張擴振

(江西師范大學(xué)政法學(xué)院，江西南昌330022)

論行政訴訟原告資格發(fā)展之歷程與理念轉(zhuǎn)換

張擴振

(江西師范大學(xué)政法學(xué)院，江西南昌330022)

在制約行政權(quán)力和保障并擴展公民權(quán)利的理念指導(dǎo)下，我國行政訴訟原告資格變化經(jīng)歷了從行政相對人、法律上利害關(guān)系人到利害關(guān)系人的三個階段，呈現(xiàn)出范圍逐步擴大的趨勢，體現(xiàn)了與世界接軌的標(biāo)準(zhǔn)趨同性。由于代表公共利益的行政主體做出的行政行為牽涉到諸多復(fù)雜的利益關(guān)系，擴展原告資格把利益判斷與分配的職能過度地交由法院行使，將面臨成本高、效率低和糾紛擴大化等難題。因此需要轉(zhuǎn)換原有制約行政、擴展權(quán)益的理念，以協(xié)商行政與平衡利益理念為基礎(chǔ)來慎重對待原告資格擴展。

行政訴訟；原告資格；利害關(guān)系

行政訴訟的原告資格在我國呈現(xiàn)不斷擴展的趨勢。2014年11月修改的我國《行政訴訟法》將行政訴訟的原告界定為“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，改變了原有的“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告”的模糊規(guī)定，也改變了2000年行政訴訟法司法解釋中的“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”的提法，為行政訴訟原告確立了新的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八屆四中全會公報提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”的理念，以及首例檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟的司法實踐昭示著我國行政訴訟在公益訴訟原告問題上的破題。①此案例參見人民網(wǎng):《全國首例檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，狀告環(huán)保局》，http://legal.people.com.cn/n/2014/1221/c188502-26247667. html，2015年3月1日訪問。除了檢察機關(guān)的實踐，最高人民檢察院也提出“將抓緊研究制定檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的指導(dǎo)意見，從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域入手探索檢察機關(guān)提起行政公益訴訟”。參見新華網(wǎng):《最高檢:探索檢察機關(guān)提起行政公益訴訟》，http://news. xinhuanet.com/legal/2015-01/23/c_1114110595.htm，2015年3月1日訪問。不斷擴張的行政原告范圍對于強化監(jiān)督行政主體的行政行為，促進行政機關(guān)依法行政有著重要意義。然而行政訴訟面臨的困境問題并非簡單地不斷擴張原告資格就可以解決，這主要是由于行政訴訟牽涉到眾多的利益關(guān)系需要處理和平衡。本文主要是在合作治理成為行政治理的新階段的背景下，②中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會公報提出，要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實現(xiàn)這一目標(biāo)要在現(xiàn)有文化與制度的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)其他國家的先進經(jīng)驗。在我國，合作治理是一個重要的制度基礎(chǔ)，而以群眾路線為指導(dǎo)的民主協(xié)商則有著深厚的文化資源，因此以協(xié)商民主為原則的行政合作治理可以成為國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，以此來指導(dǎo)行政訴訟原告資格發(fā)展問題應(yīng)該是適當(dāng)?shù)摹Ｍㄟ^對行政訴訟中利益關(guān)系的分析，考察行政訴訟原告資格發(fā)展舊理念及其問題，探索建立原告資格發(fā)展的新理念。

一、舊理念下原告資格發(fā)展之歷程

作為現(xiàn)代國家治理之重要主體的行政機關(guān)，它代表公共利益對社會進行治理，以形成符合社會正義之生活關(guān)系、規(guī)劃及推動基本建設(shè)，引導(dǎo)及維持合于公意之政治發(fā)展。③吳庚:《行政法之理論與實用》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第8頁。行政機關(guān)主要依照法律規(guī)定，通過對公共利益的集合、維護和分配來實現(xiàn)上述目的。④葉必豐:《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第142頁。多數(shù)公共利益雖然得到了法律的界定，但仍然存在著眾多的模糊地帶需要行政主體去裁量以集合形成公共利益，其形成過程難免與其他利益相沖突；行政主體在多方公共利益需要維護時的取舍可能顧此失彼；對公共利益的分配總是存在主觀性的不平等；行政主體在公共利益旗號下濫用權(quán)力侵害公民個人權(quán)利的情況時有發(fā)生?？傊捎谛姓黧w未必能夠代表公共利益，這就要求對行政權(quán)力進行制約，讓公民得以參與到公共利益的集合、維護和分配的機制之中，發(fā)揮人民在國家治理中的主體性地位。⑤我國憲法第二條第三款規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”，賦予公民在行政訴訟中的原告資格是落實憲法此條規(guī)定，人民以主權(quán)者地位參與到公共利益的集合、維護和分配過程之中。行政訴訟原告資格問題不僅僅是一個行政法的問題，更需要憲法的關(guān)懷。由于擴大行政訴訟原告資格是貫徹制約行政權(quán)力、擴展公民權(quán)益理念的重要方式，各國均早已在人民主權(quán)理念的引導(dǎo)下開始了這一擴展征程。行政訴訟原告資格的擴展一般經(jīng)歷了從行政相對人到利害關(guān)系人再到普通公民作為公共利益代表人的演進過程。這一歷程同行政權(quán)力擴張與制約、公民權(quán)利的擴展與覺醒、民主形式的參與性進步相伴而行。在制約行政、擴展公民權(quán)益的觀念下，原告資格的發(fā)展大致可以分為如下三個階段。

