羅忠桓

（懷化市行政學(xué)院，湖南 懷化 418000）

提升應(yīng)急管理社會(huì)參與力

羅忠桓

（懷化市行政學(xué)院，湖南 懷化 418000）

我國(guó)應(yīng)急管理社會(huì)參與力無論與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還是與緩解現(xiàn)實(shí)巨大的應(yīng)急管理壓力的要求相比，都存在很大差距，提高應(yīng)急管理社會(huì)參與力已成為當(dāng)務(wù)之急、時(shí)代所需。為此，必須轉(zhuǎn)變治理理念，優(yōu)化社會(huì)參與協(xié)同體系；完善社會(huì)參與機(jī)制，提供政策支持；豐富社會(huì)參與經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新社會(huì)參與方式，提升社會(huì)參與技能；健全社會(huì)參與的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與法治；發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，打好社會(huì)參與的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)；推進(jìn)應(yīng)急文化和志愿文化建設(shè)，奠定社會(huì)參與的文化基礎(chǔ)。

應(yīng)急管理；社會(huì)參與力；社會(huì)參與協(xié)同體系；參與技能；產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)；文化基礎(chǔ)

提高應(yīng)急管理社會(huì)參與力是提升危機(jī)治理能力的需要，也是緩解政府能力不足和壓力過大的重要途徑。近年來，社會(huì)參與應(yīng)急管理的作用不斷顯現(xiàn)、增強(qiáng)，但無論與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還是與緩解現(xiàn)實(shí)巨大應(yīng)急管理壓力的要求相比，我國(guó)應(yīng)急管理社會(huì)參與力都存在很大差距，需要通過切實(shí)路徑加以提高。

一、提高應(yīng)急管理社會(huì)參與力是當(dāng)務(wù)之急、時(shí)代所需

對(duì)危機(jī)進(jìn)行應(yīng)急管理，內(nèi)在地要求政府、社會(huì)力量共同發(fā)揮作用。應(yīng)急管理社會(huì)參與力，指的是社會(huì)力量在應(yīng)急管理中所發(fā)揮的作用。具體包括：社會(huì)公共組織、企業(yè)和個(gè)人或者集體，單獨(dú)或與政府合作，通過各種可能的途徑、措施、形式參與應(yīng)急教育培訓(xùn)，獲取應(yīng)急管理信息，對(duì)應(yīng)急管理決策提出意見和建議，預(yù)防突發(fā)事件，組織提供設(shè)施和物資及人力，直接參與突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)處置、監(jiān)督應(yīng)急管理各個(gè)環(huán)節(jié)和流程的能力、所發(fā)揮的作用和取得的效力，主要指標(biāo)為社會(huì)參與主體的危機(jī)責(zé)任意識(shí)、制度保障能力、培訓(xùn)教育能力、組織動(dòng)員能力、設(shè)施物資提供能力、危機(jī)源頭阻斷能力、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)處置能力、監(jiān)督能力、與政府合作能力、自我避險(xiǎn)能力等。當(dāng)前，我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，突發(fā)事件多發(fā)，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件非政府一方之力而能為之，推進(jìn)社會(huì)參與治理是時(shí)代所需?，F(xiàn)代治理是政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)的合作治理，離不開社會(huì)責(zé)任與功能，應(yīng)急管理需要高度重視公民、社區(qū)自治組織、非營(yíng)利組織、工商企業(yè)的參與作用，提高其參與力。提高社會(huì)參與力不但能有效治理突發(fā)事件，而且是推進(jìn)治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要手段，是社會(huì)治理能力的體現(xiàn)。黨的十八大報(bào)告提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為社會(huì)力量參與危機(jī)治理提供了政治依據(jù)。提高社會(huì)參與力是國(guó)家治理現(xiàn)代化和治理能力提升的需要，更是解決風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)各種危機(jī)事件的當(dāng)務(wù)之急。

二、我國(guó)應(yīng)急管理社會(huì)參與力不足的表現(xiàn)

