慈善救助與政府救助銜接的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

政府救助與慈善事業(yè)從來(lái)都是密不可分的，這點(diǎn)在西方國(guó)家的社會(huì)救助發(fā)展史中可以得到證明。尤其是歐洲國(guó)家在經(jīng)歷“福利國(guó)家”階段之后，在處理社會(huì)救助中的政府與慈善組織關(guān)系時(shí)，有了更為成熟的經(jīng)驗(yàn)。綜觀西方國(guó)家政府救助與慈善救助之間的關(guān)系史，其特點(diǎn)或者發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以概括為以下幾個(gè)方面。

一、救助理念：從古典自由主義到福利多元主義

顧名思義，古典自由主義強(qiáng)調(diào)自由，尤其重視個(gè)人權(quán)利，個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)被認(rèn)為是個(gè)人自由中最重要的部分，反對(duì)政府干預(yù)。古典自由主義思潮的代表人物亞當(dāng)·斯密，更是主張用市場(chǎng)來(lái)解決一切問(wèn)題。在這一思潮之下，個(gè)人的貧困、疾病等生活困難被認(rèn)為是個(gè)人的事情，排除政府責(zé)任。因此，當(dāng)時(shí)的社會(huì)救助主體以民間慈善組織如教會(huì)、個(gè)人為主。上世紀(jì)80年代以后，各國(guó)福利危機(jī)集體爆發(fā)，理論界對(duì)福利國(guó)家制度的批判逐漸增多。以此為背景，福利多元主義應(yīng)運(yùn)而生。作為解決福利國(guó)家危機(jī)而新興的理論范式，福利多元主義摒棄之前的市場(chǎng)全面福利或者國(guó)家全面福利觀點(diǎn)和做法，主張社會(huì)福利來(lái)源的多元化，除市場(chǎng)和國(guó)家之外，其他主體如個(gè)人、家庭、志愿組織和民間組織也應(yīng)作為福利提供者，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。隨著福利多元主義思潮的興起，西方發(fā)達(dá)國(guó)家中的社會(huì)救助也逐漸改變過(guò)去的政府救助或者慈善救助一元化局面，形成政府與慈善組織合作的多元化救助格局。

二、救助主體：從慈善救濟(jì)到政社合助

綜觀發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助制度的發(fā)展，英國(guó)不僅是世界上最早建立社會(huì)救助制度的國(guó)家，也是社會(huì)救助制度最為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，有“救助典范”之稱(chēng)。以英國(guó)的救助制度為例，其社會(huì)救助的主體經(jīng)歷了從慈善救助到與政府合作的發(fā)展過(guò)程?！坝?guó)社會(huì)救助制度萌芽于中世紀(jì)時(shí)期基督教的慈善施舍和同業(yè)行會(huì)的互助共濟(jì)……基督教會(huì)利用自己的收入，通過(guò)修道院與城市慈善組織”，發(fā)揮其慈善職能。1531年，亨利八世頒布救濟(jì)物品法令，開(kāi)啟了政府救助的先河，后來(lái)的《濟(jì)貧法》等對(duì)政府救助制度進(jìn)行調(diào)整。1908年《養(yǎng)老金法》施行，確立了英國(guó)現(xiàn)代化的救助制度。在1531年至1908年這300多年的時(shí)間里，政府救助因其自身的有限性、被迫性等特點(diǎn)，一直與慈善組織共同作為社會(huì)救助主體。1946年，英國(guó)通過(guò)《國(guó)民救助法》，福利國(guó)家下的社會(huì)救助制度建立，政府成為社會(huì)救助中的核心主體。但最終因?yàn)檎＠?fù)擔(dān)過(guò)重，導(dǎo)致福利危機(jī)。政府無(wú)力包攬一切福利責(zé)任，慈善組織又成為社會(huì)救助的重要主體。1998年，《政府與志愿及社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定》（COMPACT）作為國(guó)家政策出臺(tái)，確立了政府與慈善組織在社會(huì)救助領(lǐng)域的合作伙伴關(guān)系。梳理英國(guó)的社會(huì)救助史可以發(fā)現(xiàn)，英國(guó)的社會(huì)救助主體經(jīng)歷了“慈善組織→政府與慈善組織并存→政府包攬→政府與慈善組織合作”的發(fā)展歷程。不僅英國(guó)，考察其他發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)救助史也可以發(fā)現(xiàn)，其救助主體也經(jīng)歷了從以慈善組織為主到政府與慈善組織多元協(xié)同治理的過(guò)程。

