胡宏偉　杜涵蕾

現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與趨勢：新戶改對低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的沖擊與回應(yīng)

胡宏偉杜涵蕾

黨的十八屆三中全會提出，我國要“建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制”，對低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展提出了總的要求。而《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號），提出了“完善以低保制度為核心的社會救助體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助統(tǒng)籌發(fā)展”，直接對以低保為核心的社會救助制度改革提出了要求，要求進一步加快推進我國低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作。

進入新世紀以來，隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，最低生活保障制度（低保）不斷發(fā)展和完善，保障面不斷擴大、保障水平不斷提高、管理機制日臻完善，較為有效地保障了被救助對象的基本生活，為整個經(jīng)濟社會發(fā)展起到了托底保障的作用。但是，最低生活保障制度在一定程度上依舊滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展需要，而城鄉(xiāng)分割和碎片化的制度結(jié)構(gòu)，也一定程度上抑制了其更好地發(fā)揮托底保障的作用?？偟膩砜矗?dāng)前我國低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展應(yīng)著眼于三個方面：破除分割狀態(tài)、縮小差距、統(tǒng)籌發(fā)展。

正是基于上述背景，本文旨在分析新一輪戶籍改革對我國低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌帶來的沖擊，以及低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)如何推進，以回應(yīng)這些沖擊。具體而言，本研究將分為如下幾個部分：第一，辨析低保統(tǒng)籌的概念及其特征；第二，分析低保城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)狀及其問題，對當(dāng)前低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌先進地區(qū)的經(jīng)驗進行總結(jié)和評價；第三，全面分析新一輪戶籍改革對我國低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌帶來的沖擊，以及主要受沖擊的地區(qū)特征；第四，探索下一步低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可能的路徑趨勢。

一、低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌內(nèi)涵辨析

低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是社會救助乃至社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的突破口與關(guān)鍵點。低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是一個城鄉(xiāng)低保趨近、趨同的過程，目標(biāo)是縮小城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建制度、管理、資金、政策、標(biāo)準相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保制度體系，是從城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的歷史進程。

正確認識低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的概念，需要重點理解如下幾個問題：第一，低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是低保標(biāo)準城鄉(xiāng)統(tǒng)一。當(dāng)前，社會上存在一種誤解，即低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要實現(xiàn)低保標(biāo)準統(tǒng)一，用標(biāo)準是否統(tǒng)一作為衡量、判斷一個地區(qū)低保是否實現(xiàn)統(tǒng)籌的標(biāo)準，這種認識具有一定的誤導(dǎo)性。事實上，雖然從制度愿景來看，低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最終會促進低保標(biāo)準的統(tǒng)一，但是，低保統(tǒng)籌并不等同于低保標(biāo)準統(tǒng)一，特別是在當(dāng)前歷史階段，統(tǒng)籌更加側(cè)重縮小差距、整合制度、管理協(xié)同，而并不側(cè)重或要求標(biāo)準統(tǒng)一。事實上，由于社會主義初級階段區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異將長期存在，特別是城鄉(xiāng)作為兩個區(qū)位概念，其發(fā)展差異將持續(xù)相當(dāng)一段時間，一刀切式地要求城鄉(xiāng)低保標(biāo)準統(tǒng)一也是不合理的。第二，低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有多維度特征。低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是單一維度的統(tǒng)籌，而是多維度的統(tǒng)籌，從已有經(jīng)驗來看，低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)包括制度、資金、管理、政策、標(biāo)準等多個方面。特別是，不能把標(biāo)準作為評價低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的唯一標(biāo)準。第三，低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有動態(tài)發(fā)展特征。統(tǒng)籌是一個過程，而其最終目標(biāo)是實現(xiàn)制度的一體化，所以，低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不可能一蹴而就，要分先后、分階段設(shè)計統(tǒng)籌制度內(nèi)容、統(tǒng)籌區(qū)域與統(tǒng)籌標(biāo)準。按照鄭功成（2008）的觀點，可以分為兩個大的階段：第一階段，在2012年左右，完善現(xiàn)在的城鄉(xiāng)低保制度，達到應(yīng)保盡保的目標(biāo)，同時，提高低保待遇標(biāo)準，這個過程中應(yīng)當(dāng)把逐步縮小城鄉(xiāng)低保待遇差別作為重要目標(biāo)；第二階段，2013—2020年，城鄉(xiāng)低保要統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)綜合型救助制度定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，這一階段要進一步縮小城鄉(xiāng)低保待遇差異，鼓勵有條件的地方統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保制度。