我國(guó)處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，對(duì)突發(fā)事件的治理理念也在發(fā)生著改變。從2003年非典事件以來，政府高度重視應(yīng)急管理，應(yīng)急管理體制機(jī)制逐步建立，法律法規(guī)初步設(shè)立，職能日益明晰，重心不斷下移，政府應(yīng)急管理能力和社會(huì)參與應(yīng)急管理能力不斷提高，尤其是社會(huì)參與應(yīng)急管理狀況正在發(fā)生重大變化，如社會(huì)危機(jī)意識(shí)和參與責(zé)任意識(shí)得到喚醒，社會(huì)單位自我防控危機(jī)意識(shí)得到加強(qiáng)，社區(qū)應(yīng)急意識(shí)、能力、效果明顯提升，社會(huì)自我動(dòng)員能力增強(qiáng)，工商企業(yè)、各單位在參與應(yīng)急預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急培訓(xùn)演練、捐款捐物、現(xiàn)場(chǎng)救助等方面發(fā)揮了積極的作用。但無論與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還是與緩解現(xiàn)實(shí)巨大應(yīng)急管理壓力的要求相比，我國(guó)應(yīng)急管理社會(huì)參與力都存在很大差距，主要表現(xiàn)為：一是停留在“表面參與”水平上，僅僅發(fā)揮了服從和配合政府行動(dòng)的“行政性”參與作用，發(fā)揮了配合人民政府采取應(yīng)急處置措施、協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序的作用，主要表現(xiàn)為自防自救、社會(huì)捐助等，積極參加應(yīng)急救援工作的深度不夠。二是參與主體缺乏協(xié)同性，參與行動(dòng)存在盲目性、臨時(shí)性、隨意性，參與人員利益和安全缺乏保障性，參與機(jī)制缺乏暢通性。社會(huì)民眾和各類組織參與應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)缺乏，渠道和措施單一，社會(huì)危機(jī)意識(shí)、參與責(zé)任意識(shí)、參與動(dòng)力都不夠。長(zhǎng)期以來，社會(huì)自治精神不足，依賴性人格、依賴性習(xí)慣存在，危機(jī)意識(shí)教育、風(fēng)險(xiǎn)教育缺失，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)缺乏危機(jī)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。三是缺乏應(yīng)急管理社會(huì)參與的專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)技能。應(yīng)急管理是集智慧和勇氣為一體的工作，對(duì)各參與主體的智慧、經(jīng)驗(yàn)、技能、勇氣的要求近乎苛刻，但目前的事實(shí)是因?yàn)殚L(zhǎng)期缺乏教育培訓(xùn)，社會(huì)民眾對(duì)應(yīng)急知識(shí)的掌握和應(yīng)急管理的復(fù)雜性、挑戰(zhàn)性和危險(xiǎn)性極不相稱。

三、我國(guó)應(yīng)急管理社會(huì)參與力不足的原因

（一）治理理念滯后

長(zhǎng)期以來，社會(huì)上存在著凡是公共事務(wù)都去找政府解決的普遍認(rèn)識(shí)，政府本身也存在全能萬能理念，有心無心地總是把自己置于治理“壟斷”地位或作為唯一治理中心，習(xí)慣于大包大攬，不屑于與社會(huì)組織合作，這種思維理念限制了社會(huì)力量在應(yīng)急管理中的角色扮演、力量釋放和作用發(fā)揮。無論行政治理文化、行政治理職能還是行政治理體制機(jī)制都匹配了政府大包大攬的模式。我國(guó)有自己的特殊國(guó)情，建立與工業(yè)化、信息化社會(huì)完全適應(yīng)的多元主體治理模式需要時(shí)間，目前政府完全放手讓社會(huì)充分發(fā)揮應(yīng)急管理作用是不現(xiàn)實(shí)的，社會(huì)也沒有這樣的承接基礎(chǔ)和能力。而且我國(guó)這方面的法律和制度性保障不夠，對(duì)應(yīng)急管理社會(huì)主體參與資格的認(rèn)定、具體作用和義務(wù)、參與組織以及參與的利益損失的補(bǔ)償?shù)确矫婢狈Ψ删唧w規(guī)定，尤其是社會(huì)參與激勵(lì)保障機(jī)制極其缺乏，不利于充分發(fā)揮應(yīng)急管理社會(huì)參與作用。有序社會(huì)參與需要法律秩序、法律保障，涉及參與的合法性以及處理應(yīng)急事務(wù)的合法性。西方發(fā)達(dá)國(guó)家法律相對(duì)完善，對(duì)于社會(huì)參與的各種情況的處理均有可以依據(jù)的法律規(guī)范，我國(guó)雖然在2007年制定出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》，從法律上規(guī)定了突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)流程，明確各級(jí)人民政府是應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，但其作用主要體現(xiàn)為四點(diǎn)：一是自我管理，參與本單位、本社區(qū)突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急工作；二是獲悉信息的公民、法人或者其他組織向應(yīng)急專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息報(bào)告；三是提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)；四是開展應(yīng)急人才培養(yǎng)，開發(fā)應(yīng)急管理新技術(shù)、新設(shè)備和新工具。這就要求村（居）民委員會(huì)、企事業(yè)單位定期組織開展有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及活動(dòng)和必要的應(yīng)急演練，新聞媒體無償開展突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急、自救與互救知識(shí)的公益宣傳，學(xué)校將應(yīng)急知識(shí)教育納入教學(xué)內(nèi)容，對(duì)學(xué)生進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)培訓(xùn)，培養(yǎng)學(xué)生的安全意識(shí)和自救、互救能力?？梢?，《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了社會(huì)參與應(yīng)急管理的基本原則，但在組織協(xié)調(diào)、合作途徑、合作范圍、合作中政府與社會(huì)組織的職能定位、合作的協(xié)商機(jī)制和基本規(guī)則等方面缺乏法律和制度性規(guī)范，使社會(huì)參與僅僅停留在原則性階段，操作性不強(qiáng)，限制了社會(huì)組織與政府合作的空間和參與應(yīng)急管理的范圍。