第一，行政相對人階段。行政主體作為公共利益的維護者，經(jīng)法律授權(quán)獲得以積極主動的方式對行政相對人的利益進行合法損益的資格。在行政權(quán)的作用范圍有限的情況下，行政主體超越合法的界限對公民造成損害的情況雖時有發(fā)生，但一方面由于受到侵害的公民的數(shù)量有限，另一方面由于公民可以通過其他渠道獲得救濟，因而行政相對人在法院提起行政訴訟并不常見。隨著行政權(quán)的擴張，特別是行政主體對經(jīng)濟活動的干預(yù)增多，其對公民的非法侵害也逐漸增多，行政訴訟逐步成為救濟行政相對人權(quán)利的一種重要方式，行政相對人取得了訴訟中的原告資格。行政相對人獲得原告資格是因為其與行政主體之間有著侵權(quán)關(guān)系，這種關(guān)系與民事訴訟中的侵權(quán)有著相同之處。因此在行政相對人作為原告的階段，是可以用民事訴訟的方式來解決行政糾紛的。例如在19世紀(jì)的英國，公民可以通過私法訴訟來救濟自己受行政機關(guān)侵害的冤情。在此種情況下，有資格提起訴訟的是“受害者”。19世紀(jì)英國行政行為“受害者”的典型解釋是在1880年“賽德博坦案”中由詹姆斯法官提出的。這種解釋認(rèn)為，除非是一個人自己在金錢或者產(chǎn)權(quán)上受到損害，因而蒙受了個人損失時，才是“受害者”，而如果僅僅因為“有冤情”，就不算“受害者”。⑥[英]丹寧勛爵:《法律的訓(xùn)誡》，楊百揆等譯，法律出版社2013年版，第133頁。直到20世紀(jì)70年代，英國行政訴訟申請人還必須證明他的個人利益已受到直接的不利影響。在格雷戈里訴倫敦卡姆登自治市一案中，⑦參見[英]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯:《法律與行政》(下卷)，楊偉東等譯，商務(wù)印書館2004年版，第992頁。由于相鄰權(quán)人不是行政相對人，其法律利益沒有受到行政權(quán)侵害而無法取得起訴資格。

雖然我國1982年《民事訴訟法》規(guī)定行政案件適用民事訴訟法，但對于何為行政案件并沒有明確的規(guī)定。我國1986年《民法通則》規(guī)定了“國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”，這就開啟了通過民事訴訟來維護相對人權(quán)利的渠道。事實上，在我國1990年《行政訴訟法》實施之前，行政主體對公民和組織的侵害主要通過民事訴訟來進行，原告資格也主要是行政行為的相對人。盡管1990年的《行政訴訟法》規(guī)定了較為模糊和寬松的原告資格，但直至2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱:2000年解釋)發(fā)布之前，學(xué)術(shù)界依然存在著原告僅限于行政相對人的看法，⑧參見羅豪才:《行政審判問題研究》，北京大學(xué)出版社1990年版，第66-71頁；章劍生:《論行政訴訟中原告資格的認(rèn)定及其相關(guān)問題》，《杭州大學(xué)學(xué)報》1998年第3期。司法實踐則更是如此。⑨雖然多數(shù)地區(qū)的法院堅持只有行政相對人具有原告資格，但有些法院也探索賦予行政相關(guān)人原告資格，這為2000年司法解釋的出臺積累了經(jīng)驗。賦予受到非法行政行為直接侵害的相對人以原告資格，既可以對相對人的權(quán)利予以救濟，也制約了行政主體的權(quán)力濫用。

第二，利害關(guān)系人階段。這里的利害關(guān)系包括了法律上的利害關(guān)系與事實上的利害關(guān)系。僅有行政相對人可以作為行政訴訟原告，在行政訴訟發(fā)展初期是可行的，因為這種做法適度限制了法院對行政行為的審查，也限制了公民對行政行為的參與程序，有利于行政機關(guān)逐步適應(yīng)其被告地位和民眾權(quán)利意識的覺醒。但是，當(dāng)法律要求行政主體更廣泛地調(diào)整社會關(guān)系時，由于行政主體的能力還不能快速提升，導(dǎo)致了大量的行政不作為現(xiàn)象的產(chǎn)生；當(dāng)陌生人之間的相互關(guān)系日趨復(fù)雜化，行政主體無法預(yù)見行政行為所影響利益的廣泛性，大量行政行為不僅會對相對人而且會對更多的公民的利益造成損害。在這些情況下，僅允許行政相對人作為原告就顯然無法適應(yīng)控制行政權(quán)的不作為和濫用的要求，賦予利害關(guān)系人原告資格極為必要。英國在二十世紀(jì)七十年代后，理論界和實務(wù)界對嚴(yán)格的原告資格批評日漸激烈，認(rèn)為起訴資格的嚴(yán)格要求與法院的一般責(zé)任即控制法律權(quán)力濫用相悖，需要擴展原告范圍，從而使更多的行政行為受到法院的審查。在丹寧勛爵等法官的努力下，利害關(guān)系人具有了原告資格。在“王國政府訴泰晤士地方法院案”中，地方法官把一處地攤判給了一個賣鰻魚凍的人，另一個賣報人則認(rèn)為這個地方屬于他，法院承認(rèn)了賣報人作為利益關(guān)系人具有起訴權(quán)。