三、救助機(jī)制：從簡(jiǎn)單合作到多種銜接機(jī)制并存

國(guó)際上，政府與慈善組織在社會(huì)救助領(lǐng)域的合作與銜接是逐步形成的。仍然以英國(guó)為例，在以慈善組織或者政府為核心救助主體時(shí)，政府與慈善組織之間合作甚少，更勿談銜接機(jī)制。如前文所述，當(dāng)福利國(guó)家政策引發(fā)社會(huì)危機(jī)，無(wú)法繼續(xù)執(zhí)行時(shí)，英國(guó)政府為轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)，開(kāi)展了民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)：凡是不應(yīng)由政府直接提供的（公共物品），將運(yùn)作權(quán)承包給民營(yíng)部門(mén)，只保持形式上的控制和責(zé)任。在這一背景之下，社會(huì)救助領(lǐng)域的責(zé)任轉(zhuǎn)由政府和慈善組織共同承擔(dān)。同時(shí)，為保障慈善組織提供救助的質(zhì)量，還引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在政府與慈善組織的合作中，包括社會(huì)救助在內(nèi)的公共服務(wù)提供模式即政府與慈善組織合作機(jī)制，主要存在以下幾種：購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、委托、授權(quán)、放權(quán)等。具體到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，又存在直接外包、內(nèi)部交易、購(gòu)買(mǎi)者自由選擇供應(yīng)商等多種模式?？傮w來(lái)看，無(wú)論何種合作機(jī)制，都有賴(lài)于一定的外部條件：一是國(guó)內(nèi)的慈善組織是否足夠強(qiáng)大，以至于能與政府建立起平等的合作關(guān)系；二是國(guó)家當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境與社會(huì)環(huán)境適用于何種合作銜接機(jī)制。

四、救助資源：從單一資源共享到多環(huán)節(jié)銜接

社會(huì)救助資源多樣化，包括資金、信息、專(zhuān)業(yè)人員、政策等。政府與慈善組織救助銜接的根本在于如何實(shí)現(xiàn)這些資源的共享。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在慈善組織參與政府救助之初，慈善組織與政府的合作與銜接僅限于某一環(huán)節(jié)或者某一救助資源的共享。以英國(guó)的COMPACT為例，其核心仍在于政府提供資金、慈善組織提供服務(wù)的合作模式。國(guó)際上眾多的以基金會(huì)形式存在的慈善組織，在社會(huì)救助領(lǐng)域發(fā)揮功能同樣也在于其資金資源的提供能力。隨著政府與慈善組織在救助領(lǐng)域合作銜接機(jī)制的成熟，政府與慈善組織之間將不再僅僅是對(duì)資金這一種救助資源的共享，而是在多環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。根據(jù)對(duì)美國(guó)和加拿大的考察，兩國(guó)的慈善組織具有相當(dāng)?shù)幕顒?dòng)能力與巨大的社會(huì)號(hào)召力，它們不僅能與政府形成合作互補(bǔ)，提供政府提供不了的救助服務(wù)，還能彌補(bǔ)政府不足，募集補(bǔ)充社會(huì)救助資金。另外，慈善組織還承擔(dān)監(jiān)督職能，作為社會(huì)力量與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)共同監(jiān)督政府救助資金的使用情況。此外，慈善組織在敦促社會(huì)和政府重視解決貧困問(wèn)題、出臺(tái)社會(huì)救助政策方面也起到積極作用?？梢?jiàn)，政府與慈善組織在救助領(lǐng)域的合作內(nèi)容，經(jīng)歷了從單一資源共享到多環(huán)節(jié)銜接協(xié)作的變化。

五、救助內(nèi)容：從生存救助到權(quán)利救助

考察國(guó)際社會(huì)救助史，無(wú)論美國(guó)、英國(guó)還是加拿大，其救助都起源于慈善事業(yè)。慈善性質(zhì)的救助通?！耙蕴峁┮?、食、住的方式救濟(jì)窮人和喪失勞動(dòng)能力者”。所以，在慈善救濟(jì)時(shí)代，救濟(jì)的對(duì)象多為面臨生存之虞的生活困難者，救助內(nèi)容屬于生存型救助。當(dāng)然，這也是與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相吻合的，在工業(yè)革命帶來(lái)全球經(jīng)濟(jì)大發(fā)展之前，各國(guó)居民對(duì)生活的要求多為追求溫飽、解決生存問(wèn)題。而在當(dāng)代，隨著全球經(jīng)濟(jì)的歷史性發(fā)展，各國(guó)包括我國(guó)在內(nèi)，國(guó)民在求生存之外還要求發(fā)展。要求發(fā)展，權(quán)利公平是起點(diǎn)。有關(guān)“底線(xiàn)公平”的研究提出，“（底線(xiàn)）以下的部分是每一個(gè)公民的生活和發(fā)展中共同具有的部分，是起碼的部分，其基本權(quán)利必不可少的部分”。“底線(xiàn)”以下的這部分基本權(quán)利正是政府救助的責(zé)任，從生存型救助到權(quán)利型救助既是救助內(nèi)容的演變，也是今后救助工作的重點(diǎn)所在。如以權(quán)利救助為特點(diǎn)的教育救助、法律援助等的興起正體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

（乜 琪）