（二）公民社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公共組織發(fā)育不良，企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)不足

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明，在社會(huì)治理中，社會(huì)組織作為第三部門可以彌補(bǔ)政府職能不足。從參與應(yīng)急管理過程來看，社會(huì)組織和公民主要是依靠其接近民眾、接近現(xiàn)場(chǎng)、接近信息的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮作用，應(yīng)急管理的挑戰(zhàn)性決定了其無論對(duì)社會(huì)組織的數(shù)量、結(jié)構(gòu)還是公信力都有很高的要求。但現(xiàn)狀是社區(qū)組織單一，非營(yíng)利組織發(fā)育不良，管理混亂，公信力不夠，應(yīng)急公共資源不足，不能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，不能確保參與的有序有效。企業(yè)社會(huì)責(zé)任不足，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)不夠，影響了應(yīng)急管理能力的發(fā)揮。

（三）對(duì)傳統(tǒng)應(yīng)急文化的挖掘弘揚(yáng)不夠，社會(huì)應(yīng)急文化影響不足

我國(guó)應(yīng)急文化在不斷進(jìn)步。從危機(jī)根源探究的角度來看，經(jīng)歷了認(rèn)為是“上天的安排”、“命中注定”到對(duì)自然社會(huì)因素的探尋的過程；從危機(jī)預(yù)防的角度來看，經(jīng)歷了從求助神靈、祈福消災(zāi)到“居安思?！薄ⅰ耙环接须y八方支援”、“倉(cāng)中有糧，心中不慌”的過程；從危機(jī)預(yù)警的角度來看，經(jīng)歷了從讖語預(yù)測(cè)吉兇到運(yùn)用科學(xué)來預(yù)測(cè)災(zāi)難的過程；從危機(jī)規(guī)避的角度來看，經(jīng)歷了從選擇良辰吉日到通過探究自然社會(huì)規(guī)律來規(guī)避災(zāi)禍的過程。但不可否認(rèn)，應(yīng)急文化無論在理論構(gòu)建、發(fā)展方面，還是在“走到民眾中去武裝群眾”方面，都與轉(zhuǎn)型期我國(guó)對(duì)應(yīng)急文化發(fā)展的要求相去甚遠(yuǎn)。