二、低保城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

由于轉(zhuǎn)型期特定的政治、經(jīng)濟和社會背景，加之城鄉(xiāng)二元分割思維限制，我國最低生活保障制度建立之初就具有明顯的城鄉(xiāng)分割特征，城市與農(nóng)村的低保在制度、管理、資金來源、待遇標(biāo)準等幾個方面都存在顯著差別。低保城鄉(xiāng)分割局面長期存在，有損社會公平，且制度結(jié)構(gòu)的科學(xué)性、適應(yīng)性存在爭論，從城鄉(xiāng)宏觀發(fā)展趨勢上應(yīng)當(dāng)盡早實現(xiàn)統(tǒng)籌。我國部分先進地區(qū)已經(jīng)進行了城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌的實踐嘗試，特別是部分發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準和管理的統(tǒng)一化，相應(yīng)社會實踐積累了有益經(jīng)驗；但另一方面，大部分地區(qū)仍然沒有實施低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，下一步應(yīng)在范圍和程度兩個維度增進低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；同時，學(xué)術(shù)界和實踐部門對低保統(tǒng)籌模式的具體內(nèi)容、形式和實現(xiàn)路徑也存在分歧，有必要加強理論層面論證和頂層設(shè)計，指引具體政策安排和制度運行。

（一）低保城鄉(xiāng)分割所面臨的挑戰(zhàn)

城鄉(xiāng)分割的低保制度架構(gòu)雖然在特定歷史時期有其合理性和必然性，但是，隨著經(jīng)濟、社會發(fā)展，其已經(jīng)日益不能適應(yīng)時代需要，主要體現(xiàn)為簡單城鄉(xiāng)分割的制度架構(gòu)，造成了城鄉(xiāng)在低保標(biāo)準及待遇、低保管理運行體制、低保籌資來源與結(jié)構(gòu)三個方面的較大差異，在科學(xué)性、公平性、運行效率三個方面亟待改進，實施低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌勢在必行。

第一，科學(xué)性面臨挑戰(zhàn)。實際運行中，一些地方為了管理方便，沒有充分考慮城市內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部經(jīng)濟水平、生活成本的差異性，簡單地以城鄉(xiāng)為標(biāo)準制定城鄉(xiāng)分割的低保制度，劃定城鄉(xiāng)兩個低保標(biāo)準和補貼水平，某種程度上導(dǎo)致了不公平。第二，公平性面臨挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)分割的低保制度，以城鄉(xiāng)為分割維度，實際運行中，又以戶籍為分割具體標(biāo)準，這種簡單的城鄉(xiāng)分割制度格局的公平性面臨挑戰(zhàn)。一方面，不同戶籍人群的受助標(biāo)準和補貼水平存在顯著差異，實際中給人造成按人身份區(qū)分三六九等的印象，從國民角度來看，這有悖于社會公平、不利于社會和諧；另一方面，同一戶籍類型內(nèi)部人群，不充分考慮個人居住地的物價差異，簡單套用一個待遇標(biāo)準、補貼水平，既違反了低保標(biāo)準的制定原則，也沒有體現(xiàn)同一戶籍身份內(nèi)不同人群的差異原則，違反了制度公平原則。第三，運行效率面臨挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)分割的低保制度格局，衍生了城鄉(xiāng)分割的制度管理、運行模式，分割的城鄉(xiāng)低保在管理隊伍、制度運行、監(jiān)督等方面都存在差別，這并不利于資源整合，也不利于提升制度運行效率，在實際運行中也造成了資源浪費，影響了制度運行的實際效率。