2000年最高人民法院對這一問題作出的司法解釋是我國行政訴訟原告從行政相對人向法律上利害關(guān)系人發(fā)展的標(biāo)志。該司法解釋指出，“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的行政相關(guān)人，對該行為不服的，可以提起行政訴訟”，具有原告資格。人民法院于是逐步賦予法律上利害關(guān)系人的起訴資格，而不是僅作為第三人參加訴訟。⑩在最高人民法院行政庭編輯的《中國行政審判指導(dǎo)案例》(第一卷)中，就登載了王念仁等訴福建省福鼎市人民政府土地登記案，法院認(rèn)為公民、法人和其他組織認(rèn)為其合法權(quán)益受到行政行為的潛在影響，可以作為原告提起行政訴訟。另外洪雪英等四人訴浙江省慈溪市人民政府土地行政登記案也是利害關(guān)系人作為原告的案件。參見中華人民共和國最高人民法院行政審判庭:《中國行政審判指導(dǎo)案例(第一卷)》，中國法制出版社2010年版，第7-15頁。最高人民法院的指導(dǎo)案例也對法律上利害關(guān)系做了限定，認(rèn)為“被告依法確認(rèn)無權(quán)占有使用房屋的起訴人不具有起訴房屋登記行為的原告資格”、“普通債權(quán)人不具有要求撤銷肇事車輛行政登記的主體資格”(參見中華人民共和國最高人民法院行政審判庭:《中國行政審判案例(第二卷)》，中國法制出版社2011年版，第44-56頁)，以及“原告主張的權(quán)利與被訴具體行政行為無因果關(guān)系的不應(yīng)具備原告主體資格”(參見中華人民共和國最高人民法院行政審判庭:《中國行政審判案例(第三卷)》，中國法制出版社2013年版，第22-26頁)。然而何為法律上的利害關(guān)系，理論界和實務(wù)界并沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)識，主要有對法律上利害關(guān)系的廣義理解和狹義理解兩類。廣義理解法律上利害關(guān)系的目的是盡量擴大原告的范圍，從而強化法院對行政行為的監(jiān)督，發(fā)展公民對行政過程的參與權(quán)。最高人民法院副院長江必新認(rèn)為，只要行政主體的行為給公民、組織有可能帶來不利的法律后果，該公民、組織就獲得了原告資格，而不論法律后果是直接的或間接的；法律上的利害關(guān)系不僅包括了法定權(quán)利，也包括了合法利益，不僅包括了既得利益，也包括了必定到來的期待利益?！半S著司法實踐的不斷發(fā)展，法院對利害關(guān)系人的解釋將越來越傾向于寬松，這也是一個世界性趨勢?！?江必新、梁鳳云:《行政訴訟法理論與實務(wù)(第二版上卷)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第346-347頁。狹義的法律上利害關(guān)系則考慮到我國行政訴訟的發(fā)展?fàn)顩r和法院的實際審理能力，將利害關(guān)系人限定在較小的范圍內(nèi)。如在姜明安主編的《行政法與行政訴訟法》一書中，劉恒認(rèn)為，法律上的利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)理解為切身的利害關(guān)系、現(xiàn)實的利害關(guān)系和直接的利害關(guān)系。?姜明安:《行政法與行政訴訟法》(第五版)，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011年版，第453頁。2014年修改后的我國《行政訴訟法》把對原告的界定從“法律上利害關(guān)系”改為“利害關(guān)系”，實際是采納了廣義的法律上利害關(guān)系的觀點。這一舉措使利害關(guān)系的范圍進一步模糊化和擴大，有利于法院在實踐中逐步發(fā)展原告資格。

我國臺灣地區(qū)在2000年新“行政訴訟法”施行以前，雖然沒有把原告資格局限于行政相對人，提起訴訟者可以為利害關(guān)系人，但利害關(guān)系人的范圍較為狹窄，主要限于法律上的權(quán)利，即“原告不以違法處分之直接相對人為限，其因行政機關(guān)對于他人之違法處分，而致權(quán)利受損害者，亦得為行政訴訟之原告”。?參見管歐:《中國行政法總論》(第十九版修訂本)，臺北藍(lán)星打字排版有限公司1981年版，第543頁；林紀(jì)東:《行政法》，臺北三民書局1988年版，第532頁。

第三，普通公民階段。利害關(guān)系人如果做進一步寬泛化解釋，普通公民為了維護個人和公共利益就具有了提起公益行政訴訟的資格。如果每個關(guān)心公益的人都可以提起行政公益訴訟，這就會使行政主體的每個行為或者不作為都在人民的制約之下，同時人民因此也就有了廣泛參加到行政行為過程的機會。當(dāng)然為了使原告資格能夠有一定的標(biāo)準(zhǔn)，只要規(guī)定行政行為對原告利益產(chǎn)生影響即可。這方面規(guī)定得比較典型的國家是美國。美國法院認(rèn)為，“近些年，公眾對涉及公共利益的行政決定程序的參與不僅是有價值的而且是必不可少的，這一觀念已經(jīng)越來越多地獲得支持”。?[美]理查德·B.斯圖爾特:《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2003年版，第129頁。為了擴大行政決定的參與，行政訴訟中的原告被要求以利益代表模式來構(gòu)建。原告資格的范圍就“取決于為眾多行政決定影響的利益提供代表的方式，而不是取決于原理上對進入司法審查和行政程序的權(quán)利所給出的限制”。?同上注，理查德·B.斯圖爾特書，第132-133頁。由于行政決定的利益影響極為廣泛，普通公民、公益律師、利益團體、檢察機關(guān)等均可以作為利益代表，以原告身份參加到行政訴訟過程之中。