四、提高應(yīng)急管理社會(huì)參與力的切實(shí)路徑

（一）轉(zhuǎn)變治理理念，優(yōu)化社會(huì)參與協(xié)同體系

改變過去政府大包大攬的狀況，走政府與社會(huì)協(xié)同合作治理之路，提高社會(huì)參與力，是我國(guó)應(yīng)急管理的必然選擇。社會(huì)參與內(nèi)在地要求政府轉(zhuǎn)變理念、推進(jìn)改革，扶持、規(guī)范而不是限制社會(huì)力量發(fā)揮應(yīng)急管理參與作用。一是理念協(xié)同。西蒙認(rèn)為，政府并不具有完全理性，而是具有有限理性。它的能力是有限能力，并不是無限能力。因此，政府包辦一切、管理一切、管好一切是不現(xiàn)實(shí)的。如果要這樣做，也只能是顧此失彼，“種了別人的地，荒了自己的田”，造成越位、缺位、錯(cuò)位。在應(yīng)急管理中也是如此，如果政府無視社會(huì)參與的作用，必然使危機(jī)危害加大、管理成本提高。所以要轉(zhuǎn)變觀念，確立治理與合作的協(xié)同理念，放手讓社會(huì)組織參與公共事務(wù)治理，從而從根本上改變長(zhǎng)期以來形成的政府包攬社會(huì)事務(wù)的現(xiàn)象。二是組織協(xié)同。要提升社會(huì)參與力，應(yīng)建立促進(jìn)參與的組織協(xié)調(diào)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)參與的不同主體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、為參與提供保障的動(dòng)力機(jī)制、信任機(jī)制等。推進(jìn)組織協(xié)同，需要建立互信機(jī)制，復(fù)旦大學(xué)肖巍教授認(rèn)為政府公信力對(duì)提高社會(huì)參與力至關(guān)重要，其實(shí)社會(huì)公信力同樣重要，只有政府和社會(huì)各方都有誠(chéng)信，互信才能建立起來。三是角色協(xié)同。社會(huì)組織作為一種社會(huì)資本，如何做到最大化，關(guān)鍵之一是做到角色協(xié)同。在應(yīng)急管理中，政府與社會(huì)需要合理分工，形成民間參與的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以提高社會(huì)參與力。社會(huì)參與要堅(jiān)持發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、彌補(bǔ)政府劣勢(shì)和不足的原則。按照這個(gè)原則，明確各自的責(zé)任義務(wù)、職責(zé)分工和工作程序，從而建立起公共危機(jī)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，在這個(gè)基礎(chǔ)上形成政府與社會(huì)參與的合作互動(dòng)、協(xié)作協(xié)同機(jī)制，使政府和社會(huì)真正形成伙伴關(guān)系，通過法律、政策和制度的作用，實(shí)現(xiàn)資源整合和社會(huì)協(xié)作，從而提高社會(huì)參與力。四是動(dòng)員協(xié)同。社會(huì)動(dòng)員是確保社會(huì)參與力的基礎(chǔ)，廣泛動(dòng)員公眾、企事業(yè)單位、非政府組織等社會(huì)力量共同參與應(yīng)急管理是預(yù)防、處置危機(jī)事件的保障。建立健全社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，需要采取多種動(dòng)員方式，將政府的政治行政動(dòng)員和社會(huì)組織的自我動(dòng)員、激勵(lì)動(dòng)員相結(jié)合，確保社區(qū)自治組織、志愿組織、其他社會(huì)組織自主動(dòng)員的效力。五是信息協(xié)同。信息平臺(tái)的搭建是確保政府和社會(huì)協(xié)同的基礎(chǔ)，要建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理信息共享系統(tǒng)，構(gòu)建社會(huì)參與的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，推進(jìn)信息透明，解決政府與社會(huì)信息不對(duì)稱問題，實(shí)現(xiàn)信息快捷傳播，從而確保社會(huì)參與的有效性和高效性。

（二）完善社會(huì)參與機(jī)制，提供政策支持

完善應(yīng)急管理機(jī)制，其中一個(gè)重要方面是完善社會(huì)參與應(yīng)急管理機(jī)制。按照政府負(fù)責(zé)、政府主導(dǎo)、社會(huì)自主參與、量力參與、依法參與、分類參與、有序參與的原則，推進(jìn)社會(huì)參與和應(yīng)急管理的有效對(duì)接。政府應(yīng)完善相關(guān)政策，對(duì)參與危機(jī)管理尤其是作出特殊貢獻(xiàn)的個(gè)人和組織給予表彰嘉獎(jiǎng)，對(duì)參與應(yīng)急管理的工商企業(yè)實(shí)行稅收減免和資金獎(jiǎng)勵(lì)扶持，對(duì)由于參與應(yīng)急管理而遭受損失的個(gè)人和社會(huì)組織按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，從而使積極參與社會(huì)應(yīng)急管理的各類主體政治上有榮譽(yù)、事業(yè)上有發(fā)展、社會(huì)上受尊重。