（二）部分地區(qū)低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)驗與局限

浙江、江蘇等省的部分城市，已經(jīng)根據(jù)不斷改善的經(jīng)濟社會狀況，探索了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保，如統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準、統(tǒng)籌制度運行管理、統(tǒng)籌資金來源與結(jié)構(gòu)。其中，最具典型意義的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保做法就是統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準，甚至實施整個城鄉(xiāng)低保制度的徹底統(tǒng)一。同時，重慶、成都、上海、北京等地，也在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面積累了寶貴經(jīng)驗，但是，重慶等地在城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌上雖然也已經(jīng)先行一步，其統(tǒng)籌仍然主要集中在制度統(tǒng)一、管理統(tǒng)一等方面，在低保待遇統(tǒng)籌上還沒有形成成熟經(jīng)驗做法?？偟膩碚f，這些地方實踐為城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌積累了經(jīng)驗。

但是，綜觀全國，城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌仍然存在兩個方面的不足。第一，低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌范圍和力度仍需加大。雖然，在全國范圍內(nèi)，很多地區(qū)均在進行低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的嘗試，但是，在低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面作出實際效果、積累成熟經(jīng)驗的地方仍然只占少數(shù)，大部分地區(qū)城鄉(xiāng)低保仍然在制度設(shè)計、管理運行、標(biāo)準待遇等方面存在分割。經(jīng)濟和社會的發(fā)展，要求進一步在范圍和深度兩個維度，加大低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度。第二，低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式有待總結(jié)、歸納、提煉。在少數(shù)實施低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的區(qū)域內(nèi)，有的實施了標(biāo)準統(tǒng)一、補貼水平不同，有的實施了低保標(biāo)準和補貼水平的雙統(tǒng)一，有的地區(qū)強調(diào)制度運行管理的統(tǒng)籌，有的實現(xiàn)了籌集資金來源和結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌。但是，圍繞什么是統(tǒng)籌、統(tǒng)籌什么、如何統(tǒng)籌、統(tǒng)籌的階段路徑等問題，仍然存在一些分歧和爭論，需要從理論上和政策上進行提煉總結(jié)。低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)驗總結(jié)的具體工作，應(yīng)該著力于兩個方面：統(tǒng)籌概念、內(nèi)容、范疇界定，以及統(tǒng)籌的實現(xiàn)步驟和路徑。

三、新一輪戶籍改革對城鄉(xiāng)低保格局帶來沖擊

從某種角度看，新一輪戶籍改革是對我國戶籍制度的系統(tǒng)性變革，對以城鄉(xiāng)身份為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)低保制度格局可能會帶來顛覆性的制度沖擊。《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）涉及的內(nèi)容全面，但對于城鄉(xiāng)最低生活保障制度來說，其直接沖擊有如下幾個方面。

第一，戶籍差別登記取消。《意見》提出，“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能”。可以預(yù)見，隨著城鄉(xiāng)戶籍登記制度的變革，特別是農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口登記名義方式的取消，在某種意義上來說，原有基于戶籍身份的城鄉(xiāng)分割低保制度將失去身份基礎(chǔ)，低保制度不能再以居民身份為標(biāo)準進行待遇區(qū)分，以什么為依據(jù)來確定低保待遇是一個迫切需要解決的制度問題。特別是，在城鄉(xiāng)身份差異消失后，城鄉(xiāng)作為地域或類型區(qū)域概念來繼續(xù)作為低保城鄉(xiāng)不同標(biāo)準和管理運行體制的依據(jù)，是否具備合理性也引起爭議。