要想將原告資格從利害關(guān)系人擴展到作為利益代表的普通公民，就必須對利害關(guān)系中的“利益”進行擴展。英國法院在1977年提出了“足夠利益”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)在上議院審理國內(nèi)稅務(wù)委員會訴自營和小企業(yè)全國同盟一案中得到了肯定。?王名揚:《英國行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第155-156頁。這一標(biāo)準(zhǔn)非常模糊，需要法院在具體案件中自由裁量決定。例如普通納稅人認(rèn)為有足夠的利益起訴政府關(guān)于為歐共體提供額外基金的建議，就獲得了法院的支持。?應(yīng)松年:《四國行政法》，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第79頁。這說明“足夠利益”可以獲得更廣泛的內(nèi)涵，不僅可以包括金錢或者法律利益，也可以包括無形利益；或者說“足夠利益”之中的利益包括了斯圖爾特所說的實質(zhì)利益、意識形態(tài)的利益和法律實施的利益。實質(zhì)利益是與其經(jīng)濟保障或者身體健康有關(guān)的利益，也就是財產(chǎn)利益和人身利益；意識形態(tài)的利益是個人維系其道德或者宗教原則的利益，也就是無形的精神利益；法律實施的利益是一個國家的公民對法律得到正當(dāng)遵循的普遍關(guān)懷，?參見前注?，理查德·B.斯圖爾特書，第93頁。也就是大陸法系國家所說的反射利益。

英國行政訴訟的原告資格除了“足夠利益”這一客觀標(biāo)準(zhǔn)外，還有“不平、不憤”這一主觀標(biāo)準(zhǔn)，即任何對行政行為心存質(zhì)疑的人均可以提出訴訟。主觀標(biāo)準(zhǔn)是如此寬泛，以至于法院不得不通過解釋對此標(biāo)準(zhǔn)進行限制，把不憤區(qū)分為法律上的不憤與法律之外的不憤。?參見前注?，應(yīng)松年書，第80頁。從這兩個標(biāo)準(zhǔn)來看，英國行政訴訟的原告至少在理論上擴展到了任何普通的公民。這說明“當(dāng)代司法審查程序正從保護個人的目標(biāo)向更具精華的‘公益訴訟’的轉(zhuǎn)換”。?同前注⑦，卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯書，第999頁。

對2000年解釋所規(guī)定的“法律上利害關(guān)系”，行政法學(xué)者們做出了不同的理解，比如有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該理解為“法律應(yīng)當(dāng)保護的利害關(guān)系”而不是“法律上保護的利害關(guān)系”，也就是只要受到了行政行為的不利影響的公民和組織均具有原告資格。?黃學(xué)賢:《行政訴訟原告資格問題探討》，《法學(xué)》2006年第8期。這是對利害關(guān)系的寬泛理解，按照這種理解，普通公民就有權(quán)提起行政公益訴訟。還有學(xué)者認(rèn)為“合法權(quán)益”應(yīng)該包括法律化的權(quán)利和受法律保護的利益，取得行政訴訟原告資格首先要其權(quán)益受到憲法和法律所規(guī)定和保護，其次是當(dāng)事人與具體行政行為的標(biāo)的之間是否形成具有類似法定權(quán)益效力或等同于法定權(quán)益的權(quán)益。?王克穩(wěn):《論行政訴訟中利害關(guān)系人的原告資格》，《行政法學(xué)研究》，2013年第1期。這實際是要求權(quán)益的特定化，要求當(dāng)事人必須有與具體行政行為相關(guān)的其他人所沒有的特殊利益。這是對利害關(guān)系的狹義理解，在這種理解下普通公民無法提起行政公益訴訟。司法實踐大致按照狹義的理解，對于公民提起的行政公益訴訟基本上以行政行為對原告不產(chǎn)生實際影響為由，不予立案或者駁回原告起訴。?典型的案例如“施建輝、顧大松訴南京市規(guī)劃局批準(zhǔn)建設(shè)紫金山觀景臺案”、“金奎喜訴杭州市規(guī)劃局案”、“嚴(yán)正學(xué)訴浙江省臺州市椒江區(qū)文化體育局不履行法定職責(zé)案”。參見何海波:《行政訴訟法》，法律出版社2011年版，第196-198頁。有些案件雖然貌似行政公益訴訟，像是為公共利益而提起訴訟，但實際是相對人的權(quán)益受到了直接的損害，并非是行政行為影響不確定多數(shù)人，原告沒有受到直接、特定損害的情形，故而并非行政公益訴訟，也談不上普通公民訴訟。

我國臺灣地區(qū)2000年實施的“行政訴訟法”確立了行政公益訴訟制度。其第九條規(guī)定:“人民為維護公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項，對于行政機關(guān)之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規(guī)定者為限。”第三十五條規(guī)定:“以公益為目的之社團法人，于其章程所定目的范圍內(nèi)，由多數(shù)有共同利益之社員，就一定之法律關(guān)系，授與訴訟實施權(quán)者，得為公共利益提起訴訟”。?劉宗德、賴恒盈:《臺灣地區(qū)行政訴訟:制度、立法與案例》，浙江大學(xué)出版社2011年版，第7頁。此兩條實際上是擴大了行政訴訟的原告范圍，普通公民和公益社團法人對行政行為即使沒有權(quán)利和法律上的利益，只是認(rèn)為自己或他人的利益(無形利益、反射利益等)受到了影響，就可以提起訴訟。當(dāng)然，普通公民是否具有行政公益訴訟資格還需要法律的特別規(guī)定，目前臺灣地區(qū)“空氣污染防止法”、“水污染防治法”和“環(huán)境基本法”等環(huán)境方面的法律有此類特別規(guī)定，?同前注③，吳庚書，第414頁。具有行政公益訴訟原告資格的民眾的范圍依然不寬。