要建立健全社區(qū)和單位自我管理的參與機(jī)制。社區(qū)和單位是突發(fā)事件的第一道防線，也是應(yīng)急事件中自我管理的主體和第一時(shí)間第一反應(yīng)人。公民、各單位、社區(qū)主體首先是自我避險(xiǎn)和自我救助的主體，要實(shí)行自我管理、自我負(fù)責(zé)、自我避險(xiǎn)、自我救助、群防群治、綜合治理。中央編譯局的陳雪蓮研究員認(rèn)為應(yīng)重視應(yīng)急管理領(lǐng)域民間團(tuán)體、商業(yè)力量和國(guó)際組織的作用，引入民間社會(huì)自治與自救機(jī)制，提高其參與力。北京清華城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總工程師顧林生認(rèn)為，要提高社會(huì)參與力，應(yīng)借鑒我國(guó)社會(huì)治安群防群治的經(jīng)驗(yàn)，以居民為主形成群防群控機(jī)制。只有依靠社區(qū)和單位的守望相助、快速反應(yīng)，才能對(duì)突發(fā)事件做到最大限度的早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置。要強(qiáng)化社區(qū)自救、互救、共救的責(zé)任意識(shí)和能力，做好突發(fā)事件的預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急工作。

要建立健全志愿者組織、其他社會(huì)公共組織志愿參與機(jī)制。志愿者組織可以通過有效的組織和對(duì)話將分散的個(gè)體民眾聚合到一起，從而形成一股集體力量。志愿者組織在應(yīng)急物資運(yùn)輸、應(yīng)急救援技術(shù)開發(fā)，以及救助災(zāi)民、維護(hù)秩序、提供心理疏導(dǎo)和人文關(guān)懷等方面發(fā)揮著非常重要的作用，需要建立志愿者整合機(jī)制和分類參與機(jī)制，讓志愿者聞之即來，人人有事做，事事有人做，使整個(gè)志愿參與活動(dòng)有序有效。

要建立健全工商企業(yè)社會(huì)參與機(jī)制，加快推進(jìn)政府購(gòu)買工商企業(yè)尤其是應(yīng)急企業(yè)服務(wù)。政府應(yīng)與工商企業(yè)合作，以合同、付費(fèi)購(gòu)買等市場(chǎng)化形式開展應(yīng)急管理合作，提高應(yīng)急管理效率，降低管理成本，減少危機(jī)損害。如簽訂災(zāi)害應(yīng)急救援協(xié)議，可以形成一個(gè)制度化的災(zāi)害救援合作關(guān)系，對(duì)于形成應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)、整合應(yīng)急救災(zāi)資源具有積極意義。除了購(gòu)買工商企業(yè)服務(wù)，政府還可以購(gòu)買社會(huì)公共組織服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化和規(guī)范化。

（三）創(chuàng)新社會(huì)參與方式，提升社會(huì)參與技能

應(yīng)急管理對(duì)參與主體的專業(yè)技能和知識(shí)要求都很高，要求參與者能接受正規(guī)的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)突發(fā)事件管理的成功經(jīng)驗(yàn)，熟悉應(yīng)急管理的過程以及應(yīng)急管理過程各個(gè)環(huán)節(jié)的要求，了解應(yīng)急管理機(jī)制，對(duì)于不同類型危機(jī)事件發(fā)生的特點(diǎn)、規(guī)律以及危害和應(yīng)急救援要求給予高度關(guān)注，熟記于心。社會(huì)參與發(fā)揮作用的范圍不同，對(duì)經(jīng)驗(yàn)技術(shù)掌握的要求也是不同的。應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍需要專門技術(shù)，普通參與者則需要掌握自救、互救等方面的技能。

首先，應(yīng)急技術(shù)開發(fā)對(duì)提高應(yīng)急管理社會(huì)參與力意義重大。應(yīng)急技術(shù)主要包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)、應(yīng)急預(yù)測(cè)預(yù)警技術(shù)、應(yīng)急信息處理技術(shù)、應(yīng)急避險(xiǎn)、逃生與救援技術(shù)、應(yīng)急輿情引導(dǎo)技術(shù)等。