第二，新一輪有序城市化?！兑庖姟诽岢鲆龑?dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城市轉(zhuǎn)移、推進市民化，特別是“有序放開中等城市落戶限制、全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”。結(jié)合新一屆政府對城市化的政策關(guān)注，可以預(yù)見，未來若干年，在部分具備條件的中小城市，將會迎來市民化新高潮，這也與李克強新一屆政府所推動的城鎮(zhèn)化相適應(yīng)。在城市化加速推進的背景下，大量人口在城市落戶或長期居住，都對城市的公共服務(wù)提供能力提出挑戰(zhàn)，特別是中小城市，快速的城市化和人口變動，對低保資金、管理服務(wù)等都提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

第三，居住證制度與相應(yīng)的公共服務(wù)。《意見》提出建立居住證制度，并要求“以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制”，“以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊纳鐣戎葯?quán)利”。居住證制度以及相應(yīng)的公共服務(wù)供給，實際上要求對部分長期居住人群在流入地提供公共服務(wù)，與現(xiàn)有以城鄉(xiāng)身份為依據(jù)確定待遇的低保制度差異較大。現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割的低保制度面臨挑戰(zhàn)。

第四，“完善以低保制度為核心的社會救助體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助統(tǒng)籌發(fā)展”?！兑庖姟诽岢觯巴晟埔缘捅Ｖ贫葹楹诵牡纳鐣戎w系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助統(tǒng)籌發(fā)展”，直接對以低保為核心的社會救助制度改革提出了要求，必須以城鄉(xiāng)救助統(tǒng)籌發(fā)展的眼光來看待低保制度改革。那么，在最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面，統(tǒng)籌什么、如何統(tǒng)籌、實現(xiàn)路徑等一系列問題，都亟待回答。

另外，可以預(yù)見，新一輪戶籍改革對低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌帶來的沖擊，將在三種類型地區(qū)體現(xiàn)最為明顯，即人口大規(guī)模流入地區(qū)、農(nóng)業(yè)人口城市化轉(zhuǎn)移壓力大的地區(qū)、貧困的基層地區(qū)。新戶改的沖擊將使這三類地區(qū)在提供包括低保在內(nèi)的公共服務(wù)時，面臨巨大政策壓力和財政壓力。

四、沖擊回應(yīng)：低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可能的路徑趨勢

新一輪戶籍改革提出逐步統(tǒng)一登記戶口、實施居住證、有序開放落戶等政策，都對城鄉(xiāng)分割的低保制度帶來沖擊、形成挑戰(zhàn)，低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)全面、客觀評估各方面沖擊，并相應(yīng)做好模式、機制與戰(zhàn)略設(shè)計。

第一，頂層設(shè)計低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念與內(nèi)容。我國部分地區(qū)的低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐工作積累了一定的經(jīng)驗，這為我國進一步更大范圍推動低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌奠定了基礎(chǔ)和條件。而且，部分實踐地區(qū)低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌內(nèi)容不一、重點有別，部分做法有待規(guī)范，這一定程度上影響了其他地區(qū)的學(xué)習(xí)、借鑒。當(dāng)前，我國已經(jīng)進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，特別是新一輪戶籍改革背景下，低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)做好頂層設(shè)計，規(guī)范低保統(tǒng)籌的內(nèi)容維度和具體政策，從而促使低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作有范可鑒、有徑可循、有據(jù)可評。這其中可以綜合山東、廣東、江蘇等地的統(tǒng)籌經(jīng)驗，在堅持“制度統(tǒng)一、標(biāo)準有別”的原則下，重點做好“制度一體、管理統(tǒng)一、資金來源、統(tǒng)籌標(biāo)準、政策銜接”五個方面的工作。另外，可以優(yōu)先推進管理方式、資金籌集來源與結(jié)構(gòu)、機構(gòu)隊伍、申請程序、核查規(guī)定、發(fā)放方式、監(jiān)督督查等工作的統(tǒng)一，逐步推進縮小低保城鄉(xiāng)待遇工作。