二、利益關(guān)系復(fù)雜化對舊理念的沖擊

在擴展權(quán)利和制約行政的原告資格發(fā)展模式之下，公民的權(quán)利獲得了保障，行政主體的權(quán)力受到了更大制約，應(yīng)該說達成了行政訴訟所設(shè)定的目的，即“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”。然而，隨著現(xiàn)代社會人與人之間利益關(guān)系的復(fù)雜化，單純以保障公民權(quán)利制約行政權(quán)力為目的的原告資格發(fā)展舊理念面臨著如何處理復(fù)雜利益關(guān)系的挑戰(zhàn)。為了解釋這一問題，必須首先從兩個角度對行政訴訟中存在的利益關(guān)系進行梳理。

第一，行政主體行使權(quán)力視野下的利益關(guān)系。一般認(rèn)為，行政主體是公共利益的代表，公民和社會組織則代表了個體利益，這兩種利益之間存在著沖突。有學(xué)者認(rèn)為，由于公共利益一旦從個人利益中分離出來，它就獲得了相對的獨立性，這種公共利益不能為某個社會成員所獨占，而每個社會成員卻總是希望能從公共利益中多分得一分利益，公共利益和個人利益之間的對立和斗爭就形成了。?同前注④，葉必豐書，第116-117頁。由于行政主體可能會濫用權(quán)力或者不能恰當(dāng)合理地代表公共利益，而且行政權(quán)力又非常強大，需要賦予公民和組織行政訴訟的原告資格來監(jiān)督其權(quán)力行使。這是舊理念控制原告資格下典型的利益關(guān)系邏輯。

在“洪雪英等四人訴浙江省慈溪市人民政府土地行政登記案”中，?具體案件情況參見中華人民共和國最高人民法院行政審判庭:《中國行政審判指導(dǎo)案例》(第一卷)，中國法制出版社2010年版，第10-15頁。慈溪市國土資源局為了提高辦事效率、方便群眾辦事，公布了《國有出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓辦事須知》，該須知降低了《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的要求。它方便了行政相對人尹松鶴辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)，然而卻使利害關(guān)系人洪雪英等四人的債權(quán)受到了損害。法院認(rèn)為洪雪英等對此土地行政登記有法律上的利害關(guān)系，賦予其原告資格，并判決撤銷該行政行為。作為公共利益代表的國土資源局有著兩種公共利益的考量，一種是經(jīng)由代議機關(guān)制定的《城市房地產(chǎn)管理法》所體現(xiàn)的公共利益，另一種是根據(jù)本地情況提高行政效率、方便群眾辦事所帶來的公共利益。經(jīng)過考量，國土資源局選擇了后者。這種考量對行政相對人是有利的，但可能對利害關(guān)系人造成損害。因此賦予利害關(guān)系人原告資格就顯得必要了。

然而，行政主體是否只代表公共利益呢？答案是否定的。首先，行政主體有其自身利益存在，這會對其行政行為產(chǎn)生重大影響。擁有龐大公務(wù)員隊伍的行政主體，如果其不具有自身的利益，也就不會出現(xiàn)部門利益、部門立法之類的情況了。否認(rèn)行政主體自身利益只能是讓行政主體把自身利益隱藏在公共利益之中，讓公民無法監(jiān)督。正確的做法應(yīng)該是承認(rèn)這種利益的存在，并通過公開透明的方法把這種利益經(jīng)篩選后合法化、正當(dāng)化。例如在行政立法過程中，行政機關(guān)往往設(shè)法設(shè)立各種行政處罰、行政許可、行政強制，這一問題的根源之一就是行政主體自身利益無法得到認(rèn)同和保障。?2015年1月，國務(wù)院公布了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，廢除了被廣泛詬病的養(yǎng)老保險雙軌制。并軌之后城鎮(zhèn)職工和機關(guān)事業(yè)單位工作人員計發(fā)辦法相同，這實際是減少了由于受教育時間長(如碩士、博士)而導(dǎo)致的工作年限短的機關(guān)事業(yè)單位人員的退休金。這不是重點，重點是普通公眾對并軌多數(shù)持贊同態(tài)度，并且是并軌的積極推動者。這是公務(wù)員的利益沒有公開透明造成的，公民認(rèn)為作為公務(wù)員的隱性收入很高，因此需要降低其名義收入。如果不把公務(wù)員利益正當(dāng)化，并軌舉措將導(dǎo)致更多行政主體利益遁入公共利益之中。其次，行政主體代表的公共利益往往可以具體化為特定群體的利益。公共利益是個體利益的匯合，故而也可以分解為個體利益?，F(xiàn)代行政綜合了立法、行政、司法等三種功能，在每種功能中都能看到公共利益具體化為特定群體利益的情況。行政主體做出抽象行政行為，?作為行政規(guī)范性文件的抽象行政行為一般不認(rèn)為是行政立法，但其卻具有法的普遍適用、維護公共利益之性質(zhì)，也可以認(rèn)為是一種準(zhǔn)立法行為。其影響或者代表的利益事實上可以具體化。例如我國的食鹽加碘和專營制度是由行政立法所確立，表面上是維護公眾的健康，然該理由是否可以成立是存疑的，不過對食鹽加工銷售的國有企業(yè)卻是利益攸關(guān)。?食鹽專營與加碘制度不斷被質(zhì)疑，也不符合我國加入WTO的要求，然而要想廢除此制度非常困難，從2001年到2014年先后有六次改革的動議，但都沒有成功。2015年工信部提出了第七次改革方案，能否成功還未可知。改革如此之難正是因為此項立法代表的利益更多的是食鹽國有企業(yè)，而不是普通民眾的利益。然而我們不能說眾多企業(yè)的利益的集合不是一種公共利益。參見《食鹽專營擬廢止，鹽價或便宜一半》，http://www.cfi.net.cn/p20150109000728.html，2015年3月4日訪問。在行政主體實施法律的過程中，具體每一次行政許可、行政處罰、行政強制、行政合同等中的公共利益大都可以特定化為具體的個體利益。在行政裁決中，公共利益就具體化在糾紛雙方的利益訴求之中。再次，行政主體需要在各種公共利益之間進行平衡。行政主體在法律的拘束下做出行政行為，必須平衡各種公共利益，事實上許多行政不作為就是對立法保護的公共利益的再平衡。在行政資源有限的情況下，行政主體事實上不可能完全維護所有公共利益，只能在眾多公共利益中選擇在當(dāng)下較為重要的利益維護。