其次，要研究宣傳西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)參與應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)、德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)參與機(jī)制完善，社會(huì)參與熱情高，民眾是應(yīng)急救援的關(guān)鍵角色，發(fā)揮著關(guān)鍵作用，有很多可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。學(xué)者們應(yīng)在深入研究的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行條理化、通俗化加工，將其作為應(yīng)急管理培訓(xùn)內(nèi)容，通過媒體傳播，從而向社會(huì)推廣。同時(shí)，要總結(jié)2003年非典事件以來我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)。近十年來，我國(guó)在自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等突發(fā)事件處置方面還是有些經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)的，有許多案例可循，有許多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，也有許多教訓(xùn)值得吸取。所以，有必要將這些變成具體案例知識(shí)，編成培訓(xùn)教材，進(jìn)入學(xué)校、社區(qū)、單位。另外，要認(rèn)真總結(jié)應(yīng)急管理社會(huì)參與的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，過去十年來，社會(huì)力量在參與應(yīng)急管理方面發(fā)揮了積極作用，參與了應(yīng)急培訓(xùn)、信息預(yù)警、社會(huì)動(dòng)員、物資募捐、物資運(yùn)輸、現(xiàn)場(chǎng)救援、心理撫慰等各類工作，總結(jié)出很多經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)都值得很好地借鑒。

再次，創(chuàng)新社會(huì)參與方式，使民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人通過多種方式積極參與應(yīng)急管理。清華大學(xué)薛瀾教授等認(rèn)為政府可以廣泛采用協(xié)議與合同的方式和社會(huì)合作，互相支援，建立政府與社會(huì)協(xié)同的公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序參與。一是直接與政府合作，協(xié)助政府行動(dòng)；二是通過傳媒方式發(fā)揮作用；三是采取自主方式，即自愿地、選擇性地直接與危機(jī)受害者發(fā)生關(guān)系，發(fā)揮參與作用，構(gòu)建社會(huì)參與政策制定、預(yù)案編制、演練演習(xí)、隱患排查、信息報(bào)告、先期處置等活動(dòng)機(jī)制，尤其要構(gòu)建以協(xié)議、授權(quán)、委托為主要方式的政府與社會(huì)合作機(jī)制，提高社會(huì)參與的全面性。

（四）健全社會(huì)參與的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與法治化

應(yīng)建立健全應(yīng)急管理法規(guī)，充分發(fā)揮法律對(duì)社會(huì)參與的保障和支持作用。美國(guó)芝加哥大學(xué)趙鼎新教授認(rèn)為，提高社會(huì)參與力，要防止社會(huì)公眾的負(fù)參與，將社會(huì)參與納入制度化軌道。當(dāng)前我國(guó)需要開展進(jìn)一步的立法工作和制度性設(shè)計(jì)，細(xì)化法律規(guī)范，出臺(tái)應(yīng)急管理社會(huì)參與的相關(guān)法規(guī)，明確規(guī)范社會(huì)參與主體、參與程序、途徑與方式、權(quán)利保障、獎(jiǎng)懲機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、政府與社會(huì)參與主體的關(guān)系等方面的內(nèi)容，對(duì)不同類型、不同等級(jí)、不同過程的應(yīng)急管理，設(shè)立具有可操作性、執(zhí)行性的合作協(xié)議與制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與法治化。要明確規(guī)范政府與社會(huì)在應(yīng)急管理中的角色定位、職責(zé)分工、責(zé)權(quán)行使、行動(dòng)程序，確定政府和社會(huì)的合作伙伴關(guān)系。

（五）發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，打好社會(huì)參與的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)不但具有經(jīng)濟(jì)意義、福利意義，而且對(duì)于充實(shí)應(yīng)急物資準(zhǔn)備、推進(jìn)應(yīng)急管理專業(yè)化、高效化具有重要意義。當(dāng)前要發(fā)展的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)主要包括應(yīng)急教育培訓(xùn)、應(yīng)急物資產(chǎn)品制造、應(yīng)急物資和資金募集與管理、應(yīng)急物資運(yùn)輸與管理維護(hù)、應(yīng)急技術(shù)研發(fā)、心理醫(yī)療等，同時(shí)，推進(jìn)應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)化也是其中一個(gè)重要方面。要形成以應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)為核心，以應(yīng)急教育培訓(xùn)、信息處理、技術(shù)裝備、物資保障、醫(yī)療保障、人力資源和生產(chǎn)儲(chǔ)備為體系的產(chǎn)業(yè)群。應(yīng)急文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容，應(yīng)急文化與產(chǎn)業(yè)融合可以形成良性互動(dòng)發(fā)展。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是一個(gè)新興服務(wù)產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展要走科學(xué)化、法制化、規(guī)范化之路，應(yīng)通過立法規(guī)范保障應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府可以運(yùn)用融資、稅收等政策杠桿鼓勵(lì)支持應(yīng)急產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。