第二，新戶改背景下低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作需要加強部門協(xié)同。由于公安部門負責(zé)新一輪戶籍改革的戶籍身份工作，而戶籍改革、居住證、公共服務(wù)等具體改革內(nèi)容又彼此連接、互相影響，所以，公安部門的戶籍改革工作不能單獨推進，而是應(yīng)該與民政、教育、社保等公共服務(wù)涉及部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)。應(yīng)重視低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度的外圍條件和制度保證，包括戶籍改革進度、公共服務(wù)供給、財政承受能力等方面的綜合配套改革，以及各種制度體系改革的有效協(xié)同機制，如低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與戶籍改革、居住證制度、公共服務(wù)供給等制度改革的協(xié)同性。

第三，低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)重視兩個重點人群（城、鄉(xiāng)低保戶）和一個難點人群（流動人口）。從政策涉及的人口結(jié)構(gòu)來看，低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)重視城鄉(xiāng)兩個低保人群，這兩個人群是城、鄉(xiāng)低保覆蓋的重點，也是低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點。但是，在新一輪戶籍改革背景下，也應(yīng)當(dāng)高度重視流動人口的低保統(tǒng)籌工作，這是低保統(tǒng)籌的難點人群。在戶籍改革大力推進的背景下，應(yīng)弱化以現(xiàn)有城鄉(xiāng)戶籍和來源地為依據(jù)的公共服務(wù)享有準入條件，重視建設(shè)和完善居住證制度，特別是應(yīng)重視以居住證為依據(jù)的、以基本生存為目標(biāo)的公共服務(wù)供給?？梢酝ㄟ^設(shè)定居住證條件，讓具備一定準入條件的流動人口平等享有申請最低生活保障的權(quán)利。

第四，完善低保財政投入機制。最低生活保障制度具有維持生存和一定程度促進發(fā)展的雙重功能，其在減貧困、增福祉方面有不可替代的作用，所以，未來應(yīng)當(dāng)進一步加大中央財政的投入力度，弱化地方財政投入所占比例，特別是基層財政投入所占比例；同時，還應(yīng)進一步加大對西部地區(qū)、貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。在加大中央財政投入力度的同時，進一步統(tǒng)一低保資金的來源和結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間低保待遇標(biāo)準的差距，不斷提升低保統(tǒng)籌的地域?qū)哟畏秶?/p>

第五，規(guī)劃低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實施戰(zhàn)略與路徑設(shè)計。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)進一步做好宏觀層面的戰(zhàn)略階段設(shè)計，通過戰(zhàn)略規(guī)劃等形式推進我國低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，設(shè)計相應(yīng)階段的具體內(nèi)容和評價標(biāo)準；同時，低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略設(shè)計還應(yīng)當(dāng)注重與經(jīng)濟社會發(fā)展階段的契合性，以及與其他制度發(fā)展的契合性。另外，總結(jié)當(dāng)前各地低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)驗，在新戶改沖擊下，分類型區(qū)推進全國低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作應(yīng)當(dāng)作為主要制度改革方向；同時，可以嘗試基于區(qū)域梯次、類型區(qū)等標(biāo)準替代傳統(tǒng)的戶籍標(biāo)準，作為核定低保標(biāo)準和統(tǒng)籌區(qū)域間低保待遇的重要依據(jù)。

第六，加強低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度保障。推進低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度的外圍條件和制度保證，包括戶籍改革進度、公共服務(wù)供給、財政承受能力等方面的綜合配套改革，以及各種制度體系改革的有效協(xié)同機制，特別是低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與戶籍改革、居住證制度、公共服務(wù)供給等制度改革的協(xié)同性。還應(yīng)當(dāng)推進低保制度與其他制度的有機銜接，避免重復(fù)享受待遇，同時，減少救助體系內(nèi)和體系外的制度碎片化問題，提高制度的綜合保障能力。

（作者單位：華北電力大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院）

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