因此，如果原告資格的擴展不考慮行政主體利益、特定群體利益、各種公共利益之間的復(fù)雜利益關(guān)系，簡單地不斷擴張原告資格，把行政爭議交給法院處理，雖然可以達到控制行政權(quán)、維護某種利益的目的，卻有可能忽視應(yīng)該由代議機關(guān)和行政機關(guān)處理和平衡的更多更廣泛的利益訴求。法院對上面介紹的案例的處理看似合理合法，但也不能否定行政主體在面對具體情景下利益考量的正當(dāng)性與專業(yè)性。

第二，公民權(quán)利發(fā)展視野下的利益關(guān)系。在利害關(guān)系的爭議中，學(xué)者們就公民的利益的范圍展開了廣泛的討論，其對利益范圍界定的越廣泛意味著具有原告資格的主體范圍越廣。公民的利益有哪些，這些利益之間又有何種關(guān)系呢？比較可行的區(qū)分是德國公法上的公法權(quán)利與反射利益的劃分，這種劃分方法為我國許多學(xué)者所借鑒和運用。?參見張旭勇:《“法律上利害關(guān)系”新表述》，《華東政法學(xué)院學(xué)報》2001年第6期；林莉紅:《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，《行政法學(xué)研究》2011年第41期。反射性利益是由德國法學(xué)界首先提出并發(fā)展起來的。耶林首先提出了這個概念，耶利內(nèi)克則發(fā)展了這個概念。耶利內(nèi)克關(guān)于反射性利益的觀點是基于德國法主觀權(quán)利和客觀法秩序的區(qū)分。耶利內(nèi)克認(rèn)為，主觀權(quán)利是指個人向他人或國家要求為一定的行為或者不為一定的行為，以實現(xiàn)其利益的權(quán)利。主觀權(quán)利表現(xiàn)為某種請求權(quán)，這種請求權(quán)可以得到法院的救濟。主觀權(quán)利又可以分為個人的主觀公法權(quán)利和私法權(quán)利。個人主觀公法權(quán)利只存在于個人與國家之間的關(guān)系中，并包含能夠直接引起個人與其他服從者之間關(guān)系的要素。雖然基于公法權(quán)利能夠產(chǎn)生私法關(guān)系，但這種關(guān)系與其公法性淵源卻是迥然有別?！耙虼?，個人的主觀公法權(quán)利永遠(yuǎn)只以能為為內(nèi)容。由此可見，公法主觀權(quán)利不在法制所認(rèn)可的天然自由之中，它創(chuàng)設(shè)其實只是對天然自由的拓展?！?[德]格奧格·耶利內(nèi)克:《主觀公法權(quán)利體系》，曾韜、趙天書譯，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第47-48頁。德國學(xué)者福斯多夫也認(rèn)為，公法權(quán)利具有“保障功能”，使人民的“法律地位”能從法規(guī)范以及法律行為中獲得保障，得請求國家及其它公權(quán)力主體為具體作為或不作為之權(quán)利。公法權(quán)利必須具有可救濟性，公法主觀權(quán)利是權(quán)利的一種，必須可以通過救濟來保障其實踐性。

與主觀權(quán)利不同的則是反射性利益。這是由客觀法所提供的，國家進行立法或做出其他活動，其目的是保護公共利益。保護公共利益的同時可能也使個人獲得了某種利益，這種利益就稱之為反射性利益。公法的目的是服務(wù)于公共利益或者共同利益，但共同利益不同于個人利益的總和，盡管共同利益總是與個人利益水乳交融。共同利益超越了構(gòu)成國家的當(dāng)代人的利益，還涵蓋了尚未出生的后代人的利益，延伸到遙遠(yuǎn)的未來。因此，共同利益經(jīng)常要求個人履行一定的義務(wù)，履行這些義務(wù)的結(jié)果可能既不利于該人也不利于當(dāng)代人，而利于后代人，例如關(guān)于某些環(huán)保的義務(wù)。共同利益其實是基于占統(tǒng)治地位的時代觀念、一個國家的特殊情況和從個人利益的紛爭中抽離出來的總體利益，它甚至?xí)鳛楫愘|(zhì)的或者敵對性的利益與個人利益相對立，甚至必須經(jīng)常對立。這表明了國家立法在很多情況下都沒有賦予公民主觀公法權(quán)利，但某些公民因此而受益，某些公民則因此而受損。