（六）推進(jìn)應(yīng)急文化和志愿文化建設(shè)，奠定社會(huì)參與的文化基礎(chǔ)

應(yīng)急文化決定應(yīng)急管理的行為方式，影響著應(yīng)急管理的有效性程度。應(yīng)急管理既是一種理念，又是一種具體行動(dòng)，有什么樣的應(yīng)急理念，就有什么樣的應(yīng)急行動(dòng)。應(yīng)急文化是多層面的，廣義的應(yīng)急文化包括應(yīng)急物質(zhì)文化、行為文化、制度文化和精神文化。狹義的應(yīng)急文化包括：第一層次是價(jià)值觀念和思維方式。應(yīng)急文化首先是一種應(yīng)急思維和危機(jī)應(yīng)急意識(shí)，是一種防災(zāi)避險(xiǎn)、自救互救的思想心理、精神和行為習(xí)慣方式。第二層次是社會(huì)規(guī)范，如應(yīng)急制度規(guī)范等。第三層次是應(yīng)急行為習(xí)慣和方式。應(yīng)加強(qiáng)志愿文化的建設(shè)與傳播，把志愿文化融入應(yīng)急文化中，建設(shè)社會(huì)參與文化，弘揚(yáng)中華民族扶危濟(jì)困的傳統(tǒng)美德，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，動(dòng)員社會(huì)各方力量共同參與、友善互助、守望相助。具體做法是：一要加強(qiáng)危機(jī)意識(shí)、應(yīng)急意識(shí)的教育和培養(yǎng)。國(guó)民教育和社會(huì)教育都應(yīng)把危機(jī)意識(shí)和危機(jī)責(zé)任教育作為重要內(nèi)容。二要堅(jiān)持對(duì)公民及社會(huì)組織的公共精神、自主精神、志愿精神、誠(chéng)信精神和助人為樂的價(jià)值精神的教育培育，積極倡導(dǎo)“我為人人、人人為我”的社會(huì)價(jià)值理念，以知促行、以行促知，使奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步的志愿精神深入人心，增強(qiáng)公民、社會(huì)組織之間，以及他們與政府的合作意愿和參與應(yīng)急管理的意愿。三要加強(qiáng)傳統(tǒng)應(yīng)急文化的挖掘，為今天所用。我國(guó)傳統(tǒng)文化里不乏應(yīng)急文化和社會(huì)參與文化，遠(yuǎn)古以來，風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)難就和人類社會(huì)相生相伴、如影隨形，人們?cè)谂c各種災(zāi)難抗?fàn)幹?，產(chǎn)生出無窮的智慧和科學(xué)的應(yīng)急理念與應(yīng)急文化，如夏禹治水的智慧和技術(shù)就彰顯出應(yīng)急處置文化的魅力。

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Practical Route to Promote Ability of Social Participation of Emergency Management

LUOZhong-huan
（Huaihua Administrative College，Huaihua 418000，China）

The ability of social participation of emergency management in China has greater gap，compared with western countries，as well as the requirement to relieve realistic pressure of emergency management，then it is urgent and necessary to promote it.For this purpose，we must change idea of management and optimize the collaborative system of social participation；complete mechanism of it and provide policy support；enrich experience，innovate way and promote skill of it；perfect laws and regulations，realizing society participating in legal governance；develop emergency production，making good industrial base；and boost construction of emergency culture and voluntary culture，establishing cultural base for social participation.

emergency management；ability of social participation；collaborative system of social participation；skill of participation；industrial base；cultural base

C936

A

1009-1203（2015）03-0060-05

責(zé)任編輯 梁華林

2015-04-08

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（2012YBA248）。

羅忠桓（1970-），男，湖南新化人，懷化市行政學(xué)院科研處副教授。