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對缺額的黨代表進(jìn)行補選，以保證黨代表的數(shù)量和質(zhì)量。要加強對黨代表的日常管理，嚴(yán)把評議關(guān)。通過年度黨代表向選舉單位黨員述職、黨員群眾民主測評、黨組織評價定檔、大會通報評議結(jié)果以及黨代表履職情況公示等方式，健全完善對黨代表的監(jiān)督制約機制，實現(xiàn)黨代表由“榮譽感”向“責(zé)任感”轉(zhuǎn)變，提高黨代表履職的積極性和主動性。通過建立優(yōu)秀黨代表評比表彰、黨代表述職評議、黨外群眾評議、黨代表任期考核等制度，從制度和機制上確保黨代表的先進(jìn)性、代表性。

（三）創(chuàng)新黨代表活動機制，保障黨代表充分發(fā)揮作用

實行黨代表大會常任制，一個很重要的目的就是要充分發(fā)揮黨代表在閉會期間的作用，使“常任”產(chǎn)生“長效”。實行黨代表大會代表常任制，關(guān)鍵在于創(chuàng)新黨代表活動機制，核心在于發(fā)揮黨代表的經(jīng)常性作用。黨代表的作用發(fā)揮貫穿于一屆黨代會的始終。要實現(xiàn)黨代表作用發(fā)揮的連續(xù)性、經(jīng)常性和有效性，必須搭建黨代表作用發(fā)揮的活動平臺，保障黨代表充分行使各項權(quán)利。

一是拓寬黨代表參與渠道，充分發(fā)揮黨代表的參謀助手作用。健全并實行重大決策征求代表意見、代表提案與提議、代表調(diào)查研究、代表列席黨委有關(guān)會議、代表參加重要干部推薦和民主評議等制度，落實和完善黨內(nèi)民主決策機制，拓寬黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)決策管理的渠道。通過召開座談會、發(fā)放征求意見函等形式，聽取黨代表對決策部署和改革措施的意見和建議。把代表團(tuán)建設(shè)作為經(jīng)常性發(fā)揮黨代表作用的著力點，大力拓展代表團(tuán)組織黨代表開展活動的空間，努力提高代表團(tuán)組織黨代表開展活動的質(zhì)量。各代表團(tuán)應(yīng)經(jīng)常性地組織本團(tuán)黨代表針對重點工作、重點項目開展視察調(diào)研，圍繞地區(qū)性經(jīng)濟社會發(fā)展和黨的建設(shè)進(jìn)行建言獻(xiàn)策。

二是拓寬黨代表的監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮黨代表的評議監(jiān)督作用。健全并實行黨代表聽取和審查黨委、紀(jì)委年度工作報告、黨代表民主評議黨委、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員、黨代表評議黨委常委會工作、黨代表民主評議政風(fēng)行風(fēng)、黨代表監(jiān)督評議各類公開招考和競爭上崗、黨代表提案、黨代表提議、年會上對新任命的黨委委員、紀(jì)委委員實行黨代表票決追認(rèn)、黨委領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會前征求黨代表意見等制度，落實和完善黨內(nèi)監(jiān)督約束機制，不斷豐富和拓展黨代表參與黨內(nèi)民主監(jiān)督的形式和途徑。要以黨代表對黨委決策部署及其執(zhí)行落實情況的監(jiān)督為著重點，探索與改進(jìn)黨代表的監(jiān)督方式，切實增強黨代表民主監(jiān)督的針對性和有效性，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的落實。

三是拓寬黨代表聯(lián)系渠道，充分發(fā)揮黨代表的橋梁紐帶作用。健全并實行黨代表聯(lián)系黨員群眾、黨內(nèi)民主懇談、黨內(nèi)重大情況通報和重要工作征求意見、黨代表述職評議等制度，落實和完善黨內(nèi)民意收集機制，暢通黨代表聯(lián)系黨員群眾和反映黨員群眾意愿的渠道。黨代表既是黨組織經(jīng)常聯(lián)系廣大黨員的紐帶，也是黨廣泛聯(lián)系各界群眾的橋梁。黨代表要通過調(diào)查研究、實地視察、走訪詢問、現(xiàn)場查看、聽取匯報、召開座談會、發(fā)放征求意見表、書面提出意見建議等形式，密切黨組織與普通黨員和人民群眾的聯(lián)系；通過深入了解、充分反映，讓黨組織準(zhǔn)確掌握社情民意，有效避免決策失誤，不斷增強黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和社會影響力。