因此，公法權(quán)利是公民依憲法和法律獲得的權(quán)利，可要求行政主體為某種行為、忍受或不作為；?陳新民:《中國行政法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第58-62頁。反射利益則是客觀法秩序維持的為公民所分享的公共利益。原告資格從有公法權(quán)利的公民擴展到有反射利益的公民，似乎更有利于對公民權(quán)益的保護。然而公民權(quán)益的分類可以更細(xì)致，這就為行政訴訟原告資格帶來了問題。

筆者認(rèn)為，公民的權(quán)益可以進一步細(xì)分為憲法基本權(quán)利、公法權(quán)利、私法權(quán)利、合法利益、不為法律禁止的利益。公民憲法基本權(quán)利是人權(quán)的憲法化，是人之所以為人的最基本的權(quán)利，如生命權(quán)、人身自由權(quán)、生存權(quán)等；公法權(quán)利則是由法律賦予公民的權(quán)利，是公民要求國家為或者不為某種行為的權(quán)利；私法權(quán)利則是為私法所承認(rèn)的權(quán)利，是公民要求他人為或者不為某種行為的權(quán)利；合法利益是為法律所認(rèn)可，但又未成為公民權(quán)利的利益，也可以稱之為特權(quán)；不為法律禁止的利益是法律并沒有認(rèn)可這種利益，但法律也沒有禁止的利益，它與非法利益相區(qū)別，是為傳統(tǒng)或者習(xí)慣認(rèn)可的利益和反射利益等?；谏鲜龅姆诸?，行政訴訟原告資格問題就必須處理這些公民與公民之間、公民權(quán)益之間的復(fù)雜關(guān)系，簡單地擴展行政訴訟原告資格，讓法院承擔(dān)更多的利益判斷與分配職能，可能產(chǎn)生各種不為法院所能察覺的利益沖突，以致?lián)p害公民較為重要的權(quán)益。

三、協(xié)商行政與平衡利益新理念下原告資格的發(fā)展路徑

正是由于舊理念存在問題，?日本是行政訴訟原告資格比較寬松的國家，特別是在民眾訴訟中的居民訴訟，其原告資格是地方公共團體的居民，訴訟請求形式多元，是被廣泛使用的民眾訴訟。參見[日]鹽野宏:《行政救濟法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第184-185頁。由于在當(dāng)事人訴訟中原告資格有“法律上保護的利益”的限制，作為客觀訴訟的居民訴訟就出現(xiàn)了一定的濫訴傾向。參見[日]南博方:《行政法》(第六版)，楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第190頁。行政訴訟原告資格發(fā)展到一定的階段，有些國家不得不對其進行限制。例如在美國，最高法院在“盧漢訴野生動物保護者組織案”中的判決是近年來最高法院關(guān)于原告資格的最重要判決。經(jīng)過這次判決，美國對行政訴訟的原告做出了一些限制，這使得“一些個人作為納稅人或者公民提起訴訟，主張其唯一利益在于要求政府履行法定義務(wù)”成為過去，?參見[美]基思·韋哈恩:《行政法的“去法化”》，宋華琳譯，載羅豪才、畢洪海:《行政法的新視野》，商務(wù)印書館2011年版，第50-58頁。法院把這種復(fù)雜的利益衡量過程交給國會和行政機關(guān)。這更是由于擴大原告資格進行“司法審查以使受行政決定影響之利益獲得更平等的代表，很可能會付出巨大的資源成本，也可能嚴(yán)重?fù)p害這些行政決定的質(zhì)量”，?參見張千帆、趙娟、黃建軍:《比較行政法——體系、制度與過程》，法律出版社2008年版，第704-705頁。是否花費巨大資源成本也是一種利益衡量，非司法機關(guān)所能勝任。

原告資格發(fā)展的舊理念主要是關(guān)注如何保證公民權(quán)利和控制行政權(quán)力的行使，這是它的重要成就。但當(dāng)原告資格發(fā)展到利害關(guān)系人和普通公民階段，其需要處理的利益關(guān)系變得極為復(fù)雜。我國2014年《行政訴訟法》修改確定了“利害關(guān)系人”作為原告資格，這一表述有較大的解釋的空間。分析利害關(guān)系、行政行為、因果關(guān)系、公益訴訟等問題，雖然對構(gòu)建原告資格有意義，但已經(jīng)無法應(yīng)對舊理念帶來的問題。因此在原告資格發(fā)展的新階段需要轉(zhuǎn)換理念，新理念就是以協(xié)商行政與平衡利益為目的來發(fā)展原告資格。

采用這樣的新理念的理由包括以下幾個方面。第一，從世界各國行政法發(fā)展的趨勢而言，行政法正從原來的控制行政向合作行政的方向發(fā)展。法律規(guī)則本就是以實現(xiàn)人與人之間的信任而達成合作的工具，人與人之間的利益沖突亦可以通過法律規(guī)則協(xié)商處理來形成合作，對抗只是手段而不是目的。為此，在行政法中設(shè)置超越治理中的公私角色劃分，以解決問題為導(dǎo)向，形成靈活、負(fù)責(zé)任的行政機關(guān)，利害關(guān)系人參與行政決定全過程等法律規(guī)則，是實現(xiàn)合作治理的重要方式。?第二，從我國政治制度的特色來看，協(xié)商民主貫穿于行政過程的全部是符合憲法要求的。協(xié)商民主被定位為社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，推進行政協(xié)商也是當(dāng)下的重要任務(wù)。調(diào)解制度是協(xié)商民主的重要體現(xiàn)，我國2014年《行政訴訟法》改變了行政訴訟不允許調(diào)解的規(guī)則，規(guī)定了行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。這說明貫徹協(xié)商民主是行政訴訟法修改的一個方向，亦可以指導(dǎo)原告資格的發(fā)展。第三，從我國行政訴訟的現(xiàn)狀來看，封閉對抗式訴訟受到挑戰(zhàn)，開放合作式訴訟正在發(fā)展。?參見章志遠(yuǎn):《開放合作行政審判模式之構(gòu)建》，《法學(xué)研究》2013年第1期。我國行政訴訟當(dāng)下面臨著諸多問題，比如案件數(shù)量不多、原告勝訴率低、行政干預(yù)較多等等。?參見汪慶華:《政治中的司法:中國行政訴訟的法律社會學(xué)考察》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，21-67頁。在法院的政治地位沒有改變的情況下，解決這些問題單靠擴展原告資格、擴大受案范圍、異地審理等方式較難取得成效。強化行政訴訟的利益平衡功能，在法治規(guī)則的框架內(nèi)做到“案結(jié)事了”，是原告資格設(shè)計的一個方向。

在新理念下擴展行政訴訟原告資格主要應(yīng)該靠立法和司法機關(guān)的經(jīng)驗積累和探索。筆者主要提出新理念包含的三個原則，希冀以此為基礎(chǔ)建立靈活的行政訴訟原告資格制度。這三個原則中監(jiān)督與合作行政并重原則是目的性原則，利益平衡與利益代表原則是實質(zhì)性原則，民主協(xié)商與程序控制原則是程序性原則。

行政訴訟原告資格發(fā)展初期或者舊理念下，其目的之一是監(jiān)督行政主體的行為。以監(jiān)督行政為前提，新理念下行政主體與公民的合作應(yīng)該被提倡。行政訴訟原告資格之發(fā)展應(yīng)該與合作治理的理念相協(xié)同，以促進合作治理的實現(xiàn)。在監(jiān)督與合作行政并重原則下，行政訴訟原告資格應(yīng)該是動態(tài)的。如果行政主體在行政過程中不能貫徹合作治理的原則，只會發(fā)號施令、獨斷專行，則應(yīng)該盡量擴大行政訴訟原告資格，迫使行政主體在訴訟中合作；如果隨著依法行政的發(fā)展，行政主體成為僅僅是合作治理的一員，讓公民廣泛參與到行政過程之中，則可以適當(dāng)?shù)叵拗菩姓V訟原告資格。

行政訴訟需要處理的利益關(guān)系極為復(fù)雜，要求法院有極高的利益平衡能力。貫徹利益平衡與利益代表原則要求首先做到在行政立法、行政執(zhí)法過程中有足夠的利益代表參與其中，行政訴訟原告的利益代表范圍不應(yīng)超過行政過程，利益主要在行政過程中得到平衡；其次要做到對原告資格的細(xì)化，通過司法解釋和案例指導(dǎo)的方式，讓不同類型的行政訴訟有相應(yīng)的原告。這是因為不同的訴訟類型代表了不同的利益訴求，不同利益訴求的原告范圍考慮的因素亦是不同的。例如在給付訴訟中，基于納稅人的利益和財政能力以及代議制下財政民主的考量，應(yīng)該對原告資格有較多的限制；在公益訴訟中，原告資格的過度擴張會導(dǎo)致濫訴從而浪費司法資源，也應(yīng)該限制原告資格；在確認(rèn)訴訟中，主要是確認(rèn)行政行為的違法和無效，這可以強化對行政的監(jiān)督，應(yīng)該適當(dāng)擴大原告資格。

民主協(xié)商與程序控制原則有兩個層面的內(nèi)涵:一方面是在行政訴訟原告資格的調(diào)整中應(yīng)該通過法治化的程序進行民主協(xié)商，不能貿(mào)然推進和擴張；另一方面是在原告是否適格的司法判斷中亦應(yīng)該遵循民主協(xié)商和程序控制，不能由法官過度自由裁量。如果經(jīng)協(xié)商和程序確定的原告資格較為嚴(yán)格，就應(yīng)該在行政過程中貫徹民主協(xié)商和程序控制；如果原告資格較為寬松，則在訴訟過程中盡量進行協(xié)商，如此便可以使我國特有的民主形式不論在何種行政訴訟制度條件下均可以適用。

四、結(jié)語

行政訴訟原告資格問題并非一個簡單的法律問題，它與我國的憲法體制密切相關(guān)。我國的憲法體制反映的是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下行政優(yōu)先的設(shè)計，行政訴訟原告資格的擴展不能強化公民與行政主體的對抗，只有合作與協(xié)商才是符合國情的發(fā)展趨勢。我國憲法體制的另一個特點是法院在國家機構(gòu)中處于較低的位置，法院在處理由行政主體決定的包括公共利益在內(nèi)的復(fù)雜利益糾紛方面就顯得勢單力薄。法院雖然是公民權(quán)利救濟的最后渠道，但在過高的成本與較低的效率下過度擴展原告資格，將導(dǎo)致司法資源的浪費。在協(xié)商行政與利益平衡新理念的指導(dǎo)下，特別需要在行政過程中擴大公民的參與來實質(zhì)性地減少行政爭議進入行政訴訟程序。

(責(zé)任編輯:姚魏)

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1005-9512(2015)08-0087-09

張擴振，江西師范大學(xué)政法學(xué)院講師，法學(xué)博士。